As armadilhas da definição do zoneamento e das densidades populacionais urbanas

Este post surgiu motivado por algumas discussões realizadas no âmbito da definição do plano diretor de Florianópolis, no detalhamento do macrozoneamento proposto pela Fundação CEPA. Consideramos essencial que algumas questões técnicas sejam devidamente esclarecidas para que a população não fique à mercê de argumentos falaciosos e/ou omissos, que podem estar escondendo intenções não declaradas.

Nesse sentido, este texto tenta contribuir para minimizar os estragos causados por uma condução equivocada do processo, que teve início em 2006 e cujo principal símbolo foi o desmantelamento unilateral do núcleo gestor levado a cabo pela prefeitura no início do 2o mandato do prefeito reeleito. A partir de então, a tentativa de um processo participativo foi definitivamente deixada de lado, e as audiências públicas passaram a ser meramente informativas e, no melhor dos casos, consultiva. Nada de deliberação por aqui, pelo menos para a sociedade civil.

As oficinas, da mesma forma, não previram momentos de deliberação. O discurso foi mais ou menos assim: “nós apresentamos nossa proposta, vocês fazem as devidas considerações, e então nós as analisaremos e decidiremos se são pertinentes ou não”. Como se houvesse uma “neutralidade” técnica capaz de separar os fatos e dados, dos valores e objetivos. Falácia bastante comum e que já deveria estar superada há muito tempo.

De qualquer forma, optamos por contribuir no debate para tentar minimizar a possibilidade de manipulação das pessoas, e para tentar fazer aumentar, ainda que um pouquinho, o nível de consciência dos participantes sobre o que está sendo discutido.

Neste texto, vamos nos referir muitas vezes a “gabaritos”. Com isso, estaremos nos referindo ao número máximo de pavimentos permitido pelo zoneamento para uma determinada área. Se você tem dúvidas sobre o significado de outros índices urbanísticos, tais como coeficiente de aproveitamento e taxa de ocupação, não deixe de ler estes posts:

Gabaritos x densidades

Qual a relação entre gabaritos e densidade populacional? Existe uma relação absoluta e direta, de forma que maior verticalização equivale necessariamente a maior densidade e menor verticalização equivale e menor densidade? Certamente que não. É possível ter densidades iguais com edifícios de alturas diferentes, contanto que as áreas liberadas nos terrenos sejam diferentes. É possível ter prédios mais altos e finos em uma área e prédios mais robustos e baixos em outras, e a densidade final ser a mesma. A figura abaixo demonstra isso claramente. À esquerda vemos prédios mais altos com maior área liberada no terreno; à direita temos prédios mais baixos com menos área liberada no terreno. Ainda assim, as densidades são equivalentes.

Newman (1996) - 01
Configurações distintas com mesma densidade final. Fonte: Newman (1996)

A imagem seguinte também mostra o mesmo fenômeno. O mesmo volume poderia ser posicionado de formas diferentes sobre o terreno, resultando em ocupações distintas porém equivalentes em termos de número de metros quadrados construídos.

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Configuração possível (mas não provável) de um mesmo volume construído com diferentes números de pavimentos: para isso acontecer, o coeficiente de aproveitamento deve ser mantido constante.

Entretanto, não é isso o que acontece na imensa maioria dos casos. O que podemos perceber nas cidades brasileiras é que o índice de aproveitamento tende a acompanhar o incremento no número de pavimentos, e a diminuição da taxa de ocupação raramente é suficiente para compensar esse aumento. Sendo assim, o que vemos é que há sim uma correlação bastante relevante entre verticalização e densidade populacional, ou seja, na maioria dos casos é verdadeira a afirmação de que maior verticalização equivale a maior densidade e menor verticalização equivale a menor densidade.

Por que isso ocorre? Vamos analisar, como exemplo, a tabela de zonas do Plano Diretor de Florianópolis (Lei Municipal 001/97). Nela vemos que, para 12 andares, o índice de aproveitamento é de 3, ou seja, é possível construir um total de metros quadrados equivalente a 3 vezes a área do terreno.


Via de regra, a gabaritos maiores correspondem índices de aproveitamento maiores. Fonte: Plano Diretor de Florianópolis (Lei 001/1997)

Já para o gabarito de 4 pavimentos, o índice de aproveitamento é de 1,3, ou seja, menos da metade. Ora, fica claro, portanto, que na zona de 12 pavimentos a densidade construtiva será maior e, por consequência, é muito provável que a densidade populacional também será maior. Afinal, onde cabe maior número de unidades residenciais, cabe maior número de pessoas.

A taxa de ocupação pouco influenciou na densidade, uma vez que, mesmo diminuindo de 33% no caso de 4 pavimentos para 25% no caso de 12 pavimentos, ainda assim a densidade aumentou. Para inverter essa lógica, é necessário que o coeficiente de aproveitamento não varie juntamente com o aumento do número máximo de pavimentos. Voltaremos a esse assunto mais adiante.

Gabaritos x especulação imobiliária x valor do solo

Um dos principais problemas na definição do número máximo de pavimentos é que ele não afeta apenas os aspectos urbanísticos, mas também os aspectos financeiros da produção da cidade. Nesse sentido, é óbvio que, do ponto de vista de um empreendedor imobiliário, é mais vantajoso que o seu lote ou gleba possua permissão para construir um maior número de metros quadrados, distribuídos em muitos pavimentos, do que possuir limitação a poucos andares. Quanto mais puder ser construído, maior é a possibilidade de tirar lucro daquele terreno.

O mesmo vale para os proprietários de imóveis que pretendem vendê-los para os empreendedores imobiliários.

Por isso, os processos de definição do número máximo de pavimentos costumam sofrer pressões por parte desses atores, interessados em aumentar suas expectativas de lucros através da maximização do número de pavimentos e do coeficiente de aproveitamento do lote que, em conjunto, serão os índices que mais influenciarão a quantidade total de metros quadrados a serem construídos e, como consequência, a densidade construtiva.

Não é à toa que grande parte dos financiadores de campanhas dos vereadores são de empresas ligadas ao ramo imobiliário.

Como resultado, muitas vezes uma alteração de zoneamento feita pelos vereadores, sem a devida discussão e participação popular, bem como sem critérios técnicos, acaba aumentando substancialmente o patrimônio de alguns poucos beneficiados, enquanto que toda a cidade paga pelo aumento indevido na densidade de certas áreas.

Como discutir e definir os gabaritos?

Para calcular a densidade desejada, devemos estimar a quantidade de população a ser alocada em um determinado local.

Diante disso, consideramos que um caminho menos arbitrário e mais democrático para a discussão sobre o número máximo de pavimentos deve partir de uma estimativa da quantidade de população a ser alocada em uma determinada área nos próximos vinte anos (BERKE et al, 2006), e da densidade prevista em função dessa quantidade.

A estimativa pode ser feita de várias maneiras, dependendo das condições específicas do local. A primeira providência deve ser estimar o crescimento demográfico “puro”, ou seja, a quantidade de crescimento decorrente das taxas de nascimento e mortalidade, somadas aos fluxos migratórios. Assim, há áreas com altas taxas de crescimento e áreas com baixa taxa de crescimento, ou até mesmo com diminuição da população.

Em um segundo momento pode ser necessário rever a estimativa demográfica tendo em vista limitações da infra-estrutura disponível, tais como água, luz, esgoto, etc. Se, por exemplo, sabe-se que a água disponível atualmente é suficiente para abastecer somente uma população X, não adianta prever uma quantidade 2X de pessoas para uma determinada área. O mesmo deve valer para o sistema de transporte, apesar de que, nesse caso, a determinação da quantidade máxima de pessoas que o sistema pode suportar é muito mais complexa e sujeita a polêmicas. O correto seria contratar uma equipe especialista em modelagem de transportes para realizar um estudo com base em uma perspectiva coerente sobre a quantidade de recursos que poderiam ser investidos nesse tipo de infra-estrutura e, por consequência, em qual seria a capacidade de suporte em um determinado horizonte de tempo.

Sobre essa quantidade preliminar de pessoas a serem alocadas, Berke et al (2006) recomendam adicionar um percentual de 20% a 100% para chegar a uma quantidade oficial estimada para a área. Segundo eles, isso é necessário porque, caso a definição de densidades ( e consequentemente o espaço disponível para ser ocupados pelas pessoas) seja feita exatamente sobre a população provável, o preço da terra tende a ser forçado para cima, por causa da relativa escassez de espaço urbanizável. Calculando com base em um número um pouco maior, garante-se que haverá espaço suficiente para todos sem haver valorização excessiva e artificial do solo urbano.
Tendo a quantidade total de pessoas a ser alocada na área, divide-se este número pela área urbanizável (em hectares), ou seja, pela área que é passível de ser urbanizada (excluindo, portanto, os morros, áreas de proteção ambiental, áreas já consolidadas sem possibilidade de adensamento, etc.). Com isso, temos a densidade prevista para a área. A partir desse número, é possível distribuir os índices (número máximo de pavimentos e coeficiente de aproveitamento, entre outros) pela área, intensificando a densidade em áreas mais acessíveis e diminuindo-a em áreas menos acessíveis ou mais frágeis do ponto de vista ambiental e/ou cultural.
Mossoró, no Rio Grande do Norte, tem uma experiência interessante: lá o coeficiente de aproveitamento foi definido em função da capacidade de suporte do abastecimento de água. Vale a pena conhecer a experiência, que está no banco de experiências do Ministério das Cidades:

Calculo do coeficiente de aproveitamento maximo a partir da capacidade de suporte da infraestrutura de abastecimento de agua e esgotamento sanitario

Os perigos de distorções sutis (ou nem tão sutis)

É mais fácil modificar e deturpar a TO e o CA do que o gabarito.

Em toda discussão sobre os gabaritos máximos, sempre há aqueles que defendem a idéia de aumentar os gabaritos para liberar maior quantidade de áreas verdes e/ou permeáveis no terreno. Apesar dessa idéia ter lógica, o grande risco de aceitá-la é abrir a porta para alterações posteriores no plano diretor que venham a deturpar esse intenção inicial. Modificar Taxa de Ocupação e Índice de Aproveitamente é muito mais fácil do que alterar gabaritos, uma vez que os primeiros são índices abstratos de de visualização mais difícil por parte da população. Já os gabaritos são mais concretos, e por isso as pessoas associam com facilidade gabaritos mais altos com densificação. Dessa forma, podem cobrar explicações técnicas para a alteração e até mesmo reclamar na justiça seus direitos.

Por isso, não recomendo, neste momento da nossa história, que se caia na argumentação de que os gabaritos serão aumentados para liberar área no terreno. Pela minha experiência, não é isso que costuma ocorrer.

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A promessa de aumentar os gabaritos para liberar mais área no terreno raramente é cumprida.

Os riscos de uma definição incorreta dos gabaritos

Se aceitarmos que os gabaritos, na grande maioria dos casos, têm correlação direta com a densidade de uma área, ou que ao menos têm uma correlação potencial, devemos entender também que uma definição incorreta do número máximo de pavimentos pode trazer os malefícios de uma definição incorreta das densidades.

Sendo assim, teríamos as seguintes possibilidades:

Para densidades e gabaritos subdimensionados:

  • Espalhamento excessivo da cidade, uma vez que menores densidades demandam mais área para acomodar um mesmo número de pessoas;
  • Aumento artificial do preço da terra, que se torna escassa e por isso encarece;
  • Possível “expulsão” de comunidades tradicionais e/ou de baixa renda, por causa da valorização do preço da terra;
  • Conversão desnecessária de áreas rurais em áreas urbanas;
  • Possível destruição de áreas verdes para transformação em área urbanizada;
  • Imposição de maiores distâncias aos deslocamentos;
  • Possível inviabilização de uma série de equipamentos comunitários, uma vez que a quantidade de pessoas talvez não seja suficiente para viabilizar o investimento necessário. O mesmo vale para as linhas de ônibus, que por causa da baixa densidade provavelmente terão que deixar grandes porções do território não atendidas.

Para densidades e gabaritos superdimensionados:

  • Sobrecarga na infraestrutura, especialmente aquelas ligadas ao tratamento dos efluentes (esgoto) e ao tráfego (engarrafamentos, vias sem capacidade de escoar o tráfego, etc.), com consequente poluição ambiental (hídrica, do ar, sonora, etc.);
  • Comprometimento das condições de salubridade (pouca insolação e ventilação nos apartamentos);
  • Comprometimento de aspectos da paisagem;
  • Desigualdade na ocupação do território: por haver muito espaço para edificar, e pouca demanda, algumas áreas tendem a ficar verticalizadas enquanto outras ficam vazias, esperando valorização (processo também conhecido como especulação imobiliária);
  • Possível destruição de modos de vida tradicionais;
  • Possível exclusão de pequenas empresas e construtoras, em favor de grandes conglomerados e empreiteiras.

Referências bibliográficas

BERKE, Philip; GODSCHALK, David R.; KAISER, Edward J.; RODRIGUEZ, Daniel. Urban land use planning. 5th edition. Urbana: University of Illinois Press, 2006.

16 thoughts on “As armadilhas da definição do zoneamento e das densidades populacionais urbanas”

  1. Renato, excelentes esclarecimentos para pessoas leigas como eu. Vou divulgar aos meus contatos. Beatriz

    1. Obrigado, Beatriz!
      Se tiver alguma crítica ou sugestão para melhorá-lo, é só dizer.
      Abraços.

  2. Renato, certamente o artigo trouxe luz para essa questão de adensamento urbano. Aqui no continente, onde está “claro” a firme intensão de verticalizar a região, esse tema será bastante requerido. Reney

  3. Renato, ainda estou na 5ª fase de Arquitetura na UFSC, mas já tive uma noção de como funciona o planejamento urbano.

    Infelizmente, o que vemos em Florianópolis é mesmo o que tu expuseste: decisões importantes que definem a qualidade de vida de toda a população sendo tomadas às “escuras” levando em conta prioritariamente o interesse econômico dos grandes empresários.
    Não é por menos que numa mesma cidade observa-se superadensamento de áreas de grande interesse turístico, como a Lagoa da Conceição, e grandes vazios demográficos que, por não representarem – talvez ainda não – uma promessa de grandes lucros futuros, encarecem serviços básicos como o transporte coletivo (outra piada nesta cidade).
    E enquanto meia dúzia de privilegiados têm seu pedacinho de terra valendo milhões, outros tantos mil se amontoam em barracos nos morros e nós ficamos aqui lendo esse post e falsamente nos sentindo cidadãos ativos politicamente.
    Planejamento Urbano está se tornando política.

    Enfim, achei o texto muito bem redigido e bastante esclarecedor mesmo pra quem já teve algumas aulinhas a respeito do assunto. Meus parabéns pela iniciativa.

  4. Renato, parabens pela explanação e informação à nós prestada nesta matéria. Sou corretor de Imóveis, mas me preocupo com minha cidade, não podemos explorar mais do que ela pode nos dar. Sabemos que o continente ainda tem salvação, depende de nós moradores e cidadãos, cobrar dos vereadores e do prefeito, até porque, eles estão e não são, daqui a tres anos, possivelmete não estarão mais ali, então cabe a todos nós, lutar por melhor qualidade de vida, a começar por mobilidade urbana, direito ao sol, a saneamento básico, enfim, toda infraestrutura capaz de dar suporte a todas necessidades demandadas. Na ùltima campanha(2008), solicitamos ao prefeito(candidato), que fôsse estendido o defeso tambem para o continente, entretanto, por ingerência do Sinduscom, o projeto foi abortado, seria interessante que divulgássemos todos os vereadores contrário ao projeto do defeso, uma das esperanças que tínhamos para os graves problemas de Florianópolis. Parabéns e obrigado!

  5. Caro Renato

    parabéns, está excelente o seu texto, muito didático também. Concordo plenamente que é muito perigoso flexibilizarmos o gabarito, pois dificilmente seriam aprovados menores taxas de ocupação ou índice de ocupação dos que os contidos atualmente na lei do PD de 1997. E aí teremos realmente uma alta densidade populacional, e o problema maior que vejo é o sistema viário e transporte coletivo precários que temos em Florianópolis. Até a rede de esgoto talvez seja mais fácil de resolver, já temos uma certa verba do PAC e alguns projetos. Mas imaginem o custo de se construir um metrô subterrenâneo na Av Beira Mar, SC-404, Rua João Pio Duarte, etc como propõe a CEPA. Além do custo operacional, pois que eu me lembre no mínimo 1 milhão de pessoas devem utilizar para ser um sistema viável. O tipo de solo mole que temos aqui na Bacia do Itacorubi também não é adequado (é bem diferente do que na França e Itália, tudo de calcário). Vejam a experiência do Rio de Janeiro, aonde residi até 1994, morava em Copacabana em frente a uma praça aonde já estavam construindo há algum tempo uma futura estação do metrô. Pois esta estação e o trecho da linha, da estação anterior até ela, só ficaram prontos em 2006 ( e os trens hoje já andam lotados, não estão dando conta), ou seja leva mais de 12 anos para construir um trecho, imagine todo um sistema de metrô aqui na ilha…..Então a minha proposta é mantermos o zoneamento atual ou até restringir mais, pois o tráfego já ultrapassou o limite aceitável. Depois que estiver pronto o metrô podemos pensar em alterar o zoneamento a flexibilizar o gabarito.

    Henriette

  6. Excelente post. Mas sou contra o que se propõe aqui. Prédios de gabarito baixo com maior taxa de ocupação. É isto que existe atualmente no bairro Novo Campeche. Estão enchendo os lotes de prédios baixos (4pvtos de gabarito) um colado no outro. Sem área verde, sem espaço para ventilação da rua, sem área de solo permeável, etc. Também sou contra aumentar o gabarito e manter a taxa de ocupação alta, o que aumenta a densidade populacional. Acho que se deve aumentar o gabarito e diminuir a TO. Quanto as possíveis e prováveis maracutaias posteriores para mudarem a TO, basta que o “corpo técnico da sociedade”, que entende destes índices, fiscalize constatemente a prefeitura e orgãos afins. É o que penso.

    E profa. Henriette… sinceramente você acredita que algum dia Florianópolis terá metrô? Eu duvido… acho que nem meus netos verão metro aqui na Ilha. Talvez eles verão um dia um sistema de transporte público eficiente… um dia!

    Abs

    1. Ainda não acredito que tenhamos chegado a um ponto em que os técnicos da sociedade tenham capacidade de controlar as modificações de zoneamento feitas pela Câmara, infelizmente.

      Além disso, raramente vemos casos em que a TO é realmente baixa e o solo liberado para áreas permeáveis. Pelo menos aqui em Fpolis, o que vemos são TOs baixas para as torres, enquanto que no embasamento (térreo e garagens) acaba sendo possível TOs muito maiores, neutralizando totalmente o potencial benefício da verticalização, que seriam as áreas permeáveis.

      Também discordo quanto ao Novo Campeche. Na minha opinião a tipologia que está sendo implementada lá é muito mais benéfica do que os prédios verticais e que as casas isoladas no lote. Os edifícios de 3 pavtos como os que estão sendo construídos por lá conseguem alcançar densidades não tão baixas sem a desvantagem dos prédios altos (sombras, perda de privacidade e de visuais, altas densidades). E ainda cria uma relação interessante com a rua, sendo possível haver interação entre pessoas localizadas dentro dos apartamentos com pessoas localizadas nas calçadas (algo que Alexander defende, sugerindo gabaritos de 4 pavimentos).

    1. Sim, desde que não haja densidades altas em algumas partes ao mesmo tempo em que outras áreas ficam extremamente rarefeitas, como é comum nas cidades brasileiras, visto que isso neutralizaria o possível benefício de concentrar a ocupação urbana em uma área menor, liberando mais espaço para espaços verdes e rurais.

      O que vemos normalmente (e com o que eu não concordo) são altíssimas densidades em partes em que o solo é valorizado, ao mesmo tempo em que a ocupação urbana se estende por vastas áreas de baixíssima densidade, consumindo área rural e/ou verde e aumentando os custos de infraestrutura.

  7. Texto bastante interessante. Parabéns, Renato Saboya, por sua preocupação com o meio social e com o didatismo apresentado para facilitar a compreensão da leitura…

  8. O gabarito de altura das edificações não pode ser automaticamente relacionado a densidade de ocupação. Isto vai depender da Quota de Conforto Mínima (QC) associada ao coeficiente de aproveitamento (CA). A QC é a relação m2 por habitante, assim, se a QC for igual a 10m2 por hab. para todas as edificações, e mantido o mesmo CA e tamanho do lote, por exemplo, é claro que a edificação que utilizar maior potencial construtivo resultará em maior adensamento populacional, independentemente da tipologia construtiva da edificação. A explicação do autor é linear e parece refletir mais um preconceito em relação ao lucro e menos em relação a lógica.

    1. Prezada Lídia:
      O texto diz claramente:
      Qual a relação entre gabaritos e densidade populacional? Existe uma relação absoluta e direta, de forma que maior verticalização equivale necessariamente a maior densidade e menor verticalização equivale e menor densidade? Certamente que não. É possível ter densidades iguais com edifícios de alturas diferentes, contanto que as áreas liberadas nos terrenos sejam diferentes.

      Há que se fazer duas observações:

      1. Salve prova em contrário, Quota de Conforto Mínima (QC) não é um instrumento padrão para todos os municípios, na verdade acontece exatamente o contrário: pouquíssimos municípios adotam esse instrumento;
      2. Via de regra, CA e TO costumam estar relacionadas. Por isso, reafirmo o que o texto diz “O que podemos perceber nas cidades brasileiras é que o índice de aproveitamento tende a acompanhar o incremento no número de pavimentos, e a diminuição da taxa de ocupação raramente é suficiente para compensar esse aumento.“.

      Caso conheça casos em que isso não acontece (CA e TO tendendo a aumentar ou diminuir juntos), gostaria de conhecer.

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