Regularização de Assentamentos Informais na América Latina
Fernandes, Edésio

O Instituto Lincoln de Políticas de Solo tem o prazer de informar que o “Policy Focus Report” (Foco em Políticas Fundiárias) Regularization of Informal Settlements in Latin America (2011), escrito por Edésio Fernandes, agora está disponível em espanhol e português,e pode ser descarregado sem custo da página Web do Instituto. O relatório examina a prevalência dos assentamentos informais na América Latina e analisa os dois paradigmas principais dos programas de regularização que têm sido usados com resultados mistos para melhorar as condições dessas áreas.

Clique na imagem para fazer o download do livro (selecione a opção de ir direto ao download, à direita do formulário de login).

O resumo do livro pode ser conferido abaixo:

Abstract

Nas grandes cidades latino-americanas, o número de habitações em várias categorias de assentamentos informais varía de um décimo a um terço dos domicílios urbanos. Estes assentamentos informais são causados por baixa renda, planejamento urbano irrealista, falta de terra servida, falta de habitação social, e um sistema legal disfuncional. Os assentamentos desenvolvem-se ao longo do tempo e algumas já existem há décadas, muitas vezes tornando-se parte do desenvolvimento normal da cidade, e, portanto, ganhando direitos, embora geralmente sem títulos formais. Se eles são estabelecidos em terras públicas ou privadas, que desenvolvem de forma irregular e muitas vezes não têm crítica serviços públicos como saneamento, resultando em riscos à saúde e ambientais. Neste relatório do Instituto Lincoln de Políticas de Solo, escrito por Edésio Fernandes, advogado e urbanista da América Latina, examina as opções de estudos para a regularização dos assentamentos informais.

A regularização é examinada através de programas estabelecidos no Peru e no Brasil, em uma tentativa de trazer equilíbrio e melhoria tão necessários a esses assentamentos. No Peru, com base na teoria de Hernando de Soto de que a segurança da posse desencadeia o desenvolvimento e aumenta o valor da propriedade, de 1996 a 2006, 1.500.000 títulos foram emitidos a um custo de US$ 64 por família. Esta resultou em um aumento de valores de propriedade em cerca de 25 por cento, tornando eficaz o custo do programa. Brasil adotou uma abordagem muito mais ampla e mais caro para a regularização, abragindo não só a titulação da terra, mas a melhoria dos serviços públicos, criação de emprego, e estruturas de apoio da comunidade. Este programa no Brasil teve um custo de entre US$ 3.500 e US$ 5.000 por família e afetou um percentual muito menor da população.

O relatório oferece recomendações para melhorar a política de regularização e identifica as questões que devem ser abordadas, como a recolha de dados com valores de referência para obter uma avaliação real do benefício de programas estabelecidos. Além disso, ele mostra que cada assentamento informal indivíduo deve ter um plano personalizado, como uma abordagem única não vai funcionar para cada assentamento. Há uma necessidade de incluir ambos os sexos para a efetividade a longo prazo e para encontrar maneiras de fazer a regularização auto-sustentável financeiramente. Qualquer programa deve ser cuidadosamente monitorizado para assegurar que as condições sejam melhoradas para os marginalizados, bem como ter certeza de que não está causando novos assentamentos informais a ser estabelecidos.

 

[Este texto em português tem alguns erros gramaticais que tornam a leitura mais difícil. Quem preferir pode acessar a versão da página em espanho clicando aqui]

• Curso de regularização fundiária – Pólis
• Cursos gratuitos no Instituto Lincoln
• Curso de recuperação de mais-valia
• Curso de Recuperação de Mais-Valias Fundiárias no Lincoln
• Curso de plano de habitação

Destaco alguns trechos:

A mídia repete a ausência do planejamento e da prevenção aliada à falta de responsabilidade e “vontade política” dos governos (muitos dos jornalistas como os colunistas globais, donos da verdade, se esquecem de que pregaram o corte dos gastos públicos e das políticas sociais durante duas décadas).

Controlar a ocupação da terra quando esta é a mola central e monopólio de um mercado socialmente excludente (restrito para poucos, apesar da ampliação recente promovida pelos programas do Governo Federal) viciado em ganhos especulativos desenfreados, é inviável.

A localização da terra ou do imóvel edificado é o que conta. Há uma luta surda e ferrenha pelas melhores localizações, assim como pela orientação dos investimentos públicos que causam aumento dos preços e valorização dos imóveis em determinadas áreas da cidade.

Ao lado do capital imobiliário, as grandes empreiteiras de obras de infra-estrutura orientam o destino das cidades quando exercem pressão sobre os orçamentos públicos (via vereadores, deputados, senadores ou governantes) para garantir determinados projetos de que podem ser oferecidos ao governante de plantão como forma de “marcar” a gestão. As obras determinam o processo de urbanização mais do que leis e Planos Diretores, pois o que temos, em geral, são planos sem obras e obras sem planos.

Vale a pena conferir o texto completo na Revista Caros Amigos.

• Fernando Lara: o porquê das enchentes
• IPTU semi-progressivo
• O que é especulação imobiliária?
• Ministério público no combate à construção desenfreada
• Mais um pouco sobre especulação imobiliária

Não é difícil imaginar que um cadastro técnico bem estruturado seria uma ferramenta muito poderosa na realização de análises urbanas com vistas ao planejamento municipal. Na elaboração de um plano diretor, por exemplo, desde a etapa inicial de identificação dos objetivos preliminares até a elaboração do projeto de lei, esses dados podem ser amplamente utilizados pelos planejadores e até mesmo pela população para obter conhecimento sobre o território e sobre as condições socioeconômicas do município.

O cadastro pode ser considerado como um modelo descritivo do sistema urbano, e esse tipo de modelo está embutido nos modelos explanatórios e preditivos (ou de simulação). Portanto, o cadastro pode ser considerado a base para muitos modelos, a primeira estrutura sobre a qual o entendimento do sistema irá se apoiar.

Especificamente com relação à descrição do sistema, a importância do CTM reside:

1. na flexibilidade que o cadastro oferece para a escolha da unidade de análise, desde a parcela até unidades consideravelmente maiores, como as zonas de tráfego, por exemplo (através da agregação de dados);
2. na facilidade de estabelecer relações e vínculos entre diferentes entidades espaciais utilizando ferramentas próprias dos SIGs;
3. no fato de que, sendo um modelo descritivo, precisa ser muito bem estruturado para não inviabilizar ou impossibilitar análises posteriores.

A disponibilidade de dados desagregados ao nível da parcela, oferecida pelo CTM, representa uma importante contribuição ao planejamento urbano, porque os dados em micro-escala (em oposição aos dados agregados em zonas, tais como os setores censitários ou bairros, por exemplo) constantes no cadastro possibilitam modelar os processos urbanos com maior resolução, aumentando a capacidade de identificação e análise dos padrões atuais de uso do solo, mudanças econômicas, demográficas, etc.

Por outro lado, a desagregação ao nível da parcela não exclui a possibilidade de análises em macro-escala. Ao contrário, garante flexibilidade na escolha da escala de planejamento. Assim, quando necessário, o cadastro permite realizar a agregação dos dados em unidades de análise maiores (bairros, setores censitários), quando o modelo e a unidade territorial adotados assim o demandarem. Com uma vantagem adicional: se a atualização da base cadastral for feita adequadamente, os dados em unidades maiores também serão automaticamente atualizados, o que não acontece normalmente com os dados existentes nessas escalas, que utilizam levantamentos realizados em períodos determinados (como é o caso do Censo do IBGE, por exemplo, que é realizado a cada dez anos).

Outra forma de operacionalizar os modelos de análise urbana é através de indicadores, que podem ser obtidos através das informações contidas nos cadastros. Alguns exemplos de indicadores são (ONU, 2001):

• porcentagem de população com instalações sanitárias;
• porcentagem de pessoas vivendo abaixo da linha de pobreza;
• área construída por pessoa;
• número de crimes por 100.000 habitantes.

Com um cadastro adequado, todas essas medidas podem ser obtidas com certa facilidade. Além disso, o uso do cadastro também possibilita grande flexibilidade para o cálculo dos indicadores devido à possibilidade de escolher a unidade espacial mais adequada aos objetivos da análise.

O CTM e a democratização do acesso às informações urbanas

Quem trabalha com estudos urbanos, especialmente nas universidades, certamente já teve problemas em ter acesso às bases de dados das prefeituras. Apesar de serem feitos com dinheiro público, dificilmente esses levantamentos são disponibilizados aos interessados.

Obviamente, é preciso haver um cuidado nessa disponibilização, uma vez que o cadastro contém informações sensíveis que não podem ser divulgadas a qualquer um, tais como CPF e dados sobre a renda. Entretanto, mesmo para outros tipos de informações mais prosaicas, tais como o mapa em si e os atributos de uso do solo, gabaritos e área construída, a má-vontade em disponibilizá-los é visível.

Entretanto, para que haja uma real democratização dos processos decisórios relativos às políticas públicas, é preciso haver igualdade de oportunidade na geração de conhecimento sobre o sistema urbano, para que todos os atores e setores da sociedade tenham iguais oportunidades no momento da negociação e consenso de propostas. Caso o Poder Público monopolize os dados e a possibilidade de realizar análises, eles sempre estarão em situação de vantagem em relação aos outros atores.

Com a proliferação de ferramentas de manipulação dessas informações, especialmente através da Internet, abre-se um vasto campo com potencial para transformar os dados do cadastro em informação pública (respeitadas, obviamente, como já comentamos, as restrições legais que garantem a privacidade dos indivíduos). Com isso, cresce a possibilidade da sociedade de participar dos processos decisórios de uma maneira mais qualificada, com base em informações precisas e atualizadas.

O CTM e a justiça social

Além disso, o CTM pode atuar como instrumento de justiça social (LOCH, 2005), contribuindo para diminuir as desigualdades sócio-espaciais. Nesse sentido, Marcelo Lopes de Souza argumenta que

[...] sem cadastros e plantas de valores atualizados, não apenas a arrecadação com o IPTU [...] há de ser comprometida, mas a aplicação de vários outros instrumentos há de ser, também, prejudicada, comprometendo objetivos mais ambiciosos em matéria de um planejamento e de uma gestão eficiente e progressista. (SOUZA, 2003, p. 306).

O CTM pode auxiliar a busca por maior justiça social através de duas vias principais: a primeira delas é fornecendo análises sobre o sistema urbano que permitam identificar os locais e as formas pelas quais tais desigualdades se manifestam. Nesse sentido, o cadastro pode ser utilizado, por exemplo, para:

• elaboração da planta genérica de valores, que servirá como base para uma maior justiça na cobrança de impostos territoriais (LOCH, 2005) e para um maior entendimento sobre a distribuição dos valores do solo, necessário para a definição dos instrumentos adequados de indução do desenvolvimento urbano;
• identificação das propriedades que não cumprem sua função social, mostrando por exemplo aquelas áreas com alto índice de imóveis vazios ou subutilizados;
• identificação de áreas segregadas e/ou de interesse social para o município, cruzando dados espaciais (como a acessibilidade) com dados socioeconômicos (nível de renda e alfabetização);
• avaliação do nível de atendimento e cobertura de equipamentos urbanos e comunitários, através de buffers ou até mesmo através de modelos mais elaborados de análise;
• identificação de locais com baixa porcentagem de áreas verdes (LOCH, 2005).

O CTM e os instrumentos do Estatuto da Cidade

Outra via pela qual o CTM pode ajudar a atingir esse objetivo de maior justiça social é através da operacionalização dos mecanismos de gestão necessários para a implementação dos instrumentos do desenvolvimento urbano, notadamente aqueles instituídos pelo Estatuto da Cidade. A outorga onerosa, por exemplo, exige um sistema de informações que seja capaz de monitorar os estoques construídos e prover informações aos planejadores sobre a melhor maneira de distribuir os potenciais construtivos. Sem um CTM devidamente estruturado, a utilização desse instrumento é praticamente inviabilizada.

A contribuição de melhoria também depende do CTM, uma vez que precisa estar embasada em uma planta genérica de valores para poder ser justificada perante os cidadãos. O estudo de impacto de vizinhança (EIV) também pode se beneficiar do CTM na definição da área de influência do empreendimento, bem como na avaliação dos impactos alimentando modelos de simulação urbana.

O Direito de Superfície  e a Transferência do Direito de Construir são outros instrumentos que dependem de um bom cadastro para funcionar adequadamente, fazendo a conexão entre os dados utilizados pela prefeitura e o registro de imóveis. É importante que os direitos de construção cedidos possam ser fiscalizados pela prefeitura e que também constem dos registros de propriedade, para minimizar a ocorrências de vendas fraudulentas. Estas poderiam acontecer caso as restrições impostas não fiquem registradas na aescritura do imóvel, levando o comprador a acreditar que está pagando por um imóvel com seu potencial construtivo pleno.

Referências bibliográficas

LOCH, Carlos. Cadastro técnico multifinalitário: instrumento de política fiscal e urbana. In: ERBA, Diego Alfonso; OLIVEIRA, Fabrício Leal; LIMA JUNIOR, Pedro (org.) Cadastro multifinalitário como instrumento de política fiscal e urbana. Rio de Janeiro: 2005. p. 71 – 99.

SOUZA, Marcelo Lopes. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão urbanos. 2 ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003.

• Cadastro Técnico Multifinalitário
• Lei do Saneamento Básico
• Assim fica difícil trabalhar!
• O surgimento do planejamento urbano
• Curso de recuperação de mais-valia

• Obrigatoriedade de Arquiteto e Urbanista nos planos diretores
• Mapas mentais em planejamento urbano
• Características do planejamento
• Espaços públicos
• Planejamento, desigualdade e o uso de bicicletas nas cidades brasileiras

Com o objetivo de divulgar amplamente o Estatuto da Cidade em diversos países, a Aliança de Cidades e o Ministério das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Programas Urbanos e com a participação de diversos colaboradores, elaboraram a publicação “O Estatuto da Cidade Comentado”. O livro aborda o conteúdo da Lei nº 10.257/01, com comentários feitos pela equipe da Secretaria Nacional de Programas Urbanos.

Também relata o processo de construção deste marco urbanístico, jurídico e social para a gestão da política urbana no Brasil, incorporando as diversas visões da sociedade. Para tanto, conta com textos de Ermínia Maricato, Evaniza Rodrigues, Benedito Roberto Barbosa, Mário Reali, Sérgio Alli, Edesio Fernandes e José Roberto Bassul.

O livro foi lançado no V Fórum Urbano Mundial e traduzido para os idiomas inglês e espanhol. A publicação pode ser acessada pelos sites do Ministério das Cidades e da Aliança de Cidades e em breve serão produzidos exemplares impressos.

Clique aqui para acessar a publicação

• Assessoria para ZEIS
• Carta da Anpur sobre a substituição de Benny Schasberg no MC
• Mobilidade por bicicleta
• Regularización de asentamientos informales en América Latina
• Estatuto da Cidade – breve histórico

2/24/2009
O Lincoln Institute of Land Policy realiza diversas atividades educativas na América Latina, incluindo cursos de capacitação e formação profissional em temas de políticas e mercados do solo urbano.
Nesta ocasião anunciamos o Curso Financiamento do Desenvolvimento Urbano no Brasil e Recuperação de Mais-Valias Fundiárias: Subsídios para Implementação do Estatuto da Cidade que será promovido em colaboração com o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), em Belém, Brasil, de 14 a 17 de abril de 2009. O evento conta com apoio do Ministério das Cidades, por meio do Programa Nacional de Capacitação das Cidades.

O curso é dirigido especialmente para gestores e técnicos municipais, tendo como objetivo disseminar o debate sobre os temas do financiamento do desenvolvimento urbano, implementação do Estatuto da Cidade e recuperação de mais-valias fundiárias. Espera-se, ao final do curso, que os participantes tenham ampliado seus conhecimentos sobre o tema, bem como suas capacidades para conduzir a política urbana comprometida com a implementação do Estatuto da Cidade em seus municípios. O curso tem uma orientação multidisciplinar e abordará o seguinte conteúdo básico:

• Noções gerais sobre formação dos preços da terra e mercado do solo urbano.
• Valor da terra, valorização e recuperação pública.
• Fundamentos jurídicos sobre direito de propriedade, propriedade imobiliária e direito de construir.
• Estatuto da Cidade e novos instrumentos da política urbana, especialmente: outorga onerosa do direito de construir; transferência do direito de construir; operação urbana consorciada.
• Estatuto da Cidade, novos Planos Diretores e legislação urbanística tradicional.
• Informalidade, regularização e mais-valias fundiárias.

A data limite para postulação inscrição é 16 de março de 2009. Para obtenção de mais informações, visite as página do curso através do seguinte link:

http://www.lincolninst.edu/education/education-coursedetail.asp?id=604

Nesta página se encontrará o documento chamado Convocatória e Informação, o qual explica os objetivos e os temas a serem abordados, assim como as informações básicas em relação aos termos de postulação e participação.

Adicionalmente, para outras informações sobre o curso e instruções postular, se pode acessar www.ibam.org.br/cursolincoln ou seminario@ibam.org.br. (A ficha de postulação de inscrição deve ser preenchida integralmente e enviada para o e-mail: seminario@ibam.org.br)

Esperamos que este curso seja de seu interesse e que nos faça o favor de difundir esta informação entre seus colegas e instituições afins.

• Curso de recuperação de mais-valia
• Curso de regularização fundiária – Pólis
• Edital Ministério das Cidades
• Livro sobre planos diretores
• Assessoria para ZEIS

O que é macrozoneamento?

O macrozoneamento é o primeiro nível de definição das diretrizes espaciais do Plano Diretor, estabelecendo “um referencial espacial para o uso e a ocupação do solo na cidade, em concordância com as estratégias de política urbana” (BRASIL, 2002, p. 41). Ele é um referencial geral para o Município, conferindo uma coerência para sua lógica de desenvolvimento. Por esse motivo, é um instrumento utilizado para superar o caráter de “colcha de retalhos” presente em grande parte dos zoneamentos tradicionais, nos quais era difícil, senão impossível, deduzir a lógica por trás dos índices e demais diretrizes atribuídos a cada uma das zonas.

Funcionamento

O macrozoneamento, assim como outros instrumentos do plano diretor, deve atuar como orientador das ações do Poder Público relacionadas ao desenvolvimento urbano. Portanto, ele tem a possibilidade de extrapolar o caráter estritamente normativo dos zoneamentos tradicionais para atuar como balizador das decisões pontuais feitas ao longo do tempo. Em outras palavras, ele não apenas traz limitações aos indivíduos (tais como o número de pavimentos máximo permitido), mas também atua como uma base para diretrizes espaciais a serem obedecidas pelo Poder Público à medida que o plano vai sendo implementado.

Por isso, é importante que cada macrozona traga explicitamente e de maneira clara os critérios utilizados para sua definição e os objetivos desejados para ela. Os critérios de definição conferem robustez ao macrozoneamento, tornando mais difíceis modificações que venham a distorcer ou prejudicar o funcionamento das diretrizes e dos instrumentos do plano. Os objetivos, por sua vez, funcionam como base para a escolha dos demais instrumentos e como elementos de orientação para as decisões tomadas no processo de gestão (onde construir uma nova via? onde construir um novo parque?).

Além disso, uma definição clara dos critérios de delimitação e dos objetivos de cada macrozona conferem aos cidadãos uma base legal para contestar, na Justiça, ações e obras públicas que estejam em desacordo com os objetivos pretendidos, facilitando o controle social. Por exemplo, se uma área tem como diretriz o controle do crescimento e a manutenção da baixa densidade, qualquer tentativa de modificação para aumentar o índice de aproveitamento poderia ser contestada.

Mais importante ainda, entretanto, é o fato de que o macrozoneamento deve ser utilizado como base espacial para os demais instrumentos do plano. Dessa forma, uma vez definidos e explicitados os objetivos específicos de cada área através do macrozoneamento, todos os demais instrumentos e diretrizes devem estar em harmonia como esses objetivos. Isso inclui os instrumentos legais oferecidos pelo Estatuto da Cidade (outorga onerosa, transferência do diretito de construir, IPTU progressivo, etc.), que devem estar em harmonia com o macrozoneamento, mesmo que possuam seus próprios mapas e definições espaciais.

Além disso, o macrozoneamento deve incorporar e servir de base espacial para diretrizes de natureza mais estratégica, tais como definição de prioridades, horizontes de tempo, programas, ações, etc., e não apenas para as normas de uso e ocupação do solo.
Sob essa ótica, o macrozoneamento atua como um grande organizador das diretrizes e dos instrumentos do plano, trabalhando no sentido de garantir que todos eles estejam em harmonia entre si e atuando em conjunto para alcançar os objetivos definidos.

Requisitos para o macrozoneamento

O Macrozoneamento deve, conforme já dissemos acima, incluir toda a área do Município, já que o Estatuto da Cidade instituiu essa exigência. Por esse motivo, deve também contemplar a diferenciação entre área urbana e rural, ou seja, entre as porções do território que podem ser parceladas e utilizadas para fins urbanos, e aquelas onde isso não é possível.

Dessa forma, o macrozoneamento deve ser composto por:

• Definição do perímetro urbano, incluindo delimitação da área urbana, de expansão urbana (se houver, com essa denominação) e rural;
• Definição das Macrozonas, entendidas como grandes zonas que estabelecem um referencial para o uso e a ocupação do solo, e para a aplicação dos programas contidos nas estratégias. Para conferir a coerência pretendida para a lógica do desenvolvimento urbano, é importante que o macrozoneamento tenha um número limitado de macrozonas diferentes. Dessa forma, sua leitura e entendimento não ficam prejudicados (recomendamos um número não maior que 8, se possível). A divisão das macrozonas tem sido feita de maneiras diversas pelos Municípios, assim como a nomenclatura usada.
• Descrição das macrozonas, assim como dos princípios e critérios utilizados para defini-las e seus objetivos específicos. Essa descrição pode ser feita em uma tabela em que as zonas ocupam as linhas e suas características e objetivos ocupam as colunas.

É importante também que os nomes das macrozonas sejam escolhidos de forma a indicar o mais claramente possível suas características e/ou as intenções para ela, conforme já abordamos no post Legibilidade do plano diretor.

Alguns exemplos

O macrozoneamento proposto para São José dividiu o Município em 3 macrozonas e 7 grandes zonas:

Macrozoneamento proposto para São José – SC – detalhe da tabela de Zonas e Macrozonas.

Por esse mapa é possível perceber a lógica pretendida para o Município: quais áreas devem ser adensadas, e em que ordem de prioridade, e quais áreas devem permanecer pouco densas. Os instrumentos também se adequam ao macrozoneamento: a transferência do direito de construir, por exemplo, aplica-se à Zona de Ocupação Controlada, porque nessa zona pretende-se limitar a ocupação, então qualquer transferência de potencial construtivo para outra zona mais apta a recebê-lo, melhor.

O macrozoneamento de Porto Alegre, apesar de ser bem anterior ao Estatuto da Cidade, dá uma boa idéia sobre os modelos de cidade presentes no plano diretor, e sobre as intenções e diretrizes para cada parte da cidade.

Macrozoneamento de Porto Alegre – RS (1993)

O macrozoneamento de Piracicaba já foi analisado em outro post aqui no Urbanidades, e também é um bom exemplo de macrozonas pensadas de forma a tornar clara a lógica de desenvolvimento do Município.

Plano Diretor de Piracicaba – SP

Outros exemplos de macrozoneamentos podem ser vistos abaixo. Note que nem todos possibilitam o entendimento da lógica de desenvolvimento, nem necessariamente são fáceis de serem lidos e compreendidos.

• O que é plano diretor?
• Para perguntar ao seu candidato
• Plano Diretor como orientador das ações urbanas
• Legibilidade do plano diretor
• Artigo “Urgência do planejamento” na Arquitextos

Pergunta-se:

1) Explique como o Sr. vê a aplicação dos instrumentos jurídicos e políticos previstos para o Plano Diretor, polêmicos para a realidade das cidades brasileiras:

• “Outorga Onerosa do Direito de Construir” – Que propõe compensar a coletividade captando parte da valorização imobiliária decorrente do aumento do potencial de construir na propriedade.
• “IPTU Progressivo no Tempo” – que propõe incentivar aproveitamento adequado de áreas sub-utilizadas da cidade, por meio de penalização aos proprietários que retêm terras para especulação
• “Estabelecimento de Zonas Especiais de Interesse Social” – que propõe reservar áreas bem localizadas da cidade para construção de moradias destinadas às classes menos favorecidas.

2) Sabedores de que o Plano Diretor é hoje mais do que uma lei de regulação de uso do solo e deve ser o instrumento básico da política municipal de desenvolvimento e expansão urbana, sendo portanto uma parte integrante do processo de planejamento municipal, pergunta-se:

2.1) Como o seu plano de governo pretende ajustar-se às diretrizes e prioridades contidas no Plano Diretor do Município?

2.2) Como será feita a vinculação do Plano Plurianual, das Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Anual ao Plano Diretor Municipal, sabendo que isso é obrigatório segundo o artigo 40 do Estatuto da Cidade?

3) Pra poder governar uma cidade que vem acumulando problemas, muitos deles por falta de planejamento urbano, qual a prioridade que sua gestão dará para finalização/ aprovação/ implementação do Plano Diretor e a prioridade que dará na formação de equipe técnica para o planejamento da cidade?

4) Cumprir a Lei do Estatuto da Cidade é essencialmente respeitar as diretrizes previstas no seu art. 2º em todas as ações públicas e privadas. Em especial com relação à diretriz de gestão democrática na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano, pergunta-se:

4.1) Como sua gestão pretende realizar o necessário diálogo entre a Câmara de Vereadores e a nova instância de gestão democrática prevista no Estatuto da Cidade, o Conselho da Cidade?

Baixe o documento aqui (PDF): pergunte ao seu candidato (Elaboração do Texto: Alexandre Fernandes e Edson Cattoni)

• Ultrajes urbanos #2 – Cidade de projetos
• Selo Estatuto da Cidade
• Livro sobre planos diretores
• Plano Diretor como orientador das ações urbanas
• Objetivos diversos (e conflitantes)

Campos Filho (2001, p. 48) define especulação imobiliária, em termos gerais, como

[...] uma forma pela qual os proprietários de terra recebem uma renda transferida dos outros setores produtivos da economia, especialmente através de investimentos públicos na infra-estrutura e serviços urbanos[...].

A especulação imobiliária, portanto, caracteriza-se pela distribuição coletiva dos custos de melhoria das localizações, ao mesmo tempo em que há uma apropriação privada dos lucros provenientes dessas melhorias.

Terreno à espera de valorização em Campo Grande MS. À esquerda é possível ver sua localização central  (em amarelo estão destacadas as duas principais avenidas da cidade). Fonte: google Earth

A forma básica da especulação

Mas o que isso quer dizer? Como é possível “melhorar” uma localização se ela não pode ser mudada? Afinal de contas, um terreno é um bem imóvel. Essas melhorias que acabam valorizando os terrenos podem dar-se de muitas formas; as mais comuns referem-se à provisão de infra-estrutura (água, esgoto, energia), serviços urbanos (creches, escolas, grandes equipamentos urbanos) e às melhorias realizadas nas condições de acessibilidade (abertura de vias, pavimentação, sistema de transporte, etc.).

Esquema básico de funcionamento da especulação imobiliária. Elaboração: Renato Saboya.

Tais melhorias, quando realizadas no entorno de um terreno, acabam agregando-lhe maior valor. Terrenos com boa infra-estrutura são mais caros que terrenos sem nenhuma infra-estrutura. O mesmo vale para a pavimentação das vias. Outro caso relativamente comum é o de terrenos que não são muito bem localizados, até que uma nova avenida ou rua importante é aberta, melhorando suas condições de acessibilidade. Seu preço, por consequência, acaba aumentando quase que instantaneamente.

Outra forma de melhoria da localização acontece pelo simples acréscimo de novas edificações no seu entorno, o que por si só torna sua acessibilidade melhor em relação ao conjunto da cidade. Em outras palavras, a ocupação por atividades (residenciais, comerciais, etc.) ao redor de um terreno torna-o mais próximo – e portanto com maior acessibilidade – a uma nova gama de possibilidades de interação com o resto da cidade.Essa possibilidade de interação, por sua vez, é um aspecto valorizado pelas pessoas no momento de escolher um determinado local e, por isso, acaba também contribuindo para o aumento do preço do solo.

Por que a especulação imobiliária é injusta?

Como vimos, o que se chama de “melhoria” de uma localização é o processo através do qual a qualidade da localização de um terreno em relação à disponibilidade de infra-estrutura e a outros terrenos (e portanto a outras atividades e centros de interesse) é aumentada. Dessa forma, os terrenos chamados “de engorda” ficam vazios, à espera de que o desenvolvimento da cidade se encarregue de valorizá-los, sem que nenhum investimento tenha sido feito pelo proprietário (a não ser, é claro, o IPTU, que no entanto é irrisório comparado à valorização da terra). Todo o investimento foi feito pelo Poder Publico, principalmente no caso das infra-estruturas,  e por outros proprietários privados.

Para entender esse ponto de vista, é interessante fazer uma comparação: imagine um empreendedor qualquer, que queira ter lucro através da realização de uma determinada atividade. Para conseguir isso, ele tem que investir uma certa quantia de capital e correr um risco, proporcional à probabilidade de o negócio dar certo ou não. Os ganhos, por sua vez, também serão proporcionais ao risco corrido. Ele presta um serviço que, de uma maneira ou de outra, é útil à coletividade e, em troca desse serviço prestado, recebe sua compensação financeira. Nesse processo, ele gera empregos e movimenta a economia.

Por outro lado, o especulador imobiliário que investir a mesma quantia de capital em um terreno ocioso não está contribuindo em nada para a sociedade. Não gera empregos, não presta nenhum tipo de serviço, e pior: ainda traz inúmeros prejuízos para a coletividade, conforme será visto mais adiante. Ainda assim, por causa da valorização imobiliária conseguida através de investimentos feitos por outros setores da sociedade, alcança lucros muitas vezes bastante grandes.

A dispersão urbana e a especulação

Outra maneira de “melhorar” a localização de uma área é melhorar a qualidade dessa localização em relação ao resto das áreas disponíveis no mercado, através do acréscimo de novas áreas que sejam piores que elas. Assim, às vezes o preço de um determinado terreno sobe sem que haja nenhuma modificação no seu entorno. Isso acontece porque loteamentos são criados nas piores localizações, normalmente na periferia, isolados do tecido urbano e em condições precárias de infra-estrutura. Entretanto, mesmo esses loteamentos têm que, no mínimo, cobrir seus gastos de produção e conferir algum lucro ao empreendedor, definindo, portanto, os menores preços do mercado de terras.

Especulação imobiliária decorrente da “periferização”. Elaboração: Renato Saboya.

Com isso, o “ranking” de localizações é rearranjado, pela introdução, na sua base, de uma nova “pior” localização. As outras localizações, por consequência, passam a ser mais valorizadas, por estarem agora mais “distantes” da pior localização e mais próximas das áreas mais interessantes da cidade, ao menos em comparação com essas novas áreas que agora passaram a fazer parte do tecido urbano. Quando um terreno deixa de ser uma das piores localizações, pela adição de novas piores localizações, seu preço sobe automaticamente.

Na maioria das vezes, esse mecanismo está associado também à forma mais básica da especulação imobiliária, uma vez que deve ser feita provisão de infra-estrutura para atender a essas piores localizações, e que essa infra-estrutura acaba passando pelos terrenos mais bem localizados, valorizando-os ainda mais.

Os problemas urbanos gerados pela especulação imobiliária

Apesar de gerar lucro para alguns poucos investidores, a prática da especulação imobiliária é extremamente prejudicial para as cidades. Por causa dela, os tecidos urbanos tendem a ficar excessivamente rarefeitos em alguns locais e densificados em outros, gerando custos financeiros e sociais. A infra-estrutura, por exemplo, é sobrecarregada em algumas áreas e subutilizada em outras, tornando-se, em ambos os casos, mais cara em relação ao número de pessoas atendidas.

As dificuldades de deslocamento da população de mais baixa renda, especialmente nas grandes cidades, também é, em grande parte, decorrente dessa lógica especulativa, que aumenta as distâncias entre habitação e empregos. A urbanização de “piores” localizações empurra a ocupação para lugares cada vez mais distantes, e com isso as distâncias que os novos moradores têm que percorrer acabam aumentando.

Outra possível consequência da retenção especulativa de imóveis é a dificuldade de deslocamento gerada pela escassez de vias e de possíveis caminhos para quem se desloca. Isso acontece quando os terrenos ociosos são grandes, e impedem o surgimento de conexões entre áreas da cidade pelo fato de não estarem parcelados. Todo o fluxo, portanto, precisa desviar-se dessas glebas, causando estrangulamento em alguns pontos e concentração excessiva de tráfego em algumas poucas ruas.

Possíveis soluções

Diante da constatação desse problemas advindos da especulação imobiliária, alguns instrumentos urbanísticos vêm sendo utilizados para tentar coibi-la, com destaque especial para aqueles regulamentados pelo Estatuto da Cidade.

O IPTU progressivo no tempo, por exemplo, permite ao poder público sobretaxar aqueles imóveis que não estiverem cumprindo sua função social, isto é, que estiverem sendo subaproveitados em áreas que possuam infra-estrutura.

A outorga onerosa do direito de construir busca recuperar parte dos investimentos do poder público em infra-estrutura decorrentes do aumento de densidade acarretado por aquelas edificações cuja área ultrapasse a área do terreno (coeficiente 1).

A contribuição de melhoria permite que o poder público cobre dos proprietários beneficiados por obras de melhoria urbana o valor do investimento.

Entretanto, a aplicação de tais instrumentos nem sempre são implementadas, mesmo com a nova leva de planos diretores participativos, principalmente por causa de hábitos e crenças há muito tempo arraigados na cultura do brasileiro. Como explicar a alguém que sempre viu seus pais e avós segurando a venda de terras para esperar os melhores preços que agora ele não poderá mais fazer isso, sob pena de pagar mais impostos? Tarefa difícil, mas que deve ser levada a cabo paulatina e constantemente, para que seja possível modificar essa mentalidade e criar cidades mais justas para todos.

Referências bibliográficas

CAMPOS FILHO, Candido Malta. Cidades brasileiras: seu controle ou o caos. 4 ed. São Paulo: Studio Nobel, 2001.

Veja também:

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Nesse instrumento, o Poder Público deve delimitar uma área e elaborar um plano de ocupação, no qual estejam previstos aspectos tais como a implementação de infra-estrutura, a nova distribuição de usos, as densidades permitidas, os padrões de acessibilidade, etc. Trata-se, portanto, de um plano urbanístico em escala quase local, através do qual podem ser trabalhados elementos de difícil tratamento nos planos mais genéricos (tais como altura das edificações, relações entre espaço público e privado, reordenamento da estrutura fundiária, etc.).

Por esse motivo, as operações urbanas possuem grande potencial de qualificação espacial para as cidades, na medida em que permitem tratamento quase arquitetônico dos espaços urbanos. Tal tratamento é dificilmente obtido apenas pelo Plano Diretor e pelo zoneamento, principalmente em cidades grandes. A necessidade de manter o plano inteligível obriga a adoção de parâmetros generalizantes para as diversas zonas, que não podem responder às situações especiais que, certamente, fazem parte do tecido. Através das Operações Urbanas, essas situações podem ser definidas e trabalhadas individualmente, com maior nível de detalhamento que no Plano Diretor.

Foto: Lukaaz. Fonte: Wikipedia

Nessa operação, a grande moeda de troca do Poder Público é a concessão de aumento do Coeficiente de Aproveitamento ou de modificação dos usos permitidos para o local. Dessa forma, essas regalias podem ser concedidas aos proprietários privados em troca de uma contrapartida, que pode ser financeira ou de outra natureza (criação de espaços públicos ou habitação de interesse social, por exemplo).

Outra possibilidade é realizar o Ajuste de Terras juntamente com a Operação Urbana, possibilitando uma melhor distribuição das parcelas fundiárias, do sistema viário e dos espaços públicos.

De acordo com o Estatuto da Cidade (art. 33), a lei específica que aprovar a operação urbana consorciada deve conter no mínimo:

• definição da área a ser atingida;
• programa básico de ocupação da área;
• programa de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada pela operação;
• finalidades da operação;
• contrapartida a ser prestada pelos beneficiados;
• forma de controle da operação.

É necessário que os benefícios obtidos pelas OUCs sejam distribuídos de forma justa.

As Operações Urbanas podem acontecer em qualquer localização dentro do Município. É necessário atenção, entretanto, para garantir que os benefícios advindos da aplicação desse instrumento sejam distribuídos de forma justa pelos diversos setores da sociedade. Nesse sentido, alguns fatores podem trazer dificuldades. Em primeiro lugar, a exigência constante no Estatuto de que os investimentos dos recursos obtidos em uma operação urbana sejam feitos dentro da área definida para a operação. Outro fator é que a iniciativa privada só tende a se interessar pela operação urbana em áreas já atrativas do ponto de vista do capital imobiliário e que, portanto, não deveriam ser priorizadas pelo Poder Público para reurbanização.

Por esses dois motivos, não são raros os casos em que os resultados das Operações Urbanas Consorciadas acabaram valorizando e qualificando ainda mais as áreas já privilegiadas do ponto de vista da qualidade urbana (BRASIL, 2002).

• Plano Diretor como orientador das ações urbanas
• Ajuste de terras
• Analisando os usos do solo
• A convergência de padrões na cidade
• O que é plano diretor?