Esse quadro já se desenhava, entretanto, há algum tempo. Este post é uma tentativa de sistematizar alguns aspectos do processo dividindo-o em quatro grandes fases, buscando esclarecer as condições que levaram a essa morte, desde há muito já anunciada.

Fase 1: participação e desorganização

O  início da elaboração do plano aconteceu em meados de 2006 (!) e, apesar de uma flagrante falta de metodologia e organização para os trabalhos, mostrou-se promissora, especialmente em comparação com as experiências pregressas. O Núcleo Gestor foi definido em audiência pública, sendo que a composição final aprovada foi uma proposta proveniente dos movimentos sociais e aprovada por votação de todos os presentes, incorporando ao NG os representantes de cada um dos 13 distritos do Município.

Seguiu-se um período de intensa participação, tanto nas reuniões no NG quanto nas audiências distritais com vistas a eleger os representantes de cada distrito no NG. As discussões foram muito limitadas nesses eventos, com os participantes discorrendo sobre os mais diversos assuntos, mas proporcionou um bom momento para uma primeira aproximação aos problemas e às realidades específicas das diversas partes do Município. Serviu também como um aquecimento e uma espécia de mobilização e conscientização sobre o Plano Diretor.

Foi durante essa fase também que começaram os conflitos. A audiência dos Ingleses quase acabou em violência, e os representantes do Centro e do Pântano do Sul tiveram sua legitimidade contestada pelos candidatos derrotados. Eram os atores políticos lutando para ocuparem os espaços de decisão e, assim, poderem defender seus pontos de vistas e interesses e, teoricamente, também os interesse das comunidades que estavam representando.

Audiência distrital no Rio Vermelho – Dezembro/2006

Nos bastidores, era visível a dificuldade do Ipuf em conduzir o processo, seja pela falta de experiência em processos participativos, pela carência de pessoal, ou ainda pela baixa prioridade atribuída ao plano pelo Poder Executivo. Nenhuma metodologia compreendendo todo o processo foi apresentada para discussões no NG por um bom tempo, o que causou ansiedade e muito desperdício de tempo e energia. As poucas tentativas de estabelecer tal metodologia foram tímidas e não tiveram continuidade, no sentido de não terem sido devidamente discutidas no NG e, assim, não terem sido consolidadas como um “plano” a ser seguido para a elaboração do plano diretor.

Por outro lado, os componentes do NG também não contribuíram para a eficiência no processo. Na ânsia de ver atendidas suas reinvindicações, muitas vezes “represadas” por muitos anos, mais e mais demandas eram trazidas para o âmbito do NG, demandas essas que na maioria das vezes não eram atribuição dessa instância. Com isso, a definição da metodologia do processo e o regimento geral da elaboração do PD, a ser aprovado em lei, que deveriam ser a principal prioridade número, foram negligenciados. Horas e horas de reunião foram desperdiçadas em debates que pouco ou nada contribuíram para a evolução do plano.

Reuniões improdutivas do Núcleo Gestor: responsabilidade conjunta dos membros do NG e da (falta de) condução da Prefeitura.

Os anos de 2007 e 2008 transcorreram dessa forma, com pouca produtividade mas com níveis relativamente altos de participação. Diversos segmentos da sociedade promoveram debates e seminários para discutir propostas para o Município, dentre os quais podem ser citadas as iniciativas do IAB-SC, da UFSC e o Floripa Real, realizado pelos movimentos sociais. A Leitura Comunitária foi realizada nos distritos, que se reuniram inicialmente de forma autônoma para discutirem seus problemas e suas demandas, bem como para obter consenso quanto às propostas a serem defendidas para o Distrito. Posteriormente, o Ipuf promoveu audiências em cada um dos distritos para que essas diretrizes fossem oficializadas. Essas diretrizes são a principal fonte dos conflitos das fases posteriores (chamadas aqui de fases 3 e 4).

Ainda em 2008, uma leitura técnica foi discretamente anunciada. Nenhuma audiência foi realizada para divulgá-la nem para discuti-la. Além disso, ela estava visivelmente incompleta, faltando, por exemplo, o levantamento das áreas de proteção ambiental do Município. O documento foi disponibilizado mas o site do plano foi retirado do ar e só em final de 2009 voltou a operar. Ainda assim, esse documento da leitura não foi disponibilizado novamente. Chega a ser intrigante a falta de menção a esse documento por parte da Prefeitura e da equipe técnica contratada para  concluir o plano.

Fase 2: rompimento

No início de 2009, após a posse do prefeito reeleito, este decidiu romper totalmente com a participação popular no plano diretor, sendo que a ação mais incisiva nesse sentido foi a dissolução do Núcleo Gestor, mesmo este sendo a instância responsável pela coordenação do processo. É preciso compreender a radicalidade dessa ação e sua importância para o completo descarrilamento do plano diretor de Florianópolis. O Estatuto da Cidade diz, no seu artigo 2o:

Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

[...]

II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; (Lei 10.257/2001)

Fica claro que a participação da população deve acontecer em todas as etapas da elaboração de todos os instrumentos (planos, programas e projetos) de desenvolvimento urbano. Já a Resolução 25 diz o seguinte:

Art. 3º O processo de elaboração, implementação e execução do Plano diretor deve ser participativo, nos termos do art. 40, § 4º e do art. 43 do Estatuto da Cidade.

§1º A coordenação do processo participativo de elaboração do Plano Diretor deve ser compartilhada, por meio da efetiva participação de poder público e da sociedade civil, em todas as etapas do processo, desde a elaboração até a definição dos mecanismos para a tomada de decisões. (Resolução 25/2005 – Concidades – grifo nosso)

Portanto, dissolver o Núcleo Gestor foi uma ação arbitrária e que ataca frontalmente o princípio da gestão democrática garantido pelo Estatuto da Cidade. Mais que isso, representou um profundo rompimento com todas as pessoas que, de uma forma ou de outra, tinham dedicado seu tempo e energia à elaboração do plano até então. O mínimo de confiança e de espírito de cooperação que havia sido construído durante esses dois anos e meio foram violentamente interrompidos.

Segundo a Prefeitura, o plano entrou em uma fase “técnica”, onde os estudos e a proposta seriam confeccionados por uma consultoria argentina (Fundación CEPA), como se a parte “técnica” não precisasse de nenhum controle social e, portanto, a participação pudesse ser suspensa nessa fase. Curiosamente, a leitura técnica já havia sido disponibilizada ainda em 2008, conforme já citado, então não ficou claro qual é exatamente a parte técnica a ser executada. Sabemos que uma proposta de diretrizes não pode ser resolvida em bases puramente técnicas, uma vez que deve, necessariamente, levar em consideração os valores da sociedade. Esses valores não podem ser determinados tecnicamente, e a Leitura Comunitária foi apenas um primeiro passo na direção de identificar esses valores.

Entretanto, toda proposta de diretrizes para o desenvolvimento urbano envolve o enfrentamento e a resolução de valores conflitantes, como é o caso, por exemplo, das ocupações de baixa renda em áreas de proteção ambiental. Ao mesmo tempo em que é desejável a não remoção das pessoas que ali moram (e que o fizeram porque não tiveram outra alternativa), também é desejável a proteção à vegetação e às dunas ocupadas. Tal conflito de valores não pode ser resolvido tecnicamente, uma vez que é praticamente impossível atingir soluções técnicas que respondam a todos os objetivos.

Por isso, é preciso haver uma pactuação entre os diversos atores, no sentido de consensuar quais serão os valores priorizados, e em quais termos, e isso só é possível mediante a participação da sociedade. Entretanto, nesse período, que durou até a segunda metade de 2009, houve pouca movimentação em termos de audiências e eventos participativos.

Fase 3: pseudoparticipação e pseudotecnicismo

Em Novembro de 2009, a prefeitura retomou o processo com uma audiência pública que tinha como objetivo divulgar as diretrizes do plano diretor, que teoricamente seriam a junção das diretrizes comunitárias com as diretrizes técnicas. A Leitura Técnica original, de 2008, continuou sem divulgação. Tampouco foi explicada a metodologia utilizada para conciliar as visões técnica e comunitária.

O resultado foi um conjunto de 33 macrodiretrizes que deveriam guiar a elaboração do plano, supostamente derivadas de 3240 sugestões oriundas da leitura comunitária e, aparentemente, da leitura técnica.

A seguir, foram realizadas 3 oficinas, de 3 dias cada uma, com o objetivo de “discutir” a proposta elaborada pela Fundação CEPA. Os temas “discutidos” (sempre entre aspas) foram:

1. modelo espacial do plano diretor;
2. macrozoneamento ;
3. microzoneamento.

Oficinas de discussão (e nenhuma deliberação) do macrozoneamento.

Tais oficinas foram marcadas por uma pseudoparticipação e um pseudotecnicismo.

Pseudoparticipação porque as propostas foram unicamente apresentadas à população, com possibilidade dos presentes apenas opinarem sobre o que estavam vendo. Nenhuma das sugestões foi discutida nem deliberada em conjunto. Os técnicos no máximo rebatiam um ou outro argumento com colocações imprecisas, e não havia nenhum procedimento para aprofundamento dos pontos de vista.

Além disso, para todos os presentes, com exceção dos funcionários do Poder Público, aquela era a primeira vez que estavam vendo a proposta, o que certamente limitou a capacidade de avaliação de todos os aspectos da mesma. Tal prática violou o que está definido pela Resolução 25 do Conselho das Cidades:

Art. 4º No processo participativo de elaboração do plano diretor, a publicidade, determinada pelo inciso II, do § 4º do art. 40 do Estatuto da Cidade, deverá conter os seguintes requisitos:

I – ampla comunicação pública, em linguagem acessível, através dos meios de comunicação social de massa disponíveis;

II- ciência do cronograma e dos locais das reuniões, da apresentação dos estudos e propostas sobre o plano diretor com antecedência de no mínimo 15 dias;

III- publicação e divulgação dos resultados dos debates e das propostas adotadas nas diversas etapas do processo; (Resolução 25/2005 – Concidades – grifo nosso)

Ora, é evidente a razão para tal exigência: se para um profissional da área já não é fácil compreender uma proposta desse tipo, consumindo tempo e atenção na leitura da proposta, imagine para as pessoas que não tiveram treinamento no tema e não têm familiaridade com os instrumentos urbanísticos. É óbvio que elas necessitam de tempo para se prepararem, estudando o plano e consultando especialistas que possam auxiliá-las a compreender o que está sendo proposto.

O pseudotecnicismo refere-se à total falta de justificativa técnica para as diretrizes propostas apresentadas pela equipe técnica. Os exemplos disso são inúmeros, portanto vou limitar-me a apenas dois.

O primeiro deles aconteceu quando a equipe técnica foi questionada sobre as bases sobre as quais foi proposto o sistema de mobilidade urbana. Foram feitas pesquisas de origem / destino? Estudos de demanda por bairros?Localização dos empregos e das moradias? Como foi diagnosticado o problema da mobilidade? A resposta dada foi que a equipe técnica já havia elaborado planos de mobilidade para mais de 40 cidades no mundo, dando a entender, portanto, que isso era motivo suficiente para acreditar que a proposta apresentada era adequada. Isso é uma falácia chamada “Apelo à Autoridade”, e falácias são inadmissíveis em um processo democrático de obtenção de consenso.

O segundo exemplo aconteceu quando a equipe técnica foi questionada sobre a relação entre a previsão do crescimento da população e a quantidade de pessoas previstas no novo zoneamento proposto, sendo incapazes de dar uma resposta. Segundo eles, esse dados não estava disponível no momento, mas poderiam “enviar um email” respondendo. Ora, a própria leitura técnica de 2008 diz claramente:

Segundo as normas do Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo vigentes, é prevista para o município uma população de 1.748.184 pessoas na saturação, ou seja, o dobro da prevista para 2050. Só no Distrito Sede, a previsão populacional na saturação é de 863.681 pessoas, o que equivale a dizer que, de acordo com o zoneamento atual, esse distrito poderia abrigar cerca de 99% da população de 2050. (IPUF, 2008, p. 57 – grifo nosso)

Quanto aos balneários, segundo o zoneamento atual, a população de saturação de 884.503 pessoas supera a população total do município para 2050. De acordo com as projeções, o número de habitantes nos balneários em 2050 ficará em torno de 353.900 habitantes. (IPUF, 2008, p. 57 – grifo nosso)

Fica claro, portanto, que não havia necessidade de ampliar o gabarito no zoneamento, pelo menos no que diz respeito à acomodação do crescimento populacional. Entretanto, tal aumento foi feito em muitas localidades (alguns exemplos são a Lagoa da Conceição, o Pântano do Sul e Santo Antônio de Lisboa, apenas para nos limitarmos àquelas que mais contestaram o novo zoneamento). Em um ponto polêmico como esse, o mínimo que se poderia esperar de uma abordagem verdadeiramente técnica eram argumentos plausíveis e bem estruturados para explicar o porquê do aumento no número máximo de pavimentos permitidos em tantos pontos do Município. Tal justificativa nunca foi dada.

Além desses exemplos muitos outros poderiam ser dados, pelo simples fato da leitura técnica nunca ter sido devidamente divulgada e debatida com a população, e pelo fato de não ter sido usada para embasar nenhuma das propostas apresentadas, especialmente aquelas que foram contra as diretrizes definidas pelas comunidades.

Fase 4: Morte

Como já era de se esperar, todo esse processo não poderia acabar bem. A audiência de “apresentação” do plano (e não discussão, nem deliberação, nem votação) marcada para o dia 18.03.2010 não pôde acontecer, por conta dos protestos das comunidades revoltadas com a forma como o processo foi conduzido e, mais especificamente, com a proposta de zoneamento.

Audiência interrompida pela população em 18.03.2010 (Fotos: Marcelo Cabral)

A entrega do plano à Câmara de Vereadores, prevista para o dia 23, foi adiada para o dia 30. Diante de mais protestos, foi adiada novamente, desta vez por três meses. A proposta da Prefeitura é de discutir o plano em 10 áreas (originalmente eram 13 distritos, agora são apenas 10 áreas) durante esses três meses e depois encaminhá-lo à Câmara.

Obviamente a morte continua anunciada, pelas seguintes razões:

• O Núcleo Gestor não vai ser recomposto, o que contraria a Resolução 25 do Conselho das Cidade e por si só é suficiente para invalidar o todo o processo e deslegitimar o produto, ou seja, a proposta do plano;
• Permanece a falta de esclarecimentos quanto à leitura técnica e as justificativas para as propostas apresentadas;
• A Prefeitura exige que a população apresente suas sugestões de maneira formal, com “fundamentos” para sustentá-la, apesar de ela mesma não ter feito isso, mesmo contando com uma consultoria de especialistas que “já fizeram mais de 40 planos pelo mundo”;
• Discutir o plano sobre uma proposta sem nenhuma legitimidade limita muito as possibilidades de efetuar mudanças estruturais na proposta, induzindo à introdução de pequenas modificações com base em barganhas que, ao fim e ao cabo, não mudarão a essência do que está sendo proposto.

• Ultrajes urbanos #2 – Cidade de projetos
• Gestão democrática ou democracia maquiada?
• Banco de Experiências em PDP do Ministério das Cidades
• Pronto para voto, Plano Diretor “secreto” deve beneficiar mercado imobiliário
• Desenvolvimento urbano e intervenções na cidade

Nesse sentido, este texto tenta contribuir para minimizar os estragos causados por uma condução equivocada do processo, que teve início em 2006 e cujo principal símbolo foi o desmantelamento unilateral do núcleo gestor levado a cabo pela prefeitura no início do 2o mandato do prefeito reeleito. A partir de então, a tentativa de um processo participativo foi definitivamente deixada de lado, e as audiências públicas passaram a ser meramente informativas e, no melhor dos casos, consultiva. Nada de deliberação por aqui, pelo menos para a sociedade civil.

As oficinas, da mesma forma, não previram momentos de deliberação. O discurso foi mais ou menos assim: “nós apresentamos nossa proposta, vocês fazem as devidas considerações, e então nós as analisaremos e decidiremos se são pertinentes ou não”. Como se houvesse uma “neutralidade” técnica capaz de separar os fatos e dados, dos valores e objetivos. Falácia bastante comum e que já deveria estar superada há muito tempo.

De qualquer forma, optamos por contribuir no debate para tentar minimizar a possibilidade de manipulação das pessoas, e para tentar fazer aumentar, ainda que um pouquinho, o nível de consciência dos participantes sobre o que está sendo discutido.

Neste texto, vamos nos referir muitas vezes a “gabaritos”. Com isso, estaremos nos referindo ao número máximo de pavimentos permitido pelo zoneamento para uma determinada área. Se você tem dúvidas sobre o significado de outros índices urbanísticos, tais como coeficiente de aproveitamento e taxa de ocupação, não deixe de ler estes posts:

• Zoneamento e planos diretores;
• Taxa de ocupação e coeficiente de aproveitamento.

Gabaritos x densidades

Qual a relação entre gabaritos e densidade populacional? Existe uma relação absoluta e direta, de forma que maior verticalização equivale necessariamente a maior densidade e menor verticalização equivale e menor densidade? Certamente que não. É possível ter densidades iguais com edifícios de alturas diferentes, contanto que as áreas liberadas nos terrenos sejam diferentes. É possível ter prédios mais altos e finos em uma área e prédios mais robustos e baixos em outras, e a densidade final ser a mesma. A figura abaixo demonstra isso claramente. À esquerda vemos prédios mais altos com maior área liberada no terreno; à direita temos prédios mais baixos com menos área liberada no terreno. Ainda assim, as densidades são equivalentes.

Configurações distintas com mesma densidade final. Fonte: Newman (1996)

A imagem seguinte também mostra o mesmo fenômeno. O mesmo volume poderia ser posicionado de formas diferentes sobre o terreno, resultando em ocupações distintas porém equivalentes em termos de número de metros quadrados construídos.

Configuração possível (mas não provável) de um mesmo volume construído com diferentes números de pavimentos: para isso acontecer, o coeficiente de aproveitamento deve ser mantido constante.

Entretanto, não é isso o que acontece na imensa maioria dos casos. O que podemos perceber nas cidades brasileiras é que o índice de aproveitamento tende a acompanhar o incremento no número de pavimentos, e a diminuição da taxa de ocupação raramente é suficiente para compensar esse aumento. Sendo assim, o que vemos é que há sim uma correlação bastante relevante entre verticalização e densidade populacional, ou seja, na maioria dos casos é verdadeira a afirmação de que maior verticalização equivale a maior densidade e menor verticalização equivale a menor densidade.

Por que isso ocorre? Vamos analisar, como exemplo, a tabela de zonas do Plano Diretor de Florianópolis (Lei Municipal 001/97). Nela vemos que, para 12 andares, o índice de aproveitamento é de 3, ou seja, é possível construir um total de metros quadrados equivalente a 3 vezes a área do terreno.

Via de regra, a gabaritos maiores correspondem índices de aproveitamento maiores. Fonte: Plano Diretor de Florianópolis (Lei 001/1997)

Já para o gabarito de 4 pavimentos, o índice de aproveitamento é de 1,3, ou seja, menos da metade. Ora, fica claro, portanto, que na zona de 12 pavimentos a densidade construtiva será maior e, por consequência, é muito provável que a densidade populacional também será maior. Afinal, onde cabe maior número de unidades residenciais, cabe maior número de pessoas.

A taxa de ocupação pouco influenciou na densidade, uma vez que, mesmo diminuindo de 33% no caso de 4 pavimentos para 25% no caso de 12 pavimentos, ainda assim a densidade aumentou. Para inverter essa lógica, é necessário que o coeficiente de aproveitamento não varie juntamente com o aumento do número máximo de pavimentos. Voltaremos a esse assunto mais adiante.

Gabaritos x especulação imobiliária x valor do solo

Um dos principais problemas na definição do número máximo de pavimentos é que ele não afeta apenas os aspectos urbanísticos, mas também os aspectos financeiros da produção da cidade. Nesse sentido, é óbvio que, do ponto de vista de um empreendedor imobiliário, é mais vantajoso que o seu lote ou gleba possua permissão para construir um maior número de metros quadrados, distribuídos em muitos pavimentos, do que possuir limitação a poucos andares. Quanto mais puder ser construído, maior é a possibilidade de tirar lucro daquele terreno.

O mesmo vale para os proprietários de imóveis que pretendem vendê-los para os empreendedores imobiliários.

Por isso, os processos de definição do número máximo de pavimentos costumam sofrer pressões por parte desses atores, interessados em aumentar suas expectativas de lucros através da maximização do número de pavimentos e do coeficiente de aproveitamento do lote que, em conjunto, serão os índices que mais influenciarão a quantidade total de metros quadrados a serem construídos e, como consequência, a densidade construtiva.

Não é à toa que grande parte dos financiadores de campanhas dos vereadores são de empresas ligadas ao ramo imobiliário.

Como resultado, muitas vezes uma alteração de zoneamento feita pelos vereadores, sem a devida discussão e participação popular, bem como sem critérios técnicos, acaba aumentando substancialmente o patrimônio de alguns poucos beneficiados, enquanto que toda a cidade paga pelo aumento indevido na densidade de certas áreas.

Como discutir e definir os gabaritos?

Diante disso, consideramos que um caminho menos arbitrário e mais democrático para a discussão sobre o número máximo de pavimentos deve partir de uma estimativa da quantidade de população a ser alocada em uma determinada área nos próximos vinte anos (BERKE et al, 2006), e da densidade prevista em função dessa quantidade.

A estimativa pode ser feita de várias maneiras, dependendo das condições específicas do local. A primeira providência deve ser estimar o crescimento demográfico “puro”, ou seja, a quantidade de crescimento decorrente das taxas de nascimento e mortalidade, somadas aos fluxos migratórios. Assim, há áreas com altas taxas de crescimento e áreas com baixa taxa de crescimento, ou até mesmo com diminuição da população.

Em um segundo momento pode ser necessário rever a estimativa demográfica tendo em vista limitações da infra-estrutura disponível, tais como água, luz, esgoto, etc. Se, por exemplo, sabe-se que a água disponível atualmente é suficiente para abastecer somente uma população X, não adianta prever uma quantidade 2X de pessoas para uma determinada área. O mesmo deve valer para o sistema de transporte, apesar de que, nesse caso, a determinação da quantidade máxima de pessoas que o sistema pode suportar é muito mais complexa e sujeita a polêmicas. O correto seria contratar uma equipe especialista em modelagem de transportes para realizar um estudo com base em uma perspectiva coerente sobre a quantidade de recursos que poderiam ser investidos nesse tipo de infra-estrutura e, por consequência, em qual seria a capacidade de suporte em um determinado horizonte de tempo.

Sobre essa quantidade preliminar de pessoas a serem alocadas, Berke et al (2006) recomendam adicionar um percentual de 20% a 100% para chegar a uma quantidade oficial estimada para a área. Segundo eles, isso é necessário porque, caso a definição de densidades ( e consequentemente o espaço disponível para ser ocupados pelas pessoas) seja feita exatamente sobre a população provável, o preço da terra tende a ser forçado para cima, por causa da relativa escassez de espaço urbanizável. Calculando com base em um número um pouco maior, garante-se que haverá espaço suficiente para todos sem haver valorização excessiva e artificial do solo urbano.
Tendo a quantidade total de pessoas a ser alocada na área, divide-se este número pela área urbanizável (em hectares), ou seja, pela área que é passível de ser urbanizada (excluindo, portanto, os morros, áreas de proteção ambiental, áreas já consolidadas sem possibilidade de adensamento, etc.). Com isso, temos a densidade prevista para a área. A partir desse número, é possível distribuir os índices (número máximo de pavimentos e coeficiente de aproveitamento, entre outros) pela área, intensificando a densidade em áreas mais acessíveis e diminuindo-a em áreas menos acessíveis ou mais frágeis do ponto de vista ambiental e/ou cultural.
Mossoró, no Rio Grande do Norte, tem uma experiência interessante: lá o coeficiente de aproveitamento foi definido em função da capacidade de suporte do abastecimento de água. Vale a pena conhecer a experiência, que está no banco de experiências do Ministério das Cidades:

Calculo do coeficiente de aproveitamento maximo a partir da capacidade de suporte da infraestrutura de abastecimento de agua e esgotamento sanitario

Os perigos de distorções sutis (ou nem tão sutis)

Em toda discussão sobre os gabaritos máximos, sempre há aqueles que defendem a idéia de aumentar os gabaritos para liberar maior quantidade de áreas verdes e/ou permeáveis no terreno. Apesar dessa idéia ter lógica, o grande risco de aceitá-la é abrir a porta para alterações posteriores no plano diretor que venham a deturpar esse intenção inicial. Modificar Taxa de Ocupação e Índice de Aproveitamente é muito mais fácil do que alterar gabaritos, uma vez que os primeiros são índices abstratos de de visualização mais difícil por parte da população. Já os gabaritos são mais concretos, e por isso as pessoas associam com facilidade gabaritos mais altos com densificação. Dessa forma, podem cobrar explicações técnicas para a alteração e até mesmo reclamar na justiça seus direitos.

Por isso, não recomendo, neste momento da nossa história, que se caia na argumentação de que os gabaritos serão aumentados para liberar área no terreno. Pela minha experiência, não é isso que costuma ocorrer.

A promessa de aumentar os gabaritos para liberar mais área no terreno raramente é cumprida.

Os riscos de uma definição incorreta dos gabaritos

Se aceitarmos que os gabaritos, na grande maioria dos casos, têm correlação direta com a densidade de uma área, ou que ao menos têm uma correlação potencial, devemos entender também que uma definição incorreta do número máximo de pavimentos pode trazer os malefícios de uma definição incorreta das densidades.

Sendo assim, teríamos as seguintes possibilidades:

Para densidades e gabaritos subdimensionados:

• Espalhamento excessivo da cidade, uma vez que menores densidades demandam mais área para acomodar um mesmo número de pessoas;
• Aumento artificial do preço da terra, que se torna escassa e por isso encarece;
• Possível “expulsão” de comunidades tradicionais e/ou de baixa renda, por causa da valorização do preço da terra;
• Conversão desnecessária de áreas rurais em áreas urbanas;
• Possível destruição de áreas verdes para transformação em área urbanizada;
• Imposição de maiores distâncias aos deslocamentos;
• Possível inviabilização de uma série de equipamentos comunitários, uma vez que a quantidade de pessoas talvez não seja suficiente para viabilizar o investimento necessário. O mesmo vale para as linhas de ônibus, que por causa da baixa densidade provavelmente terão que deixar grandes porções do território não atendidas.

Para densidades e gabaritos superdimensionados:

• Sobrecarga na infraestrutura, especialmente aquelas ligadas ao tratamento dos efluentes (esgoto) e ao tráfego (engarrafamentos, vias sem capacidade de escoar o tráfego, etc.), com consequente poluição ambiental (hídrica, do ar, sonora, etc.);
• Comprometimento das condições de salubridade (pouca insolação e ventilação nos apartamentos);
• Comprometimento de aspectos da paisagem;
• Desigualdade na ocupação do território: por haver muito espaço para edificar, e pouca demanda, algumas áreas tendem a ficar verticalizadas enquanto outras ficam vazias, esperando valorização (processo também conhecido como especulação imobiliária);
• Possível destruição de modos de vida tradicionais;
• Possível exclusão de pequenas empresas e construtoras, em favor de grandes conglomerados e empreiteiras.

Referências bibliográficas

BERKE, Philip; GODSCHALK, David R.; KAISER, Edward J.; RODRIGUEZ, Daniel. Urban land use planning. 5th edition. Urbana: University of Illinois Press, 2006.

• Taxa de ocupação e coeficiente de aproveitamento
• Outorga Onerosa do Direito de Construir
• Ultrajes Urbanos #4
• Transferência do Direito de Construir
• Perguntas simples, respostas nem tanto

Caro Renato:

Em Joinville, maior cidade do Estado, tá instalada a polêmica sobre a criação do Conselho da Cidade de lá.

Aqui em Jaraguá do Sul temos o nosso já em pleno funcionamento desde fevereiro de 2008 e sua composição contempla 67% de integrantes não-governamentais, muito mais do que o recomendado pelas Conferências Nacionais das Cidades.

Ele foi ativado antes até do de Curitiba (1a. reunião em julho de 2008) e do Conselho Estadual das Cidades de SC (dezembro de 2008, desconheço se já se reuniu alguma vez). Parece-me que o COMCIDADE de Jguá. é o pioneiro pós-Estatuto da Cidade em SC.

E é o único de SC no gênero cadastrado no Ministério das Cidades/Conselho Nacional das Cidades.

Toda a sua documentação pode ser acessada pelo link respectivo no site http://portal.jaraguadosul.com.br

Seria interessante vc postar isso no seu blog, para quem interessar possa.

Abraço!

Osmar Günther
Secretário-executivo do COMCIDADE
Jaraguá do Sul

O Conselho da Cidade é um instrumento fundamental nesta nova etapa de luta pelos planos diretores. Sem controle social, a probabilidade que os planos sejam engavetados como no passado são grandes. Instrumentos como outorga onerosa e IPTU progressivo não são necessariamente populares, o que coloca em risco sua implementação efetiva. Os Conselhos das Cidades devem estar atentos a esses aspectos, e investir em capacitação para poder levar a cabo seus objetivos.

Deixo aqui meus votos de sucesso ao Conselho da Cidade de Jaraguá do Sul.

• III Congresso Brasileiro de Habitação Social CTHab 2009
• Ministério das Cidades contrata
• Lei do Saneamento Básico
• Carta da Anpur sobre a substituição de Benny Schasberg no MC
• Para perguntar ao seu candidato

Pergunta-se:

1) Explique como o Sr. vê a aplicação dos instrumentos jurídicos e políticos previstos para o Plano Diretor, polêmicos para a realidade das cidades brasileiras:

• “Outorga Onerosa do Direito de Construir” – Que propõe compensar a coletividade captando parte da valorização imobiliária decorrente do aumento do potencial de construir na propriedade.
• “IPTU Progressivo no Tempo” – que propõe incentivar aproveitamento adequado de áreas sub-utilizadas da cidade, por meio de penalização aos proprietários que retêm terras para especulação
• “Estabelecimento de Zonas Especiais de Interesse Social” – que propõe reservar áreas bem localizadas da cidade para construção de moradias destinadas às classes menos favorecidas.

2) Sabedores de que o Plano Diretor é hoje mais do que uma lei de regulação de uso do solo e deve ser o instrumento básico da política municipal de desenvolvimento e expansão urbana, sendo portanto uma parte integrante do processo de planejamento municipal, pergunta-se:

2.1) Como o seu plano de governo pretende ajustar-se às diretrizes e prioridades contidas no Plano Diretor do Município?

2.2) Como será feita a vinculação do Plano Plurianual, das Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Anual ao Plano Diretor Municipal, sabendo que isso é obrigatório segundo o artigo 40 do Estatuto da Cidade?

3) Pra poder governar uma cidade que vem acumulando problemas, muitos deles por falta de planejamento urbano, qual a prioridade que sua gestão dará para finalização/ aprovação/ implementação do Plano Diretor e a prioridade que dará na formação de equipe técnica para o planejamento da cidade?

4) Cumprir a Lei do Estatuto da Cidade é essencialmente respeitar as diretrizes previstas no seu art. 2º em todas as ações públicas e privadas. Em especial com relação à diretriz de gestão democrática na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano, pergunta-se:

4.1) Como sua gestão pretende realizar o necessário diálogo entre a Câmara de Vereadores e a nova instância de gestão democrática prevista no Estatuto da Cidade, o Conselho da Cidade?

Baixe o documento aqui (PDF): pergunte ao seu candidato (Elaboração do Texto: Alexandre Fernandes e Edson Cattoni)

• Ultrajes urbanos #2 – Cidade de projetos
• Selo Estatuto da Cidade
• Livro sobre planos diretores
• Plano Diretor como orientador das ações urbanas
• Objetivos diversos (e conflitantes)

Horários e locais inadequados para as audiências públicas

Em algumas ocasiões, os horários das audiências públicas são marcados de forma a excluir a maior parte da população. Audiências marcadas em horário comercial, por exemplo, dificilmente terão a mesma quantidade de pessoas que audiências marcadas para a noite. Da mesma forma, os locais escolhidos devem ser de fácil acesso a todos. Fazer o evento naquele hotel de luxo localizado em uma praia distante não vale. Além de ser longe e de difícil acesso, pode acabar inibindo algumas pessoas que gostariam de participar mas não se sentem à vontade em um local como esse.

“Num porão???”

Jargão excessivamente técnico

Outra técnica para “burlar” a exigência de participação é a de utilizar expressões e conceitos excessivamente técnicos nas audiências, de forma a intimidar a população, que se vê impossibilitada de entender o que está sendo exposto e, portanto, não consegue debater e negociar alternativas. Um técnico consciente consegue perceber claramente quando as pessoas não estão entendendo alguma coisa, e pode explicar novamente com outras palavras. Mas um técnico mal-intencionado pode usar seu conhecimento com o objetivo oposto.

Não deixe que as audiências sejam conduzidas em grego! (Foto: Esthr.)

Tempo insuficiente

Para que seja possível buscar alternativas para um problema, e avaliá-las, é preciso tempo. O próprio entendimento do problema é um processo que exige tempo e, portanto, não pode ser feito no atropelo. O Poder Público, ao fazer propostas para serem discutidas juntamente com a população, precisa oferecer esse tempo. Os projetos devem ser divulgados com antecedência para que as pessoas possam refletir sobre eles, identificar seus pontos positivos e negativos, avaliar as consequências do que está sendo proposto, mostrar às suas bases e discutir com elas, etc. Mesmo para um técnico é difícil, se não impossível, entender e avaliar uma proposta no espaço de tempo de uma audiência pública. Para uma pessoa que não tem essa experiência, a dificuldade é certamente ainda maior.

Consenso forçado

“Alguém tem alguma coisa contra? Não? Então podemos passar para o próximo ponto.” Essa é a atitude típica de quem está querendo forçar o consenso, ao invés de promover o debate necessário para resolver um ponto polêmico. Outra técnica é a condução das propostas, pelo moderador, para a direção que ele prefere, dando ênfase para as colocações que corroboram seu ponto de vista, e fazendo vista grossa para aquelas que o contradizem.

Ditadura da maioria

Não é raro que, em processos participativos, sejam criado grupos antagônicos, que a partir de um determinado momento passam a votar em bloco. A validade de uma ou outra proposta deixam de importar: o que importa são apenas os grupos. “Se o meu grupo vai votar em X, então eu também vou”. A situação piora se um desses grupos acaba dominando numericamente as votações e, sistematicamente, começa a impor seus interesses sobre o outro grupo, sem refletir até que ponto eles são justos ou não. A bem da verdade, esse tipo de artifício não é exclusivo do Poder Público; grupos organizados da sociedade também utilizam essa tática com frequência.

Coerção

Em casos extremos, coerção explícita também acaba sendo utilizada. Nesses casos, a Prefeitura (ou o prefeito) forçam os funcionários a votar segundo uma posição pré-definida. Funcionários com cargo de confiança são especialmente sensíveis a esse tipo de pressão, mas esse artifício também não é exclusividade do Poder Público. É relativamente comum descendentes dos antigos coronéis arregimentarem empregados para comparecer às audiências públicas e votarem de uma determinada maneira. É a versão atual do voto de cabresto.

50 anos? Não dá pra reclamar!

Felizmente, algumas coisas podem ser feitas para se contrapor a essas práticas pouco democráticas. Algumas delas estão listadas abaixo. Se você tiver outras sugestões, deixe-as nos comentários.

Saída #1: Escancare o problema

O que fazer quando uma maquiagem de democracia é identificada? A primeira providência é explicitar o problema, tornando-o o mais público possível. Peça a palavra na audiência pública e explique sua insatisfação. Provavelmente você não será o único, e ainda ajudará àquelas pessoas que “sentem que alguma coisa está errada mas não sabem exatamente o que é”.

Saída #2: Reclame diretamente com os responsáveis pela condução

Se isso não funcionar, faça um arrazoado e submeta-o ao núcleo gestor (no caso de ser um processo de elaboração de plano diretor), tomando o cuidado de pegar o protocolo de recebimento e arquivando-o com cuidado. Se possível, articule a reclamação com outras entidades. Quanto mais representativa ela for, mais força ela tende a ter. Se ainda assim não funcionar, passe para Saída #3, a seguir.

Saída #3: Entre com uma ação no Ministério Público

Se nada funcionar, é hora de tomar uma medida drástica: entre com uma ação civil no Ministério Público. Aqui também é essencial que todos os documentos comprobatórios sejam arquivados e apresentados juntamente com a denúncia. É importante também que ela seja apresentada pelo maior número de pessoas e entidades, para ganhar força de representatividade.

Entretanto, é bom lembrar que essa deve ser uma ação extrema, para os casos em que o processo foi realmente comprometido por falhas e/ou má-fé por parte da coordenação do processo. Senão, corre-se o risco de jogar fora a água do banho com a criança junto, e colocar por terra um processo que, no final das contas, tinha trazido avanços reais em relação às práticas do passado.

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• Planejamento Estratégico de Cidades – parte 1
• Planejamento Estratégico de Cidades – parte 2

Reconhecer a importância dos elementos do planejamento estratégico pode ajudar os planejadores a fazerem planos melhores. Tentarei provar este argumento a seguir.

Orientação para ação e resultados

A orientação para a ação e para os resultados, característica do Planejamento Estratégico, pode ser absorvida pelos planos diretores para amenizar seu caráter excessivamente normativo. Isso implicaria em diminuir a importância do “que” deve ser obtido para enfocar o “como” (KAUFMAN; JACOBS, 1987, p. 31), indicando caminhos concretos para que os objetivos sejam alcançados. Nesse sentido dois aspectos devem ser destacados.

Em primeiro lugar, ganha-se controle sobre o processo de desenvolvimento urbano, uma vez que a evolução desejada pode ser controlada através de metas estipuladas e de horizontes de tempo, ou prazos, para que elas sejam alcançadas. Isso incorpora a noção de que o desenvolvimento é “dependente do caminho” (path-dependent, em inglês), ou seja, que não é suficiente estipular um estado futuro desejado e esperar que as condições do sistema urbano cheguem até ele, dentro de um horizonte de tempo indefinido, como faz o zoneamento. Ao contrário, é necessário monitorar o caminho seguido, porque as decisões tomadas a cada instante são influenciadas por aquelas que foram tomadas anteriormente.

O segundo aspecto a ser destacado é que, com esse foco no “como” atingir os objetivos, abre-se a possibilidade de uma relação mais integrada entre planejamento e gestão. Com isso, a generalidade excessiva das diretrizes e objetivos dos planos diretores apontada por Villaça (1999) deve ser combatida, a fim de que estes forneçam subsídios para a orientação das ações de gestão.

Isso vai na mesma direção do “plano de ações” proposto por Maricato (2001), que deve, entre outras coisas:

• Superar o “descasamento” entre a lei e a gestão, prevendo a esfera operacional;
• Sugerir a orientação dos investimentos públicos, tirando essa decisão das mãos dos interesses privados;
• Propor um novo padrão de fiscalização, que seja aplicada a toda a cidade de forma não discriminatória e honesta.

Participação dos atores envolvidos no processo

O Planejamento Estratégico defende a necessidade da participação de todos os atores envolvidos no processo, reconhecendo que o enfoque tecnocrático é inapto para alcançar o envolvimento da população, condição essencial para o sucesso do plano.

Ao introduzir a duração e os atores como dimensões fundamentais do urbanismo, a planificação estratégica enriquece portanto incontestavelmente a visão do problema e vai no sentido de um maior realismo. (LACAZE, 1993, p. 48).

Entretanto, como foi discutido, a prática tem demonstrado que os atores que efetivamente têm participado das reuniões de planejamento estratégico são aqueles ligados ao desenvolvimento econômico e aos interesses privados de maneira geral. Para que a participação tenha legitimidade, entretanto, é imprescindível que o maior número possível de grupos sociais estejam envolvidos, e tenham direito à livre expressão de seus pontos de vista.

Retomada do projeto

Atualmente existe uma tendência de retomada da importância dos projetos em planejamento urbano (FORSYTH, 2002), ainda que em muitos casos eles sejam utilizados para criar meros cenários com a intenção de agradar aos olhos e esconder as mazelas da cidade.

Entretanto, isso não significa que os projetos urbanos não possam atuar como catalisadores das mudanças previstas pelo plano. Para isso, basta que eles estejam sintonizados com as diretrizes previstas por ele, ou, ao menos, com os princípios estabelecidos. Por isso, eles podem representar um elemento fundamental nessa nova integração que se pretende entre planejamento e gestão.

Além disso, com a valorização crescente dos espaços públicos, os projetos urbanos tendem a ganhar maior destaque. Não apenas as obras de infra-estrutura devem ser realizadas, mas também obras que ajudem a recompor tecidos urbanos fragmentados, que recomponham espaços tradicionais de trocas sociais, que criem identidade para a cidade ou para partes dela, e que – por que não? – tornem a cidade mais bela.

Análise externa

O Planejamento Estratégico incorpora a noção de cidade como parte de um contexto mais amplo, seja ele regional, estadual, nacional ou até mesmo mundial. Com isso, elimina a tendência de se analisar a cidade como um organismo estanque, fechado em si mesmo.

Entretanto, o aspecto mais interessante da análise externa é a possibilidade de expandir esse conceito para abarcar todas as variáveis que estão fora do controle do planejador, e não apenas a noção de região geográfica fora do limite territorial do município.

Dentro do conceito de planejamento strictu sensu, adotado neste trabalho, são muitas as variáveis que estão fora do controle do planejador, tais como os aspectos tributários e demais formas de incentivos às atividades econômicas, e a alocação de recursos para as áreas de educação, saúde, etc. A consciência desse fato acaba com a visão deturpada de que o planejador é onipotente, e que todas as suas decisões e recomendações serão seguidas sem questionamentos.

Por outro lado, isso não quer dizer que não há nada a ser feito com relação a esses aspectos que não estão diretamente sob o controle do planejador. Ao contrário, essa consciência introduz a possibilidade do planejador se preparar para um cenário de incertezas, ao invés de apenas ficar parado e esperar que tudo dê certo.

Um bom exemplo é o processo de aprovação do plano na Câmara. Dependendo de como ela acontecer, pode pôr por terra todo o trabalho realizado para confeccionar o plano, inclusive desvirtuando a legitimidade da participação popular. Apesar de seu uma váriável interna ao Município, ela é externa em relação aos limites de poder do planejador. Ao encarar esse fato, o planejador pode se preparar, por exemplo, divulgando o plano para as comunidades e aconselhando que essas compareçam às audiências públicas, ou mesmo agendando sessões de esclarecimentos aos vereadores sobre pontos que porventura tenham ficado obscuros.

Ênfase nos pontos críticos

O Planejamento Estratégico concentra a atuação sobre os chamados fatores-chave, em contraposição à abordagem abrangente, que realiza grandes diagnósticos e pretende atuar sobre todos os aspectos relevantes dos sistemas urbanos. Essa atitude tem se mostrado incapaz, num país caracterizado pela escassez de recursos como o Brasil, de ser eficaz no combate aos problemas urbanos.

A tendência que se verifica atualmente é a de se ater àqueles aspectos considerados mais importantes, e concentrar os esforços para resolvê-los.

As novas práticas substituem o Plano que prioriza tudo – ou seja, não prioriza nada – pela idéia do Plano como um processo político, por meio do qual o poder público canaliza seus esforços, capacidade técnica e potencialidades locais em torno de alguns objetivos prioritários. (BRASIL, 2002, p. 40).

Essas prioridades devem ser definidas caso a caso e, principalmente, com ampla participação da população.

Referências bibliográficas

BRASIL. Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadãos. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2002.

FORSYTH, Ann. Trajectories of planning theory: the 2001 ACSP anniversary round table. Planning Theory, v. 1, n. 3, p. 203 – 208, 2002.

KAUFMAN, Jerome; JACOBS, Harvey. A public planning perspective on strategic planning. Journal of the American Planning Association, n. 53, p. 23 – 33, 1987.

LACAZE, Jean-Paul. Os métodos do urbanismo. Campinas: Papirus, 1993.

MARICATO, Ermínia. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. Petrópolis: Vozes, 2001.

VILLAÇA, Flávio. Dilemas do Plano Diretor. In: CEPAM. O município no século XXI: cenários e perspectivas. São Paulo: Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam, 1999. p. 237 – 247.

• Planejamento Estratégico de Cidades – parte 2
• Planejamento estratégico de cidades – parte 1
• Banco de Experiências em PDP do Ministério das Cidades
• Advocacy planning
• Plano diretor como trabalho de graduação

É possível separar as críticas em duas categorias distintas. A primeira delas refere-se ao conteúdo dos planos estratégicos e, por conseqüência, aos valores e princípios que nortearam a sua concepção. Referem-se portanto ao aspecto “substantivo” do planejamento estratégico, e não ao aspecto “processual” (CAMPBELL, 2003). Quando Vainer critica a “venda” da cidade aos empresários, mais do que criticando a venda em si, ele está questionando a quem a cidade está sendo vendida. Como ele mesmo ressalta, a cidade pode ser vendida aos idosos, que procurariam lugares calmos, ou aos jovens, que dariam preferência àqueles lugares que oferecessem entretenimento. Entretanto, na prática isso não tem acontecido e, como aponta Vainer, os atributos valorizados para facilitar a venda têm sido, invariavelmente, aqueles mais interessantes ao capital transnacional.

O mesmo acontece com relação à adoção, como princípios fundamentais, da “produtividade, competitividade e a subordinação dos fins à lógica do mercado” (VAINER, 1999, p. 8). Mais uma vez a crítica refere-se aos valores utilizados e às alternativas adotadas em casos específicos, e não a um defeito do planejamento estratégico enquanto conceito nem enquanto processo.

O segundo grupo de críticas refere-se a aspectos processuais mas, mais uma vez, limitam-se ao modo como o processo foi (ou tem sido) conduzido em casos concretos, específicos. Com relação à participação dos atores, por exemplo, o Planejamento Estratégico defende explicitamente (ao menos na teoria, é claro) que todos os atores que de alguma maneira sejam afetados pelos resultados do plano participem da sua elaboração. Entretanto, na prática, não é isso que tem acontecido, pois a preferência é dada àqueles atores mais importantes do ponto de vista do desenvolvimento econômico, o que inevitavelmente acabará introduzindo distorções nos valores adotados.

Souza (2003, p. 137) chega à mesma conclusão quando faz uma análise do que ele chama de “perspectivas mercadófilas”:

O enfoque chamado de estratégico tem, muitas vezes, andado associado à perspectiva “mercadófila” neoconservadora, mas seria incorreto, por diversas razões, tomar o primeiro como sendo idêntico ao segundo.

Segundo ele, a expressão planejamento estratégico tem abarcado coisas distintas. Se, por um lado, ele tem sido caracterizado pelo conservadorismo empresarialista, por outro lado existem exemplos de aplicações progressistas do planejamento estratégico, como o desenvolvido por Carlos Matus no Chile, que teve nítida influência na administração petista em Porto Alegre a partir de 1989. Isso provaria que, em ambientes críticos, o conceito de planejamento estratégico pode florescer com nuances mais inclusivas e afastadas dos valores neoliberais.

Em qualquer abordagem de planejamento que se adote sempre existirá o planejamento “bem feito” e o planejamento “mal feito”. O fato de os conceitos do planejamento estratégico terem sido utilizados, num grande numero de situações, para expressar valores no mínimo contestáveis não significa que a abordagem, enquanto conceito, não possua virtudes que possam ser apropriadas e ajustadas para tornar o planejamento mais eficiente e mais eficaz. Demonstrar esse ponto de vista é o objetivo do terceiro e último post, em breve.

Referências bibliográficas:

CAMPBELL, Scott. Green cities, growing cities, just cities? Urban planning and the contradictions of sustainable development. In: CAMPBELL, Scott; FAINSTEIN, Susan. Readings in planning theory. Malden: Blackwell Publishing, 2003. p. 435 – 458.

SOUZA, Marcelo Lopes. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003.

VAINER, Carlos. Pátria, Empresa e Mercadoria. Notas sobre a estratégia discursiva do planejamento estratégico urbano. In: ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, 1999, Porto Alegre. Anais eletrônicos… Porto Alegre: UFRGS, 1999.

Veja também:

• O surgimento do planejamento urbano
• “Progresso traz insegurança” e outras falácias
• O perigo dos objetivos genéricos

• Planejamento estratégico de cidades – parte 1
• Planejamento Estratégico de Cidades – parte 3
• Características do planejamento
• Lei combate especulação, mas é limitada
• Cursos gratuitos no Instituto Lincoln

Prova disso é a própria resolução 34 do Conselho das Cidades, que diz no seu art. 1:

Art. 1º O Plano Diretor deve prever, no mínimo:

…

III- os objetivos, temas prioritários e estratégias para o desenvolvimento da cidade e para a reorganização territorial do município, considerando sua adequação aos espaços territoriais adjacentes; (grifo nosso)

O planejamento estratégico representou uma transposição dos conceitos do planejamento de empresas para o planejamento urbano (KAUFMAN; JACOBS, 1987), e vem sendo utilizado em várias cidades ao redor do mundo e inclusive no Brasil (ver, por exemplo, VAINER, 2000). Um caso significativo é o de Barcelona, por ocasião das Olimpíadas em 1992, conduzido e liderado por Jordi Borja.

Foto: ILESH

Grande parte da sua justificativa teórica baseia-se na crítica às limitações do planejamento racional / abrangente, e no reconhecimento de que as mudanças por que passam as cidades estão cada vez mais aceleradas. O planejamento estratégico se diferencia do planejamento racional-abrangente por uma ênfase maior em:

a) ações; b) consideração dos “stakeholders”, entendidos como todos aqueles indivíduos, grupos ou organizações que têm algum interesse e/ou que podem de alguma maneira influenciar no processo de planejamento; c) atenção às ameaças e oportunidades externas, bem como aos pontos fortes e fracos internos; e d) atenção aos competidores existentes ou potenciais (BRYSON; ROERING, 2004).

Com efeito, é no planejamento estratégico que se incorpora explicitamente a noção de que é necessário envolver todos os atores mais importantes para a implementação posterior das estratégias. Até então, as teorias sobre o planejamento urbano tratavam os decisores de forma implícita, como se o próprio planejador tivesse a prerrogativa sobre a decisão final. Além disso, o planejamento estratégico dá atenção também à análise das forças e tendências que estão fora do domínio do município, como é o caso das condicionantes macroeconômicas, por exemplo.

Algumas das principais características do planejamento estratégico podem ser sintetizadas da seguinte maneira:

• Ênfase na competitividade entre cidades – estas não são vistas como isoladas de um contexto mais amplo, e sim como pólos de prestação de serviços e de geração de renda que competem entre si para atrair investimentos, empregos, etc. Nesse ponto entra também o marketing das cidades.
• Incorporação da análise do contexto externo – como será explicado mais adiante.
• Foco nos pontos fortes e nos pontos fracos – Não apenas os problemas (pontos fracos) devem ser detectados, mas também os pontos fortes da cidade, aqueles nos quais ela se sobressai em relação às suas “concorrentes”.
• Orientação à ação e aos resultados – ao contrário do planejamento normativo tradicional, que estabelece regulamentos e índices e espera que a cidade se desenvolva respeitando-os até alcançar um estado futuro desejado (caráter normativo), o planejamento estratégico se concentra em ações a serem adotadas e nos resultados concretos alcançados a curto, médio e longo prazos. Por isso, há uma revalorização dos projetos urbanos, a exemplo de Barcelona.
• Participação dos atores envolvidos nos processos urbanos – todas aquelas pessoas que serão diretamente atingidas pelos resultados do processo de planejamento urbano devem participar ativamente da confecção do plano estratégico.
• Relação com o planejamento sistêmico – Lacaze (1993) argumenta que o planejamento estratégico representa a transposição da noção de sistemas para o planejamento urbano. Isso significa que todos os aspectos da cidade estão relacionados entre si e que, portanto, a atuação sobre qualquer um deles acaba afetando os demais. Isso, por sua vez, contribui para justificar o ponto seguinte.
• Ênfase na atuação sobre pontos-chave – a ênfase das intervenções é dada àqueles aspectos considerados estruturais, ou seja, capazes de influenciar o sistema como um todo de maneira mais contundente. Portanto, a atuação do planejamento estratégico não se dá sobre todos os pontos importantes, mas apenas sobre aqueles que têm a capacidade de atuar como catalisadores de mudanças importantes, chamados também de fatores críticos (KAUFMAN; JACOBS, 1987; LACAZE, 1993; GÜELL, 1997).

Processo e etapas

Bryson (2004) sugere as seguintes etapas (ou, segundo o próprio autor, “ocasiões para o diálogo e decisão”) para o planejamento estratégico:

1. Iniciar e pactuar um processo de planejamento estratégico
2. Identificar os requisitos legais
3. Esclarecer a missão e os valores
4. Avaliar os ambientes interno e externo
5. Identificar as questões estratégicas
6. Formular as estratégias para responder às questões
7. Revisar e adotar as estratégias ou o plano estratégico
8. Definir a visão de futuro
9. Desenvolver um processo de implementação do plano estratégico
10. Reavaliar as estratégias e o processo de planejamento estratégico

1. Iniciar e pactuar um processo de planejamento estratégico: nesta etapa deve-se buscar a negociação de um acordo entre os principais decisores sobre a necessidade de um plano estratégico e sobre as etapas gerais a serem cumpridas, como forma de obter comprometimento com o processo. É nessa etapa também que deve ser feita uma análise dos stakeholders, entendidos como “uma pessoa, grupo ou organização que possa demandar atenção, recursos ou resultados de uma organização (ou outra entidade), ou que é de alguma maneira afetada por suas ações.” (BRYSON, 2004, p. 35).

2. Identificar os requisitos legais: aqui devem ser listados e analisados todos os requisitos aos quais o Município deve obedecer, tais como condicionantes, restrições, expectativas, objetivos, etc.

3. Esclarecer a missão e os valores: a missão é o objetivo máximo de uma organização, entendido, entretanto, como um meio para se alcançar um valor maior. Os valores são aquelas características ou princípios considerados essenciais para que a organização cumpra sua missão.

4. Avaliar os ambientes interno e externo: a análise externa busca avaliar as ameaças e oportunidades que se apresentam para a cidade, dentre as variáveis que estão fora do domínio do planejador. Nesse sentido, ameaças podem ser entendidas como uma condicionante desfavorável imposta por um acontecimento do entorno, enquanto que oportunidade pode ser definida como o inverso, ou seja, como uma ocasião para se alcançar uma vantagem competitiva (uma possibilidade de conseguir recursos financeiros através de um edital, por exemplo).

A análise interna envolve a avaliação dos pontos fortes e fracos do Município ou da organização. Essa avaliação, entretanto, para ter sentido, precisa estar integrada à análise externa, visto que os pontos fortes e fracos de uma cidade adquirem real significado quando comparados aos das suas competidoras. Assim, por exemplo, um ponto forte pode ser neutralizado pela existência do mesmo ponto forte em outra cidade ou, por outro lado, pode acontecer o inverso: a importância de um ponto fraco pode ser amenizada pela existência do mesmo ponto fraco nas suas concorrentes (GÜELL, 1997).

5 . Identificar as questões estratégicas: este pode ser considerado como o ponto crítico do processo, uma vez que as 4 primeiras etapas têm como função preparar os decisores para esta etapa, que envolve a identificação das questões ou desafios fundamentais a serem enfrentados para que a organização possa cumprir sua missão. Segundo Bryson (2004), isso só é possível com um conhecimento profundo sobre o objeto do planejamento, e esse conhecimento é construído durante as 4 etapas iniciais.

A principal função desta etapa é concentrar a atenção, e conseqüentemente os esforços, naqueles itens realmente importantes para o Município ou para a organização. Dessa forma, evita-se o desperdício de recursos (humanos, financeiros, etc.) em ações que tendem a não apresentar os melhores resultados.

6. Formular as estratégias para responder às questões: esta etapa trata de desenvolver as estratégias consideradas capazes de responder às questões estratégicas identificadas na etapa anterior. Bryson (2004, p. 46) adota uma definição bastante ampla de estratégia: “Uma estratégia pode ser definida como um padrão de objetivos, políticas, programas, ações, decisões ou alocação de recursos que definem o que uma organização é, o que ela faz, e porque ela o faz”.

Güell (1997), por sua vez, define estratégia como cursos de ação cujos objetivos são incentivar os pontos fortes, superar os pontos fracos, explorar oportunidades e neutralizar as ameaças, sendo compostas por:

1. objetivos estratégicos – declarações conceituais e genéricas sobre as condições desejadas;
2. metas estratégicas – declarações que definem e quantificam os objetivos a serem alcançados;
3. projetos estratégicos – ações necessárias para dar resposta adequada às metas estratégicas.

7. Revisar e adotar as estratégias ou o plano estratégico: nesta etapa o plano estratégico deve ser aprovado oficialmente pelas instâncias competentes antes de poder ser implementado. No caso dos municípios brasileiros, essa aprovação oficial é feita pela Câmara de Vereadores, que também tem o poder de propor alterações e ajustes ao projeto de lei do plano diretor.

8. Definir a visão de futuro: corresponde à construção de uma descrição de como o Município deverá ser depois que tiver implementado as estratégias com sucesso. Sua principal função é comunicar o que se espera dos atores e motivá-los através de uma visão inspiradora e clara sobre o futuro desejado. Bryson (2004) nota que no planejamento estratégico de comunidades a tendência é que esta etapa aconteça no início do processo.

9. Desenvolver um processo de implementação do plano estratégico: aqui devem ser desenvolvidos plano detalhados de ação que possibilitem a implementação das estratégias definidas anteriormente. Esses planos devem especificar as pessoas ou atores responsáveis por cada ação, os objetivos específicos e as metas que demonstrem se estes estão sendo alcançados, o cronograma de ações, os recursos destinados, etc.

10. Reavaliar as estratégias e o processo de planejamento estratégico: depois de algum tempo de implementação das estratégias, deve ser feita uma avaliação dos resultados alcançados com vistas a subsidiar ajustes ou mesmo outros processos de planejamento estratégico. Güell (1997) acrescenta que é importante que as estratégias adotadas sejam divulgadas para toda a população, de forma a envolver a população na sua implementação e no monitoramento dos resultados obtidos.

Críticas ao planejamento estratégico

Diversas críticas têm sido feitas ao planejamento estratégico, principalmente com relação a algumas premissas sobre o conteúdo das estratégias e à visão de cidade como um “produto” a ser vendido. Além disso, fortes críticas têm sido feitas com relação à “participação” dos atores, que muitas vezes tem ficado restrita àqueles setores mais ligados ao capital econômico (VAINER, 1999). Essas observações são importantes na medida em que alguns dos princípios do planejamento estratégico influenciam a forma como os planos diretores são elaborados atualmente no Brasil, exigindo, portanto, uma atitude crítica frente aos seus postulados e à forma de exercê-los na prática do planejamento.

Carlos Vainer (1999) destaca três aspectos condenáveis do planejamento estratégico.

O primeiro deles diz respeito ao marketing de cidades. Se a intenção é vender, surge a questão: vender para quem? A prática mostra que normalmente a cidade é “vendida” para os grandes investidores do capital estrangeiro. Isso quer dizer que os aspectos a serem valorizados na cidade não são aqueles importantes para a população em geral, mas sim aqueles que agradam e esse grupo específico.

Por isso, aspectos como infra-estrutura tecnológica e de comunicações, hotéis de luxo, mão-de-obra qualificada e aeroportos internacionais passam a liderar a lista de prioridades dos planos estratégicos.

Com relação à ambiência urbana, por outro lado, o marketing acabou gerando uma banalização dos projetos urbanos, vistos como instrumentos para embelezar a cidade e atrair o investidor interessado em uma cidade agradável para morar. Com isso, abre-se mão de uma visão integrada dos problemas urbanos, gerando um conjunto de intervenções fragmentadas que desperdiçam seu potencial de estruturar o espaço e atuar positivamente na dinâmica do sistema urbano. Essa prática, aliás, vai radicalmente contra a visão sistêmica da cidade defendida pelo próprio planejamento estratégico, conforme vimos acima.

A intenção de “vender” a cidade fica bem clara até mesmo na linguagem utilizada nos ensaios teóricos. Güell (1997, p. 133), por exemplo, diz que depois que um empresário escolhe uma cidade ele pode ou não recomendá-la para outras pessoas, e acrescenta: “por essa razão, o papel do vendedor do lugar não termina com a compra, e sim continua com o que se conhece como período pós-venda” (grifos nossos).

Em segundo lugar, Vainer critica a analogia entre cidade e empresa adotada pelo planejamento estratégico. Nessa abordagem os princípios mais importantes são “produtividade, competitividade e a subordinação dos fins à lógica do mercado” (VAINER, 1999, p. 8).

Assim, ver a cidade como empresa significa, essencialmente, concebê-la e instaurá-la como agente econômico que atua no contexto de um mercado e que encontra neste mercado a regra e o modelo do planejamento e execução de suas ações. (VAINER, 1999, p. 8).

Por último, a necessidade de consenso. Segundo Vainer, ele reduz os conflitos inerentes à complexidade da vida social urbana a níveis inaceitáveis, em nome de uma unanimidade necessária para se alcançar o desenvolvimento, baseado, como já foi dito, numa política de subserviência aos interesses do capital.

Com isso, o aspecto político do planejamento é negligenciado, visto que os princípios e os interesses estão definidos a priori. A participação dos atores, defendida pelo planejamento estratégico, acaba sendo feita basicamente por aqueles que detêm o poder econômico.

Conclusões

Tudo isso significa então que o planejamento estrátégico é uma arma diabólica criada pelo capital e que, portanto, temos que correr dela como o diabo foge da cruz?

Não é tão simples. Do meu ponto de vista, o planejamento estratégico tem muito a contribuir com a nossa prática, desde que feito dentro de certos limites e princípios. Mas isso fica para um próximo post.

Referências biliográficas

BRYSON, John. Strategic planning for public and nonprofit organizations: a guide to strengthening and sustaining organizational achievement. SanFrancisco: Jossey-Bass, 2004.

BRYSON, John; ROERING, William. Applying private-sector strategic planning in the public sector. In: STEIN, Jay. Classic readings in urban planning. Chicago: Planners Press, 2004. p. 202 – 220. (Artigo publicado originalmente em 1987).

GÜELL, José M. Fernandez. Planificación estratégica de ciudades. Barcelona: Editorial Gustavo Gili, 1997.

KAUFMAN, Jerome; JACOBS, Harvey. A public planning perspective on strategic planning. Journal of the American Planning Association, v. 53, p. 23 -33, 1987.

LACAZE, Jean-Paul. Os métodos do urbanismo. Campinas: Papirus, 1993.

VAINER, Carlos. Os liberais também fazem planejamento urbano? In: ARANTES, Otília; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermínia. A cidade do pensamento único: desmanchando consensos. Petrópolis: Vozes, 2000. p. 105 – 119.

VAINER, Carlos. Pátria, empresa e mercadoria: notas sobre a estratégia discursiva do planejamento estratégico urbano. In: VIII ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, 1999 Porto Alegre. Anais eletrônicos… Porto Alegre: PROPUR – UFRGS, 1999.

• Planejamento Estratégico de Cidades – parte 2
• Planejamento Estratégico de Cidades – parte 3
• Guia do facilitador no planejamento participativo
• Curso de plano de habitação
• Características do planejamento

A idéia era fazer um pequeno levantamento de iniciativas de contestação de planos diretores recentes, para termos uma idéia da possibilidade real (e não apenas teórica) de impedimento de processos que não seguissem o Estatuto da Cidade, e especialmente o princípio da Gestão Democrática.

Todas as notícias abaixo são de responsabilidade de quem as publicou, lembrando sempre que a maioria delas referem-se a denúncias que ainda estão sendo apuradas e que, portanto, ainda não possuem um veredito final.

Brasília – DF

• TJ revoga Plano Diretor do DF aprovado à base de propina

Jaú – SP

• Plano diretor está sob investigação
• JF quebra sigilo telefônico e indisponibiliza bens do prefeito de Jaú

São Sebastião – SP

• MPSP tenta impedir votação de Plano Diretor de São Sebastião, no litoral Norte paulista, que prevê a verticalização das construções
• Plano Diretor de São Sebastião

Paraty – RJ

• Pressionada, Paraty vai rever Plano Diretor
• Ministério Público pede que Justiça exija autorização prévia para obras em Paraty
• A ladainha do Plano Diretor de Paraty

Guaíba – RS

• Alteração do Plano Diretor de Guaíba é inconstitucional e traz riscos à população e ao meio ambiente

Salvador – Ba

• Entidades tentam anular 48 artigos do Plano Diretor
• Entidades denunciam a falta de debates na elaboração do Plano Diretor de Salvador
• Prefeito sanciona controverso plano diretor de Salvador
• Plano Diretor de Salvador vai parar na justiça
• Ação contra PDDU

Se você tem conhecimento de outros planos contestados, por favor deixe uma referência nos comentários. Assim posso ir atualizando aos poucos e montando um “cadastro” desses exemplos.

• Banco de planos diretores atualizado – 01-08-2008
• Prorrogado o prazo para a elaboração dos planos diretores
• Os prefeitos e os planos diretores
• A visão tradicional de planos diretores
• Assessoria para ZEIS

Por isso, uma regra fundamental e já bastante defendida nos discursos é a utilização de vocábulos simples e diretos, sem rebuscar desnecessariamente a linguagem. Nesse sentido, é essencial também um glossário completo e de fácil acesso, explicando de forma didática os conceitos utilizados no plano.

Outra recomendação é a de “enxugar” o número de áreas e zonas nos quais o território da cidade é dividido. Isso simplifica o entendimento porque diminui o número de variáveis a serem dominadas pelo leitor, afinal conhecer as diretrizes de 53 tipos de zonas diferentes, e entender como elas se relacionam entre si e com os objetivos do plano não é para qualquer um.

Outro aspecto, bem menos mencionado, é a legibilidade dos mapas. Observe esses dois exemplos:

Plano Diretor de Piracicaba – SP

Zoneamento de uso e ocupação do solo – Campo Grande – MS

O mapa de Campo Grande é claramente de mais difícil entendimento comparado com o de Piracicaba. Não apenas o número de tipos de zonas é maior (ainda que não seja exagerado), mas a denominação das zonas segue um código abstrato que só pode ser entendido se for feita uma leitura da lei.

Já o de Piracicaba utiliza uma nomenclatura que, em si, já fornece uma ótima idéia do que se deseja para o desenvolvimento de cada uma das partes da cidade. “Macrozona de adensamento prioritário” é cristalina no seu objeivo e no caráter das diretrizes associadas a ela. Isso, além de facilitar o entendimento, ajuda a evitar distorsões causadas por modificações na lei. Fica mais difícil, por exemplo, aumentar os índices de ocupação do solo em uma zona denominada “Macrozona de Controle de Ocupação por Risco Ambiental”. Já modificar uma chamada “Z4″ tende a não ser tão complicado assim…

A questão dos mapas apresentados nos planos diretores é crucial, uma vez que para uma grande parte da população eles são os elementos de maior interesse, e os únicos elementos do plano a serem realmente consultados. Por isso, trabalhar a legibilidade dos mapas entendendo-os como peças valiosas de comunicação é tarefa importante na democratização do acesso à informação e ao processo decisório no planejamento urbano.

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