Fonte: Instituto Polis

Os vereadores trabalham em silêncio e em ritmo acelerado para fechar os últimos detalhes da proposta final de revisão do Plano Diretor – e podem colocar a proposta em votação a qualquer momento. A combinação de segredo e celeridade é perversa, já que dessa forma a sociedade ficou completamente alijada das discussões sobre o documento que é a base legal que vai orientar o planejamento e o crescimento da cidade nos próximos anos.

A leitura do projeto já foi feita para a Comissão de Política Urbana da Câmara dos Vereadores, em reunião secreta, bem distante dos olhos e das eventuais críticas da população, meios de comunicação e demais organizações sociedade civil. Ontem, o texto foi lido para os demais parlamentares – e até segunda-feira ninguém mais, além dos parlamentares, tinha conhecimento do texto completo. O documento foi finalmente colocado na internet ontem, mas sem a devida publicidade.

Até agora, foram poucos os veículos que publicaram reportagens sobre o texto final.

Mais de 200 organizações, entre movimentos de moradia e entidades da sociedade civil se mobilizam para fazer ser ouvida a insatisfação generalizada com o processo. Um ato público está marcado para o dia 2 de junho, às 10h, em frente à Câmara dos Vereadores.

Foto: Rodrigo Soldon

• Prorrogado o prazo para a elaboração dos planos diretores
• Concurso para Professor Adjunto – UFSC
• Curso de plano de habitação
• Lei combate especulação, mas é limitada
• Especulação imobiliária virtual

Qual é a justificativa possível para um zoneamento com esse formato? No destaque é possível ver que há uma ARP (Área Residencial Predominante) em formato de “flor”, rodeada por uma AIE (Área Industrial Exclusiva). Como alguém pode chegar a um desenho como este? Que lógica de ocupação do território poderia ter orientado essa definição de zoneamento?

Se alguém souber a resposta, deixe nos comentários…

• Ultrajes Urbanos #4
• Macrozoneamento
• Iniciando a série Ultrajes Urbanos: Estátua da Havan
• As armadilhas da definição do zoneamento e das densidades populacionais urbanas
• A visão tradicional de planos diretores

Esse quadro já se desenhava, entretanto, há algum tempo. Este post é uma tentativa de sistematizar alguns aspectos do processo dividindo-o em quatro grandes fases, buscando esclarecer as condições que levaram a essa morte, desde há muito já anunciada.

Fase 1: participação e desorganização

O  início da elaboração do plano aconteceu em meados de 2006 (!) e, apesar de uma flagrante falta de metodologia e organização para os trabalhos, mostrou-se promissora, especialmente em comparação com as experiências pregressas. O Núcleo Gestor foi definido em audiência pública, sendo que a composição final aprovada foi uma proposta proveniente dos movimentos sociais e aprovada por votação de todos os presentes, incorporando ao NG os representantes de cada um dos 13 distritos do Município.

Seguiu-se um período de intensa participação, tanto nas reuniões no NG quanto nas audiências distritais com vistas a eleger os representantes de cada distrito no NG. As discussões foram muito limitadas nesses eventos, com os participantes discorrendo sobre os mais diversos assuntos, mas proporcionou um bom momento para uma primeira aproximação aos problemas e às realidades específicas das diversas partes do Município. Serviu também como um aquecimento e uma espécia de mobilização e conscientização sobre o Plano Diretor.

Foi durante essa fase também que começaram os conflitos. A audiência dos Ingleses quase acabou em violência, e os representantes do Centro e do Pântano do Sul tiveram sua legitimidade contestada pelos candidatos derrotados. Eram os atores políticos lutando para ocuparem os espaços de decisão e, assim, poderem defender seus pontos de vistas e interesses e, teoricamente, também os interesse das comunidades que estavam representando.

Audiência distrital no Rio Vermelho – Dezembro/2006

Nos bastidores, era visível a dificuldade do Ipuf em conduzir o processo, seja pela falta de experiência em processos participativos, pela carência de pessoal, ou ainda pela baixa prioridade atribuída ao plano pelo Poder Executivo. Nenhuma metodologia compreendendo todo o processo foi apresentada para discussões no NG por um bom tempo, o que causou ansiedade e muito desperdício de tempo e energia. As poucas tentativas de estabelecer tal metodologia foram tímidas e não tiveram continuidade, no sentido de não terem sido devidamente discutidas no NG e, assim, não terem sido consolidadas como um “plano” a ser seguido para a elaboração do plano diretor.

Por outro lado, os componentes do NG também não contribuíram para a eficiência no processo. Na ânsia de ver atendidas suas reinvindicações, muitas vezes “represadas” por muitos anos, mais e mais demandas eram trazidas para o âmbito do NG, demandas essas que na maioria das vezes não eram atribuição dessa instância. Com isso, a definição da metodologia do processo e o regimento geral da elaboração do PD, a ser aprovado em lei, que deveriam ser a principal prioridade número, foram negligenciados. Horas e horas de reunião foram desperdiçadas em debates que pouco ou nada contribuíram para a evolução do plano.

Reuniões improdutivas do Núcleo Gestor: responsabilidade conjunta dos membros do NG e da (falta de) condução da Prefeitura.

Os anos de 2007 e 2008 transcorreram dessa forma, com pouca produtividade mas com níveis relativamente altos de participação. Diversos segmentos da sociedade promoveram debates e seminários para discutir propostas para o Município, dentre os quais podem ser citadas as iniciativas do IAB-SC, da UFSC e o Floripa Real, realizado pelos movimentos sociais. A Leitura Comunitária foi realizada nos distritos, que se reuniram inicialmente de forma autônoma para discutirem seus problemas e suas demandas, bem como para obter consenso quanto às propostas a serem defendidas para o Distrito. Posteriormente, o Ipuf promoveu audiências em cada um dos distritos para que essas diretrizes fossem oficializadas. Essas diretrizes são a principal fonte dos conflitos das fases posteriores (chamadas aqui de fases 3 e 4).

Ainda em 2008, uma leitura técnica foi discretamente anunciada. Nenhuma audiência foi realizada para divulgá-la nem para discuti-la. Além disso, ela estava visivelmente incompleta, faltando, por exemplo, o levantamento das áreas de proteção ambiental do Município. O documento foi disponibilizado mas o site do plano foi retirado do ar e só em final de 2009 voltou a operar. Ainda assim, esse documento da leitura não foi disponibilizado novamente. Chega a ser intrigante a falta de menção a esse documento por parte da Prefeitura e da equipe técnica contratada para  concluir o plano.

Fase 2: rompimento

No início de 2009, após a posse do prefeito reeleito, este decidiu romper totalmente com a participação popular no plano diretor, sendo que a ação mais incisiva nesse sentido foi a dissolução do Núcleo Gestor, mesmo este sendo a instância responsável pela coordenação do processo. É preciso compreender a radicalidade dessa ação e sua importância para o completo descarrilamento do plano diretor de Florianópolis. O Estatuto da Cidade diz, no seu artigo 2o:

Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

[...]

II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; (Lei 10.257/2001)

Fica claro que a participação da população deve acontecer em todas as etapas da elaboração de todos os instrumentos (planos, programas e projetos) de desenvolvimento urbano. Já a Resolução 25 diz o seguinte:

Art. 3º O processo de elaboração, implementação e execução do Plano diretor deve ser participativo, nos termos do art. 40, § 4º e do art. 43 do Estatuto da Cidade.

§1º A coordenação do processo participativo de elaboração do Plano Diretor deve ser compartilhada, por meio da efetiva participação de poder público e da sociedade civil, em todas as etapas do processo, desde a elaboração até a definição dos mecanismos para a tomada de decisões. (Resolução 25/2005 – Concidades – grifo nosso)

Portanto, dissolver o Núcleo Gestor foi uma ação arbitrária e que ataca frontalmente o princípio da gestão democrática garantido pelo Estatuto da Cidade. Mais que isso, representou um profundo rompimento com todas as pessoas que, de uma forma ou de outra, tinham dedicado seu tempo e energia à elaboração do plano até então. O mínimo de confiança e de espírito de cooperação que havia sido construído durante esses dois anos e meio foram violentamente interrompidos.

Segundo a Prefeitura, o plano entrou em uma fase “técnica”, onde os estudos e a proposta seriam confeccionados por uma consultoria argentina (Fundación CEPA), como se a parte “técnica” não precisasse de nenhum controle social e, portanto, a participação pudesse ser suspensa nessa fase. Curiosamente, a leitura técnica já havia sido disponibilizada ainda em 2008, conforme já citado, então não ficou claro qual é exatamente a parte técnica a ser executada. Sabemos que uma proposta de diretrizes não pode ser resolvida em bases puramente técnicas, uma vez que deve, necessariamente, levar em consideração os valores da sociedade. Esses valores não podem ser determinados tecnicamente, e a Leitura Comunitária foi apenas um primeiro passo na direção de identificar esses valores.

Entretanto, toda proposta de diretrizes para o desenvolvimento urbano envolve o enfrentamento e a resolução de valores conflitantes, como é o caso, por exemplo, das ocupações de baixa renda em áreas de proteção ambiental. Ao mesmo tempo em que é desejável a não remoção das pessoas que ali moram (e que o fizeram porque não tiveram outra alternativa), também é desejável a proteção à vegetação e às dunas ocupadas. Tal conflito de valores não pode ser resolvido tecnicamente, uma vez que é praticamente impossível atingir soluções técnicas que respondam a todos os objetivos.

Por isso, é preciso haver uma pactuação entre os diversos atores, no sentido de consensuar quais serão os valores priorizados, e em quais termos, e isso só é possível mediante a participação da sociedade. Entretanto, nesse período, que durou até a segunda metade de 2009, houve pouca movimentação em termos de audiências e eventos participativos.

Fase 3: pseudoparticipação e pseudotecnicismo

Em Novembro de 2009, a prefeitura retomou o processo com uma audiência pública que tinha como objetivo divulgar as diretrizes do plano diretor, que teoricamente seriam a junção das diretrizes comunitárias com as diretrizes técnicas. A Leitura Técnica original, de 2008, continuou sem divulgação. Tampouco foi explicada a metodologia utilizada para conciliar as visões técnica e comunitária.

O resultado foi um conjunto de 33 macrodiretrizes que deveriam guiar a elaboração do plano, supostamente derivadas de 3240 sugestões oriundas da leitura comunitária e, aparentemente, da leitura técnica.

A seguir, foram realizadas 3 oficinas, de 3 dias cada uma, com o objetivo de “discutir” a proposta elaborada pela Fundação CEPA. Os temas “discutidos” (sempre entre aspas) foram:

1. modelo espacial do plano diretor;
2. macrozoneamento ;
3. microzoneamento.

Oficinas de discussão (e nenhuma deliberação) do macrozoneamento.

Tais oficinas foram marcadas por uma pseudoparticipação e um pseudotecnicismo.

Pseudoparticipação porque as propostas foram unicamente apresentadas à população, com possibilidade dos presentes apenas opinarem sobre o que estavam vendo. Nenhuma das sugestões foi discutida nem deliberada em conjunto. Os técnicos no máximo rebatiam um ou outro argumento com colocações imprecisas, e não havia nenhum procedimento para aprofundamento dos pontos de vista.

Além disso, para todos os presentes, com exceção dos funcionários do Poder Público, aquela era a primeira vez que estavam vendo a proposta, o que certamente limitou a capacidade de avaliação de todos os aspectos da mesma. Tal prática violou o que está definido pela Resolução 25 do Conselho das Cidades:

Art. 4º No processo participativo de elaboração do plano diretor, a publicidade, determinada pelo inciso II, do § 4º do art. 40 do Estatuto da Cidade, deverá conter os seguintes requisitos:

I – ampla comunicação pública, em linguagem acessível, através dos meios de comunicação social de massa disponíveis;

II- ciência do cronograma e dos locais das reuniões, da apresentação dos estudos e propostas sobre o plano diretor com antecedência de no mínimo 15 dias;

III- publicação e divulgação dos resultados dos debates e das propostas adotadas nas diversas etapas do processo; (Resolução 25/2005 – Concidades – grifo nosso)

Ora, é evidente a razão para tal exigência: se para um profissional da área já não é fácil compreender uma proposta desse tipo, consumindo tempo e atenção na leitura da proposta, imagine para as pessoas que não tiveram treinamento no tema e não têm familiaridade com os instrumentos urbanísticos. É óbvio que elas necessitam de tempo para se prepararem, estudando o plano e consultando especialistas que possam auxiliá-las a compreender o que está sendo proposto.

O pseudotecnicismo refere-se à total falta de justificativa técnica para as diretrizes propostas apresentadas pela equipe técnica. Os exemplos disso são inúmeros, portanto vou limitar-me a apenas dois.

O primeiro deles aconteceu quando a equipe técnica foi questionada sobre as bases sobre as quais foi proposto o sistema de mobilidade urbana. Foram feitas pesquisas de origem / destino? Estudos de demanda por bairros?Localização dos empregos e das moradias? Como foi diagnosticado o problema da mobilidade? A resposta dada foi que a equipe técnica já havia elaborado planos de mobilidade para mais de 40 cidades no mundo, dando a entender, portanto, que isso era motivo suficiente para acreditar que a proposta apresentada era adequada. Isso é uma falácia chamada “Apelo à Autoridade”, e falácias são inadmissíveis em um processo democrático de obtenção de consenso.

O segundo exemplo aconteceu quando a equipe técnica foi questionada sobre a relação entre a previsão do crescimento da população e a quantidade de pessoas previstas no novo zoneamento proposto, sendo incapazes de dar uma resposta. Segundo eles, esse dados não estava disponível no momento, mas poderiam “enviar um email” respondendo. Ora, a própria leitura técnica de 2008 diz claramente:

Segundo as normas do Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo vigentes, é prevista para o município uma população de 1.748.184 pessoas na saturação, ou seja, o dobro da prevista para 2050. Só no Distrito Sede, a previsão populacional na saturação é de 863.681 pessoas, o que equivale a dizer que, de acordo com o zoneamento atual, esse distrito poderia abrigar cerca de 99% da população de 2050. (IPUF, 2008, p. 57 – grifo nosso)

Quanto aos balneários, segundo o zoneamento atual, a população de saturação de 884.503 pessoas supera a população total do município para 2050. De acordo com as projeções, o número de habitantes nos balneários em 2050 ficará em torno de 353.900 habitantes. (IPUF, 2008, p. 57 – grifo nosso)

Fica claro, portanto, que não havia necessidade de ampliar o gabarito no zoneamento, pelo menos no que diz respeito à acomodação do crescimento populacional. Entretanto, tal aumento foi feito em muitas localidades (alguns exemplos são a Lagoa da Conceição, o Pântano do Sul e Santo Antônio de Lisboa, apenas para nos limitarmos àquelas que mais contestaram o novo zoneamento). Em um ponto polêmico como esse, o mínimo que se poderia esperar de uma abordagem verdadeiramente técnica eram argumentos plausíveis e bem estruturados para explicar o porquê do aumento no número máximo de pavimentos permitidos em tantos pontos do Município. Tal justificativa nunca foi dada.

Além desses exemplos muitos outros poderiam ser dados, pelo simples fato da leitura técnica nunca ter sido devidamente divulgada e debatida com a população, e pelo fato de não ter sido usada para embasar nenhuma das propostas apresentadas, especialmente aquelas que foram contra as diretrizes definidas pelas comunidades.

Fase 4: Morte

Como já era de se esperar, todo esse processo não poderia acabar bem. A audiência de “apresentação” do plano (e não discussão, nem deliberação, nem votação) marcada para o dia 18.03.2010 não pôde acontecer, por conta dos protestos das comunidades revoltadas com a forma como o processo foi conduzido e, mais especificamente, com a proposta de zoneamento.

Audiência interrompida pela população em 18.03.2010 (Fotos: Marcelo Cabral)

A entrega do plano à Câmara de Vereadores, prevista para o dia 23, foi adiada para o dia 30. Diante de mais protestos, foi adiada novamente, desta vez por três meses. A proposta da Prefeitura é de discutir o plano em 10 áreas (originalmente eram 13 distritos, agora são apenas 10 áreas) durante esses três meses e depois encaminhá-lo à Câmara.

Obviamente a morte continua anunciada, pelas seguintes razões:

• O Núcleo Gestor não vai ser recomposto, o que contraria a Resolução 25 do Conselho das Cidade e por si só é suficiente para invalidar o todo o processo e deslegitimar o produto, ou seja, a proposta do plano;
• Permanece a falta de esclarecimentos quanto à leitura técnica e as justificativas para as propostas apresentadas;
• A Prefeitura exige que a população apresente suas sugestões de maneira formal, com “fundamentos” para sustentá-la, apesar de ela mesma não ter feito isso, mesmo contando com uma consultoria de especialistas que “já fizeram mais de 40 planos pelo mundo”;
• Discutir o plano sobre uma proposta sem nenhuma legitimidade limita muito as possibilidades de efetuar mudanças estruturais na proposta, induzindo à introdução de pequenas modificações com base em barganhas que, ao fim e ao cabo, não mudarão a essência do que está sendo proposto.

• Ultrajes urbanos #2 – Cidade de projetos
• Gestão democrática ou democracia maquiada?
• Banco de Experiências em PDP do Ministério das Cidades
• Pronto para voto, Plano Diretor “secreto” deve beneficiar mercado imobiliário
• Desenvolvimento urbano e intervenções na cidade

O problema das construções irregulares, ao contrário do que querem nos fazer acreditar, não é restrito às favelas e demais assentamentos subnormais infelizmente tão comuns nas cidades brasileiras. Grande parte das edificações ditas “regulares” são, na verdade, construídas com base em interpretações no mínimo forçadas da lei, quando não são simplesmente aberrações fraudulentas com o aval dos órgãos públicos. A corrupção nesses órgãos costuma ser muito grande, e a força das propinas normalmente é muito maior que a força da lei.

Mesmo quando as edificações obedecem a tudo que a lei exige, os funcionários atrasam o processo de liberação na esperança de forçar os empresários a liberar um “extra”. É o famoso “criar dificuldades para vender facilidades”. Quando o empresário deseja ter facilidades ainda maiores, como por exemplo não ficar restrito às possibilidades que a lei impõe, os custos sobem exponencialmente, mas nem por isso deixam de ser possíveis. O blog Corrupcionário, já citado por aqui, lista exemplos e reportagens relacionadas à corrupção municipal em Florianópolis.

As empresas então se queixam de “segurança jurídica”. Ora, como ter segurança jurídica em um contexto de corrupção, no qual nunca se pode ter certeza até que ponto é possível chegar? Quem tem contatos importantes na prefeitura e dinheiro suficiente consegue muito mais do que quem não tem.

E como ter “segurança jurídica” se as licenças são expedidas de forma ilícita? Na realidade brasileira de hoje, infelizmente, o fato de uma obra ter todas as licenças necessárias não significa que ela está cumprindo a lei. É simples assim. Por isso, o Ministério Público está mais do que correto quando busca embargar obras em desacordo com a lei e, mais importante, encontrar e propor a punição dos responsáveis pela liberação fraudulenta (ou, na melhor das hipóteses, equivocada) das licenças, sejam ambientais, sejam urbanísticas. Na minha opinião, apenas com uma cobrança rígida da responsabilidade daqueles funcionários responsáveis pela liberação das licenças é que será possível combater a corrupção. Se o processo for contra a Instituição somente, não funciona. Ele tem que ser também pessoal, responsabilizar pessoalmente quem assinou a liberação, quem tinha a prerrogativa de liberar o aval e o fez de forma equivocada. A sociedade paga para que ela desempenhe corretamente o seu papel, e lhe delegou a responsabilidade de cuidar do bem público e do seu bem estar. Portanto, nada mais justo do que responder por isso.

Jornal Valor Econômico – 01.03.2010

Ações do MP param obras e construtoras veem excesso
Uma discussão tão polêmica quanto silenciosa está sendo travada no mercado imobiliário. O embate envolve, de um lado, o Ministério Público e, de outro, as construtoras e, muitas vezes, os próprios órgãos públicos que são responsáveis pela concessão de licenças e alvarás. O número de projetos investigados pelo Ministério Público – muitos deles embargados – aumenta nas grandes cidades como reflexo do crescimento acelerado da construção civil e da injeção de capital recebida pelo setor nos últimos cinco anos. Nos bastidores, empresários, executivos, entidades de classe e advogados iniciam um movimento para, de alguma forma, sensibilizar o MP e amenizar o problema.

O assunto ainda é tabu entre os empresários que, nitidamente, temem se expor. Nenhuma das empresas procuradas pelo Valor falou abertamente sobre a questão. As construtoras alegam que, mesmo com todos os registros, aprovações dos órgãos públicos e alvarás em ordem, são surpreendidas pelo Ministério Público, que entra com inquérito civil ou uma ação civil pública e requer ao juiz o embargo da obra . O MP, por sua vez, diz que está preocupado com o nível de adensamento, com o crescimento desordenado e mau planejado das cidades e também com o que considera a falta de rigor e interpretação correta da lei por parte do poder público – principalmente as prefeituras.

De maneira geral, todos os envolvidos no assunto – sejam advogados ou empresários – ressaltam a importância de o Brasil ter um Ministério Público atuante e forte, que preza pelos interesses da sociedade. Mas não tarda e a afirmação vem acompanhada de um senão que pode ser mais ou menos veemente dependendo do interlocutor. “Não há maior temor que ronda o setor de construção hoje do que os imbróglios com o MP”, afirma o presidente de uma grande empresa.

Antes mais comum em grandes empreendimentos, os questionamentos estão chegando a obras menos ambiciosas. “A questão sempre existiu, mas agora está mais latente. O número de casos está aumentando, o que deixa o mercado inseguro”, afirma o advogado e sócio do escritório Bicalho e Molica, Rodrigo Bicalho. “Esse crescimento está diretamente ligado ao fenômeno econômico. Com o aumento do número de negócios acontecendo, é natural que aumentem os questionamentos”, diz José Carlos Puoli, sócio de contencioso imobiliário do Duarte, Garcia, Caselli, Guimarães e Terra e professor de Processo Civil da Universidade de São Paulo.

O promotor e coordenador de habitação e urbanismo do Ministério Público do Estado de São Paulo, Ivan Carneiro, é enfático. Diz que as empresas, sim, precisam crescer, mas desde que seja de forma ordenada. “O adensamento excessivo das cidades causa congestionamento, perda de qualidade de vida, impermeabilização do solo e aumenta o número de tragédias.” Na extensa lista de problemas que causam as enchentes em São Paulo, por exemplo, a falta de áreas verdes na zona urbana – que permitem a infiltração da água – e o excesso de edificações – que, por outro lado, diminuem a permeabilidade do solo – são apontados como agravantes. “Se São Paulo está esse caos é porque o poder público foi ineficiente”, afirma o promotor de habitação de uma grande cidade do interior paulista, que diz que a atuação do MP em outros municípios visa evitar que os problemas que já existem nas grandes metrópoles não se repitam.

“Depois nós somos os vilões. Se nada for feito, vai vir um tragédia atrás da outra”, diz Carneiro. “Estamos tentando evitar o agravamento do quadro que já está caótico”, completa.

Além dessas motivações, que acabam por representar o pensamento e a atuação do Ministério Público em todo o Brasil, cada cidade tem questões específicas, que podem levar a um número de autuações maiores. Em Campinas há um descompasso entre a prefeitura e o Ministério Público e vários projetos estão embargados. Os licenciamentos ambientais estavam sendo feitos pela prefeitura sem análise estadual. Há vários projetos parados. No litoral paulista, são recorrentes os casos de obras embargadas por problemas ambientais.

Em São Paulo, por exemplo, a mudança na lei de zoneamento da capital, que diminuiu o adensamento das cidades, gera várias contestações. Antes de haver a mudança, muitas construtoras protocolaram um projeto ainda de acordo com a lei antiga, mas os lançamentos aconteceram na vigência da nova lei – muitos deles, segundo o MP, com novas alterações posteriores. O caso mais comum é de edifícios mais altos do que poderiam ser construídos pelo novo plano diretor. “Eles (construtoras) dizem que têm direito adquirido, mas esse é um caso claro de se contestar judicialmente”, afirma Carneiro. “Contra a lei, não há direito adquirido.”

Para os advogados, o problema é agravado porque as leis ambientais e urbanísticas são subjetivas e permitem diferentes interpretações “Por conta disso, passa a haver uma inversão de valores e um descrédito no parecer dos órgãos competentes”, afirma José Carlos Puoli. “O MP, muitas vezes, tem um entendimento diverso da prefeitura”, acrescenta.

Um termo recorrente quando se aborda o assunto, invariavelmente, é a insegurança jurídica. “O empresário precisa estar preparado para encontrar uma pedra no terreno, para uma resposta negativa da demanda ao seu projeto, até para uma crise financeira. São vários os riscos de um negócio, mas ele tem de ter segurança em relação ao marco jurídico do país”, afirma João Crestana, presidente do Secovi-SP e representante das empresas nessa questão.

No fim do ano passado, o Secovi se reuniu com o promotor de habitação Ivan Carneiro e com Fernando Grella, então procurador-geral de Justiça do Estado de São Paulo, que recentemente afastou-se do cargo para disputar a reeleição. “Nós fazemos tudo dentro da lei, conseguimos todas as aprovações antes de lançar um empreendimento, precisamos prestar conta aos nossos investidores”, diz o dono de uma grande empresa de capital aberto. As empresas também reclamam que, muitas vezes, as denúncias são apresentadas por um grupo pequeno, que age a favor de interesses próprios, como vizinhos que estão preocupados com a desvalorização do próprio imóvel.

Um executivo de uma empresa média de capital aberto diz que o setor não tem tradição corporativista. “O movimento ainda está começando, mas é a primeira vez que vejo as empresas tão dispostas a se unir em prol de um interesse comum”, diz. Além dos encontros promovidos pelo Secovi, por exemplo, começam a pipocar reuniões informais entre os executivos e empresários. Alguns deles estiveram juntos recentemente para conversar sobre vários projetos embargados na mesma região de Campinas. No fim do ano passado, houve um jantar na casa de um importante empresário da capital. Os concorrentes deixaram as diferenças em casa e mesmo acompanhados de suas esposas o tema do jantar foi um só: a atuação do Ministério Público.

Para o MP, falta disposição do empresário e uma omissão da fiscalização do poder público. “Todo prefeito quer mostrar que a cidade cresceu no seu mandato, mas isso tem um custo para a sociedade”, afirma Carneiro, acrescentando que o poder público erra ao ser pressionado pelas empresas e acaba concedendo licenças que não deveria. “Há uma ganância excessiva do lado das empresas e ineficácia do órgão público. Quem deveria frear é a prefeitura, quando ela não faz isso, o MP tem de agir”, diz o promotor da cidade paulista.

Uma das saídas melhores para ambos os lados são os chamados de Termos de Ajustamento de Conduta (TAC) – nada mais são do que acordos que exigem uma contrapartida de investimento da empresa. Eles normalmente acontecem antes que o MP entre com uma ação civil pública, mas o entendimento pode ocorrer somente depois de a obra ter sido embargada. Os pedidos vão desde o plantio de árvores, recuperação de áreas verdes e praças públicas – em regiões carentes, algumas vezes – até a recuperação de vias públicas, abertura de novas ruas. Fontes do setor dizem que nem sempre o MP está disposto a discutir uma contrapartida. Já o promotor Ivan Carneiro diz que as empresas não querem gastar. “O valor que o MP entende como certo pode inviabilizar o investimento”, diz o advogado Rodrigo Bicalho. “De maneira geral, no entanto, os acordos são benéficos e resolvem a questão de maneira mais rápida”, conclui.

O aumento do número de obras que viraram alvo do MP já começa a ter diversos reflexos. Executivos e advogados dizem que já começa a existir receio por parte dos próprios funcionários municipais, porque a prefeitura também vira ré nos processos por ter concedido alvará. Segundo o executivo de uma grande empresa, a Cetesb, por exemplo, está mais lenta nas aprovações “mesmo que todas as exigências tenham sido seguidas à risca”.

No caso de licenças ambientais, o medo é ainda maior. Isso porque a responsabilidade pode recair sobre o funcionário público que a concedeu. É que a lei de crimes ambientais prevê que o funcionário responda civil e criminalmente em caso de irregularidade. “Daí uma das razões pelas quais as licenças ambientais demoram tanto a sair.”

Empresários e os advogados das companhias estão pessimistas. “Se não tiver solução para o imbróglio, vai travar o mercado. Não é só o desgaste do prejuízo econômico, mas também para a imagem da empresa”, diz o advogado José Carlos Puoli. Um dos executivos ouvidos pelo Valor acredita que um dos efeitos colaterais é a redução do número de lançamentos na capital paulista e em regiões onde o cerco do MP é maior. “Em alguns casos, há um exagero do MP ao aplicar a lei com muito rigor”, afirma Rodrigo Bicalho.

Para Crestana, do Secovi, trata-se de um impasse muito sério, que deve prejudicar várias empresas e que pode lesar os consumidores. Uma das obras que está sendo investigada pelo MP, Domínio Marajoara, da Cyrela e Queiroz Galvão, em Interlagos, zona sul de São Paulo, ficou embargada por cerca de três meses e, embora as empresas tenham entrado com recurso, quem conseguiu suspender a liminar foi uma ação movida pelos compradores do imóvel sob alegação de boa fé. A obra prossegue e o juiz de primeira instância ainda não julgou o mérito.

O Ministério Público não pretende ceder às pressões. Ao contrário. Para Carneiro, as aprovações dentro do Minha Casa, Minha Vida estão acontecendo de forma muito rápida. “Ainda vai aparecer muita coisa embargada do Minha Casa, Minha Vida”, diz. O Ministério Público já ofertou 27 propostas para mudança da lei 11.977, criada no ano passado para instituir o programa habitacional do governo.

• Lei combate especulação, mas é limitada
• Impacto de vizinhança
• Manhattan 400 anos atrás
• Nível de incomodidade dos Evangélicos
• Transporte público no Google Maps

Nesse sentido, este texto tenta contribuir para minimizar os estragos causados por uma condução equivocada do processo, que teve início em 2006 e cujo principal símbolo foi o desmantelamento unilateral do núcleo gestor levado a cabo pela prefeitura no início do 2o mandato do prefeito reeleito. A partir de então, a tentativa de um processo participativo foi definitivamente deixada de lado, e as audiências públicas passaram a ser meramente informativas e, no melhor dos casos, consultiva. Nada de deliberação por aqui, pelo menos para a sociedade civil.

As oficinas, da mesma forma, não previram momentos de deliberação. O discurso foi mais ou menos assim: “nós apresentamos nossa proposta, vocês fazem as devidas considerações, e então nós as analisaremos e decidiremos se são pertinentes ou não”. Como se houvesse uma “neutralidade” técnica capaz de separar os fatos e dados, dos valores e objetivos. Falácia bastante comum e que já deveria estar superada há muito tempo.

De qualquer forma, optamos por contribuir no debate para tentar minimizar a possibilidade de manipulação das pessoas, e para tentar fazer aumentar, ainda que um pouquinho, o nível de consciência dos participantes sobre o que está sendo discutido.

Neste texto, vamos nos referir muitas vezes a “gabaritos”. Com isso, estaremos nos referindo ao número máximo de pavimentos permitido pelo zoneamento para uma determinada área. Se você tem dúvidas sobre o significado de outros índices urbanísticos, tais como coeficiente de aproveitamento e taxa de ocupação, não deixe de ler estes posts:

• Zoneamento e planos diretores;
• Taxa de ocupação e coeficiente de aproveitamento.

Gabaritos x densidades

Qual a relação entre gabaritos e densidade populacional? Existe uma relação absoluta e direta, de forma que maior verticalização equivale necessariamente a maior densidade e menor verticalização equivale e menor densidade? Certamente que não. É possível ter densidades iguais com edifícios de alturas diferentes, contanto que as áreas liberadas nos terrenos sejam diferentes. É possível ter prédios mais altos e finos em uma área e prédios mais robustos e baixos em outras, e a densidade final ser a mesma. A figura abaixo demonstra isso claramente. À esquerda vemos prédios mais altos com maior área liberada no terreno; à direita temos prédios mais baixos com menos área liberada no terreno. Ainda assim, as densidades são equivalentes.

Configurações distintas com mesma densidade final. Fonte: Newman (1996)

A imagem seguinte também mostra o mesmo fenômeno. O mesmo volume poderia ser posicionado de formas diferentes sobre o terreno, resultando em ocupações distintas porém equivalentes em termos de número de metros quadrados construídos.

Configuração possível (mas não provável) de um mesmo volume construído com diferentes números de pavimentos: para isso acontecer, o coeficiente de aproveitamento deve ser mantido constante.

Entretanto, não é isso o que acontece na imensa maioria dos casos. O que podemos perceber nas cidades brasileiras é que o índice de aproveitamento tende a acompanhar o incremento no número de pavimentos, e a diminuição da taxa de ocupação raramente é suficiente para compensar esse aumento. Sendo assim, o que vemos é que há sim uma correlação bastante relevante entre verticalização e densidade populacional, ou seja, na maioria dos casos é verdadeira a afirmação de que maior verticalização equivale a maior densidade e menor verticalização equivale a menor densidade.

Por que isso ocorre? Vamos analisar, como exemplo, a tabela de zonas do Plano Diretor de Florianópolis (Lei Municipal 001/97). Nela vemos que, para 12 andares, o índice de aproveitamento é de 3, ou seja, é possível construir um total de metros quadrados equivalente a 3 vezes a área do terreno.

Via de regra, a gabaritos maiores correspondem índices de aproveitamento maiores. Fonte: Plano Diretor de Florianópolis (Lei 001/1997)

Já para o gabarito de 4 pavimentos, o índice de aproveitamento é de 1,3, ou seja, menos da metade. Ora, fica claro, portanto, que na zona de 12 pavimentos a densidade construtiva será maior e, por consequência, é muito provável que a densidade populacional também será maior. Afinal, onde cabe maior número de unidades residenciais, cabe maior número de pessoas.

A taxa de ocupação pouco influenciou na densidade, uma vez que, mesmo diminuindo de 33% no caso de 4 pavimentos para 25% no caso de 12 pavimentos, ainda assim a densidade aumentou. Para inverter essa lógica, é necessário que o coeficiente de aproveitamento não varie juntamente com o aumento do número máximo de pavimentos. Voltaremos a esse assunto mais adiante.

Gabaritos x especulação imobiliária x valor do solo

Um dos principais problemas na definição do número máximo de pavimentos é que ele não afeta apenas os aspectos urbanísticos, mas também os aspectos financeiros da produção da cidade. Nesse sentido, é óbvio que, do ponto de vista de um empreendedor imobiliário, é mais vantajoso que o seu lote ou gleba possua permissão para construir um maior número de metros quadrados, distribuídos em muitos pavimentos, do que possuir limitação a poucos andares. Quanto mais puder ser construído, maior é a possibilidade de tirar lucro daquele terreno.

O mesmo vale para os proprietários de imóveis que pretendem vendê-los para os empreendedores imobiliários.

Por isso, os processos de definição do número máximo de pavimentos costumam sofrer pressões por parte desses atores, interessados em aumentar suas expectativas de lucros através da maximização do número de pavimentos e do coeficiente de aproveitamento do lote que, em conjunto, serão os índices que mais influenciarão a quantidade total de metros quadrados a serem construídos e, como consequência, a densidade construtiva.

Não é à toa que grande parte dos financiadores de campanhas dos vereadores são de empresas ligadas ao ramo imobiliário.

Como resultado, muitas vezes uma alteração de zoneamento feita pelos vereadores, sem a devida discussão e participação popular, bem como sem critérios técnicos, acaba aumentando substancialmente o patrimônio de alguns poucos beneficiados, enquanto que toda a cidade paga pelo aumento indevido na densidade de certas áreas.

Como discutir e definir os gabaritos?

Diante disso, consideramos que um caminho menos arbitrário e mais democrático para a discussão sobre o número máximo de pavimentos deve partir de uma estimativa da quantidade de população a ser alocada em uma determinada área nos próximos vinte anos (BERKE et al, 2006), e da densidade prevista em função dessa quantidade.

A estimativa pode ser feita de várias maneiras, dependendo das condições específicas do local. A primeira providência deve ser estimar o crescimento demográfico “puro”, ou seja, a quantidade de crescimento decorrente das taxas de nascimento e mortalidade, somadas aos fluxos migratórios. Assim, há áreas com altas taxas de crescimento e áreas com baixa taxa de crescimento, ou até mesmo com diminuição da população.

Em um segundo momento pode ser necessário rever a estimativa demográfica tendo em vista limitações da infra-estrutura disponível, tais como água, luz, esgoto, etc. Se, por exemplo, sabe-se que a água disponível atualmente é suficiente para abastecer somente uma população X, não adianta prever uma quantidade 2X de pessoas para uma determinada área. O mesmo deve valer para o sistema de transporte, apesar de que, nesse caso, a determinação da quantidade máxima de pessoas que o sistema pode suportar é muito mais complexa e sujeita a polêmicas. O correto seria contratar uma equipe especialista em modelagem de transportes para realizar um estudo com base em uma perspectiva coerente sobre a quantidade de recursos que poderiam ser investidos nesse tipo de infra-estrutura e, por consequência, em qual seria a capacidade de suporte em um determinado horizonte de tempo.

Sobre essa quantidade preliminar de pessoas a serem alocadas, Berke et al (2006) recomendam adicionar um percentual de 20% a 100% para chegar a uma quantidade oficial estimada para a área. Segundo eles, isso é necessário porque, caso a definição de densidades ( e consequentemente o espaço disponível para ser ocupados pelas pessoas) seja feita exatamente sobre a população provável, o preço da terra tende a ser forçado para cima, por causa da relativa escassez de espaço urbanizável. Calculando com base em um número um pouco maior, garante-se que haverá espaço suficiente para todos sem haver valorização excessiva e artificial do solo urbano.
Tendo a quantidade total de pessoas a ser alocada na área, divide-se este número pela área urbanizável (em hectares), ou seja, pela área que é passível de ser urbanizada (excluindo, portanto, os morros, áreas de proteção ambiental, áreas já consolidadas sem possibilidade de adensamento, etc.). Com isso, temos a densidade prevista para a área. A partir desse número, é possível distribuir os índices (número máximo de pavimentos e coeficiente de aproveitamento, entre outros) pela área, intensificando a densidade em áreas mais acessíveis e diminuindo-a em áreas menos acessíveis ou mais frágeis do ponto de vista ambiental e/ou cultural.
Mossoró, no Rio Grande do Norte, tem uma experiência interessante: lá o coeficiente de aproveitamento foi definido em função da capacidade de suporte do abastecimento de água. Vale a pena conhecer a experiência, que está no banco de experiências do Ministério das Cidades:

Calculo do coeficiente de aproveitamento maximo a partir da capacidade de suporte da infraestrutura de abastecimento de agua e esgotamento sanitario

Os perigos de distorções sutis (ou nem tão sutis)

Em toda discussão sobre os gabaritos máximos, sempre há aqueles que defendem a idéia de aumentar os gabaritos para liberar maior quantidade de áreas verdes e/ou permeáveis no terreno. Apesar dessa idéia ter lógica, o grande risco de aceitá-la é abrir a porta para alterações posteriores no plano diretor que venham a deturpar esse intenção inicial. Modificar Taxa de Ocupação e Índice de Aproveitamente é muito mais fácil do que alterar gabaritos, uma vez que os primeiros são índices abstratos de de visualização mais difícil por parte da população. Já os gabaritos são mais concretos, e por isso as pessoas associam com facilidade gabaritos mais altos com densificação. Dessa forma, podem cobrar explicações técnicas para a alteração e até mesmo reclamar na justiça seus direitos.

Por isso, não recomendo, neste momento da nossa história, que se caia na argumentação de que os gabaritos serão aumentados para liberar área no terreno. Pela minha experiência, não é isso que costuma ocorrer.

A promessa de aumentar os gabaritos para liberar mais área no terreno raramente é cumprida.

Os riscos de uma definição incorreta dos gabaritos

Se aceitarmos que os gabaritos, na grande maioria dos casos, têm correlação direta com a densidade de uma área, ou que ao menos têm uma correlação potencial, devemos entender também que uma definição incorreta do número máximo de pavimentos pode trazer os malefícios de uma definição incorreta das densidades.

Sendo assim, teríamos as seguintes possibilidades:

Para densidades e gabaritos subdimensionados:

• Espalhamento excessivo da cidade, uma vez que menores densidades demandam mais área para acomodar um mesmo número de pessoas;
• Aumento artificial do preço da terra, que se torna escassa e por isso encarece;
• Possível “expulsão” de comunidades tradicionais e/ou de baixa renda, por causa da valorização do preço da terra;
• Conversão desnecessária de áreas rurais em áreas urbanas;
• Possível destruição de áreas verdes para transformação em área urbanizada;
• Imposição de maiores distâncias aos deslocamentos;
• Possível inviabilização de uma série de equipamentos comunitários, uma vez que a quantidade de pessoas talvez não seja suficiente para viabilizar o investimento necessário. O mesmo vale para as linhas de ônibus, que por causa da baixa densidade provavelmente terão que deixar grandes porções do território não atendidas.

Para densidades e gabaritos superdimensionados:

• Sobrecarga na infraestrutura, especialmente aquelas ligadas ao tratamento dos efluentes (esgoto) e ao tráfego (engarrafamentos, vias sem capacidade de escoar o tráfego, etc.), com consequente poluição ambiental (hídrica, do ar, sonora, etc.);
• Comprometimento das condições de salubridade (pouca insolação e ventilação nos apartamentos);
• Comprometimento de aspectos da paisagem;
• Desigualdade na ocupação do território: por haver muito espaço para edificar, e pouca demanda, algumas áreas tendem a ficar verticalizadas enquanto outras ficam vazias, esperando valorização (processo também conhecido como especulação imobiliária);
• Possível destruição de modos de vida tradicionais;
• Possível exclusão de pequenas empresas e construtoras, em favor de grandes conglomerados e empreiteiras.

Referências bibliográficas

BERKE, Philip; GODSCHALK, David R.; KAISER, Edward J.; RODRIGUEZ, Daniel. Urban land use planning. 5th edition. Urbana: University of Illinois Press, 2006.

• Taxa de ocupação e coeficiente de aproveitamento
• Outorga Onerosa do Direito de Construir
• Ultrajes Urbanos #4
• Transferência do Direito de Construir
• Perguntas simples, respostas nem tanto

Caro Renato:

Em Joinville, maior cidade do Estado, tá instalada a polêmica sobre a criação do Conselho da Cidade de lá.

Aqui em Jaraguá do Sul temos o nosso já em pleno funcionamento desde fevereiro de 2008 e sua composição contempla 67% de integrantes não-governamentais, muito mais do que o recomendado pelas Conferências Nacionais das Cidades.

Ele foi ativado antes até do de Curitiba (1a. reunião em julho de 2008) e do Conselho Estadual das Cidades de SC (dezembro de 2008, desconheço se já se reuniu alguma vez). Parece-me que o COMCIDADE de Jguá. é o pioneiro pós-Estatuto da Cidade em SC.

E é o único de SC no gênero cadastrado no Ministério das Cidades/Conselho Nacional das Cidades.

Toda a sua documentação pode ser acessada pelo link respectivo no site http://portal.jaraguadosul.com.br

Seria interessante vc postar isso no seu blog, para quem interessar possa.

Abraço!

Osmar Günther
Secretário-executivo do COMCIDADE
Jaraguá do Sul

O Conselho da Cidade é um instrumento fundamental nesta nova etapa de luta pelos planos diretores. Sem controle social, a probabilidade que os planos sejam engavetados como no passado são grandes. Instrumentos como outorga onerosa e IPTU progressivo não são necessariamente populares, o que coloca em risco sua implementação efetiva. Os Conselhos das Cidades devem estar atentos a esses aspectos, e investir em capacitação para poder levar a cabo seus objetivos.

Deixo aqui meus votos de sucesso ao Conselho da Cidade de Jaraguá do Sul.

• III Congresso Brasileiro de Habitação Social CTHab 2009
• Ministério das Cidades contrata
• Lei do Saneamento Básico
• Carta da Anpur sobre a substituição de Benny Schasberg no MC
• Para perguntar ao seu candidato

O que é macrozoneamento?

O macrozoneamento é o primeiro nível de definição das diretrizes espaciais do Plano Diretor, estabelecendo “um referencial espacial para o uso e a ocupação do solo na cidade, em concordância com as estratégias de política urbana” (BRASIL, 2002, p. 41). Ele é um referencial geral para o Município, conferindo uma coerência para sua lógica de desenvolvimento. Por esse motivo, é um instrumento utilizado para superar o caráter de “colcha de retalhos” presente em grande parte dos zoneamentos tradicionais, nos quais era difícil, senão impossível, deduzir a lógica por trás dos índices e demais diretrizes atribuídos a cada uma das zonas.

Funcionamento

O macrozoneamento, assim como outros instrumentos do plano diretor, deve atuar como orientador das ações do Poder Público relacionadas ao desenvolvimento urbano. Portanto, ele tem a possibilidade de extrapolar o caráter estritamente normativo dos zoneamentos tradicionais para atuar como balizador das decisões pontuais feitas ao longo do tempo. Em outras palavras, ele não apenas traz limitações aos indivíduos (tais como o número de pavimentos máximo permitido), mas também atua como uma base para diretrizes espaciais a serem obedecidas pelo Poder Público à medida que o plano vai sendo implementado.

Por isso, é importante que cada macrozona traga explicitamente e de maneira clara os critérios utilizados para sua definição e os objetivos desejados para ela. Os critérios de definição conferem robustez ao macrozoneamento, tornando mais difíceis modificações que venham a distorcer ou prejudicar o funcionamento das diretrizes e dos instrumentos do plano. Os objetivos, por sua vez, funcionam como base para a escolha dos demais instrumentos e como elementos de orientação para as decisões tomadas no processo de gestão (onde construir uma nova via? onde construir um novo parque?).

Além disso, uma definição clara dos critérios de delimitação e dos objetivos de cada macrozona conferem aos cidadãos uma base legal para contestar, na Justiça, ações e obras públicas que estejam em desacordo com os objetivos pretendidos, facilitando o controle social. Por exemplo, se uma área tem como diretriz o controle do crescimento e a manutenção da baixa densidade, qualquer tentativa de modificação para aumentar o índice de aproveitamento poderia ser contestada.

Mais importante ainda, entretanto, é o fato de que o macrozoneamento deve ser utilizado como base espacial para os demais instrumentos do plano. Dessa forma, uma vez definidos e explicitados os objetivos específicos de cada área através do macrozoneamento, todos os demais instrumentos e diretrizes devem estar em harmonia como esses objetivos. Isso inclui os instrumentos legais oferecidos pelo Estatuto da Cidade (outorga onerosa, transferência do diretito de construir, IPTU progressivo, etc.), que devem estar em harmonia com o macrozoneamento, mesmo que possuam seus próprios mapas e definições espaciais.

Além disso, o macrozoneamento deve incorporar e servir de base espacial para diretrizes de natureza mais estratégica, tais como definição de prioridades, horizontes de tempo, programas, ações, etc., e não apenas para as normas de uso e ocupação do solo.
Sob essa ótica, o macrozoneamento atua como um grande organizador das diretrizes e dos instrumentos do plano, trabalhando no sentido de garantir que todos eles estejam em harmonia entre si e atuando em conjunto para alcançar os objetivos definidos.

Requisitos para o macrozoneamento

O Macrozoneamento deve, conforme já dissemos acima, incluir toda a área do Município, já que o Estatuto da Cidade instituiu essa exigência. Por esse motivo, deve também contemplar a diferenciação entre área urbana e rural, ou seja, entre as porções do território que podem ser parceladas e utilizadas para fins urbanos, e aquelas onde isso não é possível.

Dessa forma, o macrozoneamento deve ser composto por:

• Definição do perímetro urbano, incluindo delimitação da área urbana, de expansão urbana (se houver, com essa denominação) e rural;
• Definição das Macrozonas, entendidas como grandes zonas que estabelecem um referencial para o uso e a ocupação do solo, e para a aplicação dos programas contidos nas estratégias. Para conferir a coerência pretendida para a lógica do desenvolvimento urbano, é importante que o macrozoneamento tenha um número limitado de macrozonas diferentes. Dessa forma, sua leitura e entendimento não ficam prejudicados (recomendamos um número não maior que 8, se possível). A divisão das macrozonas tem sido feita de maneiras diversas pelos Municípios, assim como a nomenclatura usada.
• Descrição das macrozonas, assim como dos princípios e critérios utilizados para defini-las e seus objetivos específicos. Essa descrição pode ser feita em uma tabela em que as zonas ocupam as linhas e suas características e objetivos ocupam as colunas.

É importante também que os nomes das macrozonas sejam escolhidos de forma a indicar o mais claramente possível suas características e/ou as intenções para ela, conforme já abordamos no post Legibilidade do plano diretor.

Alguns exemplos

O macrozoneamento proposto para São José dividiu o Município em 3 macrozonas e 7 grandes zonas:

Macrozoneamento proposto para São José – SC – detalhe da tabela de Zonas e Macrozonas.

Por esse mapa é possível perceber a lógica pretendida para o Município: quais áreas devem ser adensadas, e em que ordem de prioridade, e quais áreas devem permanecer pouco densas. Os instrumentos também se adequam ao macrozoneamento: a transferência do direito de construir, por exemplo, aplica-se à Zona de Ocupação Controlada, porque nessa zona pretende-se limitar a ocupação, então qualquer transferência de potencial construtivo para outra zona mais apta a recebê-lo, melhor.

O macrozoneamento de Porto Alegre, apesar de ser bem anterior ao Estatuto da Cidade, dá uma boa idéia sobre os modelos de cidade presentes no plano diretor, e sobre as intenções e diretrizes para cada parte da cidade.

Macrozoneamento de Porto Alegre – RS (1993)

O macrozoneamento de Piracicaba já foi analisado em outro post aqui no Urbanidades, e também é um bom exemplo de macrozonas pensadas de forma a tornar clara a lógica de desenvolvimento do Município.

Plano Diretor de Piracicaba – SP

Outros exemplos de macrozoneamentos podem ser vistos abaixo. Note que nem todos possibilitam o entendimento da lógica de desenvolvimento, nem necessariamente são fáceis de serem lidos e compreendidos.

• O que é plano diretor?
• Para perguntar ao seu candidato
• Plano Diretor como orientador das ações urbanas
• Legibilidade do plano diretor
• O perigo dos objetivos genéricos

Conforme também já vimos em outro post, o zoneamento divide a cidade (normalmente apenas a área urbana) em zonas teoricamente homogêneas dentro das quais as mesmas diretrizes espaciais são aplicadas. Essas diretrizes limitam-se, normalmente, a estipular índices máximos relativos à taxa de ocupação, índice de aproveitamento máximo do lote, número máximo de pavimentos e afastamentos frontais e laterais, assim como os usos permitidos em cada uma das zonas. Muitas vezes esse mapa de zoneamento é o único mapa a integrar a lei do plano.

Zoneamento do plano diretor de São Paulo – 1952. Fonte: aqui.

Outra característica dos plano diretores tradicionais é o seu caráter tecnocrático, visto que esses planos costumavam ser elaborados exclusivamente por técnicos que se mantinham distantes da população e ditavam os rumos que a cidade deveria seguir, assim como os meios necessários para chegar lá. Assim, os técnicos acreditavam não apenas dominar o instrumental necessário para intervir sobre o sistema urbano e corrigir seus rumos, como também acreditavam saber quais seriam esses rumos.

Villaça (1999) acrescenta ainda que os planos tradicionais costumavam abranger não apenas os aspectos físico-territoriais, mas também aspectos econômicos, sociais, etc. Segundo o autor, isso era mais uma estratégia das classes dominantes para desmoralizar o plano diretor, que por tentar abranger tudo acabava não funcionando para nada. Esse ponto, entretanto, é polêmico. Muitos autores defendem a necessidade de que o plano não se limite aos aspectos físico-territoriais, para que as possibilidades de intervenção na realidade não fiquem prejudicadas (ver, por exemplo, SOUZA, 2003).

Entretanto, parece haver consenso no fato de que os planos não eram seguido pelos gestores públicos. Villaça (1999) atribui isso à incapacidade das classes dominantes, após um certo período, de impor suas “soluções” para as cidades. Assim, os planos serviam como respostas de fachada, explícitas, enquanto que os investimentos e as obras públicas seguiam outra direção, implícita, esta sim alinhada com os seus interesses. Mas além disso os planos possuíam outras características que aumentavam as probabilidades de serem engavetados e nunca mais utilizados.

Uma delas era o não reconhecimento dos conflitos inerentes à convivência em sociedade, especialmente em uma sociedade tão desigual como a nossa. Os objetivos eram definidos como se fossem valores universais e incontestáveis, e como se não precisassem ser exaustivamente discutidos para que as diferentes visões pudessem se manifestar e chegar a um mínimo de consenso.

Sintetizando:

Em síntese, portanto, os planos diretores tradicionais:

1. classificavam o solo urbano segundo usos e padrões de ocupação;
2. eram elaborados de forma tecnocrática;
3. impunham normas predominantemente aos agentes privados;
4. regulavam o uso do solo e formas de crescimento urbano através do zoneamento;
5. eram de alta complexidade por conta da visão tecnocrática;
6. tratavam a cidade como objeto puramente técnico, onde a prioridade era apenas estabelecer padrões de qualidade para seu funcionamento;
7. não reconheciam as dimensões dos conflitos espaciais, sociais e econômicos;
8. não reconheciam a desigualdade das condições de renda e seus reflexos na formação do tecido urbano e do mercado imobiliário;
9. idealizavam um projeto ideal de cidade a ser concretizado num horizonte de tempo incerto;
10. possuíam normas urbanísticas e de uso de solo excessivamente rígidas;
11. por ignorarem a cidade “Ilegal”, acabavam acentuando a separação entre esta e a cidade “legal”;
12. davam pouca consideração aos aspectos financeiros de implementação do plano.

Veja também:

• O que é plano diretor?
• Planos Diretores contestados
• Instrumentos urbanísticos
• Estatuto da Cidade – breve histórico
• Banco de Experiências em PDP do Ministério das Cidades

Referências bibliográficas

SOUZA, Marcelo Lopes. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão urbanos. 2 ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003.

VILLAÇA, Flávio. Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil. In: DEÁK, Csaba; SCHIFFER, Sueli Ramos (org.) O processo de urbanização no Brasil. São Paulo: EdUSP, 1999. p. 169 – 243.

• Os prefeitos e os planos diretores
• Banco de Experiências em PDP do Ministério das Cidades
• Livro sobre planos diretores
• Urbanismo e planejamento urbano no Brasil – 1875 a 1992
• Planos Diretores contestados

• Planejamento strictu sensu;
• O zoneamento;
• O planejamento de cidades novas;
• O “Urbanimo sanitarista”.

Especificamente a consideração do zoneamento como uma vertente separada do planejamento strictu sensu não fica totalmente justificada ao longo do texto, apesar do autor reiterar várias vezes que, via de regra, o zoneamento percorreu caminhos distintos deste ao longo da história. Considerações mais aprofundadas sobre esse ponto serão feitas ao final.

Cruzando o texto acima mencionado com textos do livro “A formação do pensamento urbanístico no Brasil: 1895-1965”, de Maria Cristina da Silva Leme, é possível esboçar uma divisão geral (e aproximada) das etapas pelas quais o planejamento urbano passou no Brasil:

• 1ª fase – planos de embelezamento (1875 – 1930)
• 2ª fase – planos de conjunto (1930 – 1965)
• 3ª fase – planos de desenvolvimento integrado (1965 – 1971)
• 4ª fase – planos sem mapas (1971 – 1992)

1ª fase – planos de embelezamento

“Foi sob a égide dos planos de embelezamento que surgiu o planejamento urbano (latu sensu) brasileiro. (VILLAÇA, 1999, p. 193). Eram planos que provinham da tradição européia, principalmente, e consistiam basicamente no alargamento de vias, erradicação de ocupações de baixa renda nas áreas mais centrais, implementação de infra-estrutura, especialmente de saneamento, e ajardinamento de parques e praças (VILLAÇA, 1999; LEME, 1999). Leme (1999) também cita a criação de uma legislação urbanística nesses planos, bem como a reforma e reurbanização das áreas portuárias. Além disso, geralmente se limitavam a intervenções pontuais em áreas específicas, na maioria das vezes o Centro da cidade.

Grande parte desses planos previam abertura de novas avenidas, conectando partes importantes da cidade, geralmente tendo como consquência imediata a destruição de áreas consideradas insalubres, compostas pelos chamados “cortiços”.

O principal representante desse período foi o Engenheiro Saturnino de Brito, que realizou planos de saneamento para várias cidades brasileiras. Em algumas delas, os planos também incluíam diretrizes para a expansão urbana, como foi o caso em Vitória (1896), Santos e Recife (1909-1915).

Um dos planos mais representativos é o de Pereira Passos para o Rio de Janeiro. Tendo trabalhado na administração pública do Município anteriormente, Pereira Passos havia participado da elaboração do Plano de Melhoramentos de 1875. Ao tornar-se prefeito, adotou uma nova versão desse plano de melhoramentos, publicada em 1903, e que previa uma série de obras para o embelezamento da cidade.

Entre as principais, destacam-se a criação da Av. Central (atual Av. Rio Branco) (1), da Av.Beira Mar (2), conectando a Av. Rio Branco até o fim da Praia de Botafogo, e da Av. Mem de Sá (3), ligando a Lapa à Tijuca e a São Cristóvão (LEME, 1999, p. 24).

Villaça (1999) argumenta que, neste período, os planos eram discutidos abertamente antes de serem implementados, e, ao contrário do que aconteceria no futuro, os planos eram efetivamente implementados. Segundo ele, isso era possível porque o caráter hegemônico da classe dominante era tão acentuado que lhe era possível impor o conjunto de soluções que lhe parecesse mais adequado, sem se preocupar em encontrar subterfúgios para ocultar suas verdadeiras intenções.

2ª fase – planos de conjunto

Aos poucos, os planos passaram a incluir toda a cidade, e a se preocupar com a integração das diretrizes para todo o território do Município, e não apenas para algumas áreas específicas. Buscam a articulação entre o Centro e os bairros, e destes entre si, através de sistemas de vias e de transportes (LEME, 1999, p. 25). As vias não são pensadas apenas em termos de embelezamento, mas também em termos de transporte (VILLAÇA, 1999).

Segundo Leme (1999), é a partir desta data que começam a serem feitos os zoneamentos, bem como a legislação urbanística de controle do uso e ocupação do solo. Villaça (1999), entretanto, argumenta que desde 1866 já existiam dispositivos que consistiam em rudimentos de zoneamento, uma vez que proibiam a instalação de cortiços e vilas operárias em determinadas áreas da cidade.

Um dos principais representantes desse novo tipo de plano é o Plano de Avenidas de Prestes Maia para São Paulo, elaborado em 1930. Apesar do nome, segundo Villaça (1999) o plano tratava sobre vários aspectos do sistema urbano, tais como as estradas de ferro e o metrô, a legislação urbanística, o embelezamento urbano e a habitação. Entretanto, o destaque foi mesmo o plano de avenidas, que possuíam um caráter monumental.

Segundo Leme (1999), o conjunto de novas vias radiais e perimetrais transformou a cidade concentrada e baseada na locomoção por transporte coletivo (ônibus e bondes) em uma cidade mais dispersa e dependente do tráfego de automóveis.

O plano de Agache pode ser considerado o pioneiro dos “superplanos”

Outro representante é o Plano de Alfred Agache, para o Rio de Janeiro (também elaborado em 1930). Esse plano marca uma transição dos planos de embelezamentos, para os “superplanos”, que viriam a ser desenvolvidos nas décadas de 60 e 70 (VILLAÇA, 1999). Ele traz também a idéia de cientificismo à elaboração de planos urbanos, como se os problemas da cidade só pudessem ser realizados com o auxílio da ciência e da técnica. Com efeito, uma das características desse plano é o extenso diagnóstico realizado.

Fonte: Leme (1999, p. 363)

Entre os temas tratados no plano de Agache estão a remodelação imobiliária, o abastecimento de água, a coleta de esgoto, o combate a inundações e a limpeza pública (VILLAÇA, 1999).

Ao final, conforme Villaça (1999, p. 207), há um “detalhado conjunto de leis urbanísticas [...] versando sobre loteamentos, desapropriações, gabaritos, edificações e estética urbana.” Curiosamente, entretanto, esse mesmo autor afirma, mais adiante, que o zoneamento não foi desenvolvido. Fica a questão: como foram trabalhadas essas diretrizes da lei urbanística sobre gabaritos e edificações, se não na forma de um zoneamento? Aumentando a confusão sobre o assunto, Leme (1999) diz explicitamente que o Plano de Agache baseou-se em grande medida exatamente no zoneamento, contradizendo o argumento de Villaça (1999).

É evidenciada a sua intenção de ordenamento da cidade, usando para isso especialmente o zoneamento (zoning), e também a legislação urbanística. [...] O principal instrumento de intervenção adotado é o zoneamento, muito utilizado à época. (LEME, 1999, p. 362).

Para resolver essa duvida, apenas recorrendo diretamente ao próprio plano, o que até o momento não foi possível.

Ainda segundo Leme (1999), o plano é dividido em três partes: a primeira traz um estudo sobre os componentes antropogeográficos do Rio de Janeiro e os grande problemas sanitários; a segunda pode ser considerada a essência do plano, e define o modelo de cidade ideal e as proposições para alcançá-la; a terceira dedica-se ao saneamento.

3ª fase – planos de desenvolvimento integrado (1965 – 1971)

A terceira fase é marcada pela incorporação de outros aspectos aos planos, além daqueles estritamente físico-territoriais, tais como os aspectos econômicos e sociais. Segundo Villaça (1999), as principais características dos planos desse período são:

Nesta fase os planos vão cada vez mais se distanciando da viabilidade da sua implementação.

1) Distanciamento entre as propostas contidas nos planos, por um lado, e as possibilidades de que essas propostas sejam efetivamente implementadas, por outro;

2) Conflito entre propostas cada vez mais abrangentes, e estruturas administrativas cada vez mais setorializadas e especializadas;

3) Dificuldades e indefinições quanto à aprovação dos planos, uma vez que até então estes eram da alçada do Executivo e, a partir da incorporação de leis e recomendações das mais diversas naturezas, passaram a ser também da alçada do Legislativo.

Quanto mais complexos e abrangentes tornavam-se os planos, mais crescia a variedade de problemas sociais nos quais se envolviam e com isso mais se afastavam dos interesses reais da classe dominante e portanto das suas possibilidades de aplicação. (VILLAÇA, 1999, p. 214).

O principal exemplo desse tipo de plano é o Plano Doxiadis para o Rio de Janeiro, em 1965. O volume, elaborado por um escritório grego e publicado em inglês, possuía “quase quinhentas páginas de estudos técnicos, das quais nove – páginas 363 a 372 – são de implementation e uma única, a 375, é de recommendations.” (VILLAÇA, 1999, p. 213).

Fonte: Leme (1999, p. 359)

Leme (1999, p. 373), entretanto, argumenta que, apesar de realizar um amplo diagnóstico econômico e social, além de urbanístico, o Plano Doxiadis é eminentemente físico-territorial nas suas proposições. Partindo de um modelo ideal baseado em comunidades de diferentes tamanhos e hierarquias interdependentes, propõe uma série de diretrizes necessárias para alcançá-lo. Entre elas, está a previsão de acomodação para o crescimento da população em 35 anos, até o ano 2000, baseada em estimativas numéricas a serem revisadas de 5 em 5 anos.

4ª fase – planos sem mapas (1971 – 1992)

Por fim, provavelmente como resposta aos maus resultados provenientes da não aplicação dos superplanos, que acabavam sendo relegados às prateleiras, passaram a ser elaborados planos que abriam mão dos diagnósticos técnicos extensos e, até mesmo, dos mapas espacializando as propostas.

“Nos anos de 1970, os planos passam da complexidade, do rebuscamento técnico e da sofisticação intelectual para o plano singelo, simples – na verdade, simplório – feito pelos próprios técnicos municipais, quase sem mapas, sem diagnósticos técnicos ou com diagnósticos reduzidos se confrontados com os de dez anos antes.” (VILLAÇA, 1999, p. 221).

Esses planos apenas enumeravam um certo conjunto de objetivos e diretrizes genéricas e, assim, acabavam ocultando os conflitos inerentes à diversidade de interesses relativos ao espaço urbano.

E o zoneamento?

Retomando a questão da separação entre o zoneamento e o planejamento strictu sensu, permanecem as dúvidas quanto à adequação de tal procedimento. Embora esteja claro que muitas vezes o zoneamento foi elaborado de forma independente do planejamento mais abrangente da cidade, também parece claro que a grande maioria dos planos mais importantes do Brasil (inclusive os citados por Villaça) utilizaram, sim, o zoneamento como parte integrante de suas diretrizes e proposições. Conforme citado acima, o Plano Agache é baseado no zoneamento, ao menos segundo a interpretação de Leme (1999). O plano Doxiadis também apresenta um zoneamento, conforme pôde ser visto na Figura apresentada.

Por outro lado, o argumento de Villaça de que os planos deixaram de ser seguidos porque os interesses que os inspiraram não podiam mais ser explicitados com tanta facilidade quanto no início do século XX parece perfeito. Entretanto, não nos parece que tal argumento valha apenas para o planejamento strictu sensu, mas também para o zoneamento, independentemente de considerarmos este como parte integrante ou não daquele.

Caso seja considerado uma parte integrante, valem os argumentos já apresentados por Villaça para os planos urbano. Caso seja considerado uma vertente separada, podemos argumentar que os interesses que os têm motivado são, da mesma forma, ocultados pelas classes dominantes sob justificativas que, nem sempre, correspondem à realidade.

Esses interesses incluem muito mais a proteção do valor de propriedades fundiárias e a possibilidade de extração de lucros através da produção imobiliária do que objetivos nobres de função social ou redistribuição de renda. A grande diferença é que esses reais interesse podem ser mais facilmente escondidos no zoneamento do que em outros tipos de diretrizes com o mesmo nível de especifidade. Para a população em geral, é mais difícil entender os diversos índices e parâmetros urbanísticos associados ao zoneamento, do que, por exemplo, um plano de avenidas ou um plano para a criação de um sistema de áreas verdes, ou de destruição e reconstrução de áreas da cidade.

Dessa forma, o zoneamento, na minha opinião, não é uma vertente separada da elaboração de planos urbanos; é, isso sim, um instrumento de política urbana que tem sido considerado mais adequado para camuflar os interesses das classes dominantes e conduzir o desenvolvimento urbano na direção desses interesses.

Isso não quer dizer, entretanto, que o zoneamento não tenha utilidade ou que devamos abrir mão dele. Pelo contrário: acredito que pode ser um instrumento útil, contanto que esteja integrado aos outros instrumentos à disposição do planejador e dos cidadãos. A questão, apesar disso, permanece: como fazer, então, para que os planos sejam realmente cumpridos?

Referências bibliográficas

LEME, Maria Cristina da Silva. A formação do pensamento urbanístico no Brasil: 1895-1965. In: LEME, Maria Cristina da Silva; FERNANDES, Ana; GOMES, Marco Aurelio Filgueiras (org.) Urbanismo no Brasil 1895-1965. São Paulo: Studio Nobel/FAU USP/FUPAM, 1999.

VILLAÇA, Flávio. Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil. In: DEÁK, Csaba; SCHIFFER, Sueli Ramos (org.) O processo de urbanização no Brasil. São Paulo: EdUSP, 1999. p. 169 – 243.

• A visão tradicional de planos diretores
• Os prefeitos e os planos diretores
• Planejamento Estratégico de Cidades – parte 3
• O que é plano diretor?
• Banco de Experiências em PDP do Ministério das Cidades

Boa tarde,

ao efetuar pesquisa na internet deparei-me como o site de urbanidade, estou enviando o presente e-mail, para parabenizá-los, mas também fazer uma breve consulta. (se possível)

- Para o desenvolvimento e elaboração de um plano diretor faz-se necessária a presença, ou responsabilidade técnica de um arquiteto urbanista? Quais as implicações da falta de?

Muito Obrigado.

Atenciosamente.

José

Olá José. Obrigado pelo contato.

A resposta para a sua pergunta é: sim, é preciso a presença e a responsabilidade técnica de um arquiteto e urbanista, conforme decisão proferida pelo Crea (colocada na íntegra mais abaixo). Apenas o Arquiteto e Urbanista tem as atribuições legais para coordenar equipes multidisciplinares no que diz respeito a planejamento físico, local, urbano e regional. Sendo assim, a implicação da falta de um arquiteto pode ser considerada exercício ilegal da profissão.

Espero ter ajudado!

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Ref. SESSÃO : Plenária Ordinária nº 1.340
DECISÃO : PL-0267/2007
PROTOCOLOS : CF-4211/2006 e CF-4833/2006 (DOSSIÊ)
INTERESSADO : Coordenadoria de Câmara Especializada de Arquitetura e Crea-SC
EMENTA:
Responsabilidade da coordenação técnica de planos diretores urbanos e regionais.
DECISÃO

O Plenário do Confea, reunido em Brasília de 25 a 27 de abril de 2007, apreciando a Deliberação nº 019/2007-CEAP, e considerando a legislação educacional que regula as diretrizes e os conteúdos curriculares para a graduação em arquitetura e urbanismo, particularmente a Resolução nº 06/2006-CNE, a Portaria nº 1770/2004-CNE e a Resolução n° 3/1969-CFE, e institui a disciplina Planejamento Urbano e Regional, que aborda as atividades de estudo, análise e intervenções no espaço metropolitano e regional, como matéria de formação profissional do arquiteto e urbanista; considerando que a Resolução nº 218, de 1973, que fixa a competência dos profissionais fiscalizados pelo Sistema Confea/Crea, estabelece em seus arts. 2° e 21 a competência do Arquiteto e Urbanista para o exercício da atividade de planejamento físico, local, urbano e regional; considerando que na Resolução nº 1010, de 2005, e seus anexos foram mantidos os mesmos entendimentos da Resolução nº 218, de 1973, para os futuros profissionais a serem registrados no Sistema Confea/Crea; e considerando que, na Decisão PL-0064, de 1995, o Plenário do Confea firmou o entendimento de que o profissional Engenheiro Civil pode coordenar equipes multiprofissionais, desde que relacionadas com sua habilitação específica, o que implica a impossibilidade de realizar a coordenação de Planos Diretores, uma vez que nem a Resolução nº 218, de 1973, e nem a Resolução nº 1.010, de 2005, fixam entre as competências desse profissional a atividade de planejamento urbano e regional, DECIDIU, por unanimidade: 1) Informar aos Creas que as atividades de coordenação técnica das equipes multiprofissionais de elaboração dos Planos Diretores Urbanos e Regionais são de competência do Arquiteto e Urbanista, com atribuição definida nos arts. 2° e 21 da Resolução nº 218, de 1973. 2) Orientar os Creas da necessidade de fiscalizar a responsabilidade técnica sobre as atividades de elaboração dos Planos Diretores dos municípios, em virtude da obrigatoriedade imposta pelo Estatuto das Cidades. Presidiu a Sessão o Engenheiro Civil MARCOS TÚLIO DE MELO. Presentes os senhores Conselheiros Federais ADMAR BEZERRA ALVES, AINABIL MACHADO LOBO, ANGELA CANABRAVA BUCHMANN, CLAUDIO BRANDAO NINA, CLÁUDIO PEREIRA CALHEIROS, FERNANDO JOSE DE MEDEIROS COSTA, IRACY VIEIRA SANTOS SILVANO, ISACARIAS CARLOS REBOUÇAS, JOÃO DE DEUS COELHO CORREIA, JORGE LUIZ DA ROSA VARGAS, LINO GILBERTO DA SILVA, OSNI SCHROEDER, PAULO BUBACH, PEDRO IDELANO DE ALENCAR FELICIO, PEDRO LOPES DE QUEIROS e RODRIGO GUARACY SANTANA.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.

Cientifique-se e cumpra-se.

Brasília, 27 de abril de 2007.

Eng. Civ. Marcos Túlio de Melo
Presidente

• Prorrogado o prazo para a elaboração dos planos diretores
• Selo Estatuto da Cidade
• Edital Ministério das Cidades
• Assessoria para ZEIS
• Planos Diretores contestados