Não é difícil imaginar que um cadastro técnico bem estruturado seria uma ferramenta muito poderosa na realização de análises urbanas com vistas ao planejamento municipal. Na elaboração de um plano diretor, por exemplo, desde a etapa inicial de identificação dos objetivos preliminares até a elaboração do projeto de lei, esses dados podem ser amplamente utilizados pelos planejadores e até mesmo pela população para obter conhecimento sobre o território e sobre as condições socioeconômicas do município.

O cadastro pode ser considerado como um modelo descritivo do sistema urbano, e esse tipo de modelo está embutido nos modelos explanatórios e preditivos (ou de simulação). Portanto, o cadastro pode ser considerado a base para muitos modelos, a primeira estrutura sobre a qual o entendimento do sistema irá se apoiar.

Especificamente com relação à descrição do sistema, a importância do CTM reside:

1. na flexibilidade que o cadastro oferece para a escolha da unidade de análise, desde a parcela até unidades consideravelmente maiores, como as zonas de tráfego, por exemplo (através da agregação de dados);
2. na facilidade de estabelecer relações e vínculos entre diferentes entidades espaciais utilizando ferramentas próprias dos SIGs;
3. no fato de que, sendo um modelo descritivo, precisa ser muito bem estruturado para não inviabilizar ou impossibilitar análises posteriores.

A disponibilidade de dados desagregados ao nível da parcela, oferecida pelo CTM, representa uma importante contribuição ao planejamento urbano, porque os dados em micro-escala (em oposição aos dados agregados em zonas, tais como os setores censitários ou bairros, por exemplo) constantes no cadastro possibilitam modelar os processos urbanos com maior resolução, aumentando a capacidade de identificação e análise dos padrões atuais de uso do solo, mudanças econômicas, demográficas, etc.

Por outro lado, a desagregação ao nível da parcela não exclui a possibilidade de análises em macro-escala. Ao contrário, garante flexibilidade na escolha da escala de planejamento. Assim, quando necessário, o cadastro permite realizar a agregação dos dados em unidades de análise maiores (bairros, setores censitários), quando o modelo e a unidade territorial adotados assim o demandarem. Com uma vantagem adicional: se a atualização da base cadastral for feita adequadamente, os dados em unidades maiores também serão automaticamente atualizados, o que não acontece normalmente com os dados existentes nessas escalas, que utilizam levantamentos realizados em períodos determinados (como é o caso do Censo do IBGE, por exemplo, que é realizado a cada dez anos).

Outra forma de operacionalizar os modelos de análise urbana é através de indicadores, que podem ser obtidos através das informações contidas nos cadastros. Alguns exemplos de indicadores são (ONU, 2001):

• porcentagem de população com instalações sanitárias;
• porcentagem de pessoas vivendo abaixo da linha de pobreza;
• área construída por pessoa;
• número de crimes por 100.000 habitantes.

Com um cadastro adequado, todas essas medidas podem ser obtidas com certa facilidade. Além disso, o uso do cadastro também possibilita grande flexibilidade para o cálculo dos indicadores devido à possibilidade de escolher a unidade espacial mais adequada aos objetivos da análise.

O CTM e a democratização do acesso às informações urbanas

Quem trabalha com estudos urbanos, especialmente nas universidades, certamente já teve problemas em ter acesso às bases de dados das prefeituras. Apesar de serem feitos com dinheiro público, dificilmente esses levantamentos são disponibilizados aos interessados.

Obviamente, é preciso haver um cuidado nessa disponibilização, uma vez que o cadastro contém informações sensíveis que não podem ser divulgadas a qualquer um, tais como CPF e dados sobre a renda. Entretanto, mesmo para outros tipos de informações mais prosaicas, tais como o mapa em si e os atributos de uso do solo, gabaritos e área construída, a má-vontade em disponibilizá-los é visível.

Entretanto, para que haja uma real democratização dos processos decisórios relativos às políticas públicas, é preciso haver igualdade de oportunidade na geração de conhecimento sobre o sistema urbano, para que todos os atores e setores da sociedade tenham iguais oportunidades no momento da negociação e consenso de propostas. Caso o Poder Público monopolize os dados e a possibilidade de realizar análises, eles sempre estarão em situação de vantagem em relação aos outros atores.

Com a proliferação de ferramentas de manipulação dessas informações, especialmente através da Internet, abre-se um vasto campo com potencial para transformar os dados do cadastro em informação pública (respeitadas, obviamente, como já comentamos, as restrições legais que garantem a privacidade dos indivíduos). Com isso, cresce a possibilidade da sociedade de participar dos processos decisórios de uma maneira mais qualificada, com base em informações precisas e atualizadas.

O CTM e a justiça social

Além disso, o CTM pode atuar como instrumento de justiça social (LOCH, 2005), contribuindo para diminuir as desigualdades sócio-espaciais. Nesse sentido, Marcelo Lopes de Souza argumenta que

[…] sem cadastros e plantas de valores atualizados, não apenas a arrecadação com o IPTU […] há de ser comprometida, mas a aplicação de vários outros instrumentos há de ser, também, prejudicada, comprometendo objetivos mais ambiciosos em matéria de um planejamento e de uma gestão eficiente e progressista. (SOUZA, 2003, p. 306).

O CTM pode auxiliar a busca por maior justiça social através de duas vias principais: a primeira delas é fornecendo análises sobre o sistema urbano que permitam identificar os locais e as formas pelas quais tais desigualdades se manifestam. Nesse sentido, o cadastro pode ser utilizado, por exemplo, para:

• elaboração da planta genérica de valores, que servirá como base para uma maior justiça na cobrança de impostos territoriais (LOCH, 2005) e para um maior entendimento sobre a distribuição dos valores do solo, necessário para a definição dos instrumentos adequados de indução do desenvolvimento urbano;
• identificação das propriedades que não cumprem sua função social, mostrando por exemplo aquelas áreas com alto índice de imóveis vazios ou subutilizados;
• identificação de áreas segregadas e/ou de interesse social para o município, cruzando dados espaciais (como a acessibilidade) com dados socioeconômicos (nível de renda e alfabetização);
• avaliação do nível de atendimento e cobertura de equipamentos urbanos e comunitários, através de buffers ou até mesmo através de modelos mais elaborados de análise;
• identificação de locais com baixa porcentagem de áreas verdes (LOCH, 2005).

O CTM e os instrumentos do Estatuto da Cidade

Outra via pela qual o CTM pode ajudar a atingir esse objetivo de maior justiça social é através da operacionalização dos mecanismos de gestão necessários para a implementação dos instrumentos do desenvolvimento urbano, notadamente aqueles instituídos pelo Estatuto da Cidade. A outorga onerosa, por exemplo, exige um sistema de informações que seja capaz de monitorar os estoques construídos e prover informações aos planejadores sobre a melhor maneira de distribuir os potenciais construtivos. Sem um CTM devidamente estruturado, a utilização desse instrumento é praticamente inviabilizada.

A contribuição de melhoria também depende do CTM, uma vez que precisa estar embasada em uma planta genérica de valores para poder ser justificada perante os cidadãos. O estudo de impacto de vizinhança (EIV) também pode se beneficiar do CTM na definição da área de influência do empreendimento, bem como na avaliação dos impactos alimentando modelos de simulação urbana.

O Direito de Superfície  e a Transferência do Direito de Construir são outros instrumentos que dependem de um bom cadastro para funcionar adequadamente, fazendo a conexão entre os dados utilizados pela prefeitura e o registro de imóveis. É importante que os direitos de construção cedidos possam ser fiscalizados pela prefeitura e que também constem dos registros de propriedade, para minimizar a ocorrências de vendas fraudulentas. Estas poderiam acontecer caso as restrições impostas não fiquem registradas na aescritura do imóvel, levando o comprador a acreditar que está pagando por um imóvel com seu potencial construtivo pleno.

Referências bibliográficas

LOCH, Carlos. Cadastro técnico multifinalitário: instrumento de política fiscal e urbana. In: ERBA, Diego Alfonso; OLIVEIRA, Fabrício Leal; LIMA JUNIOR, Pedro (org.) Cadastro multifinalitário como instrumento de política fiscal e urbana. Rio de Janeiro: 2005. p. 71 – 99.

SOUZA, Marcelo Lopes. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão urbanos. 2 ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003.

Por isso, resolvi escrever este post explicando um pouco o que é, afinal de contas, o CTM.

Definição de Cadastro Técnico Multifinalitário (CTM)

O Cadastro Técnico Multifinalitário pode ser entendido como um sistema de registro dos elementos espaciais que representam a estrutura urbana, constituído por uma componente geométrica e outra descritiva que lhe conferem agilidade e diversidade no fornecimento de dados para atender diferentes funções, inclusive a de planejamento urbano (BLACHUT et al, 1974).

Segundo Blachut et al (1980), o cadastro urbano possui três funções básicas:

1. função fiscal, que se refere à identificação dos bens imóveis e de seus proprietários com a finalidade de regulamentar o recolhimento de impostos;
2. função jurídica, que se refere à determinação dos direitos de propriedade;
3. função de planejamento que, segundo os autores, “está deslocando-se rapidamente para o ponto central das operações cadastrais, e como resultado disso o cadastro está adquirindo uma certa característica multifinalitária” (BLACHUT et al, 1980).

Em outras palavras, o CTM é uma base cartográfica e alfanumérica que descreve o sistema urbano (e rural) através das suas unidades imobiliárias, especialmente as parcelas e edificações, mas também com os eixos de logradouros.

Fig. 1 – O cadastro integra informações gráficas (cartográficas) a informações alfanuméricas (uso do solo, proprietário, número de pavimentos, etc.) em um mesmo sistema (SABOYA, 2000).

Dessa forma, o CTM torna-se uma base sobre a qual podem ser construídas diversas bases temáticas, tais como o cadastro tributário, a base de dados do sistema de saúde, o cadastro de áreas verdes e públicas, e assim por diante.

O maior apelo, atualmente, para a construção do cadastro é a atualização da base de contribuintes do IPTU, o que pode gerar aumento na arrecadação do imposto. Seus defensores argumentam que o custo para a implementação e atualização do cadastro (que não é pequeno) pode ser recuperado em poucos anos apenas com o acréscimo na arrecadação do IPTU.

Idealmente, além disso, o CTM deve integrar e compatibilizar os dados da prefeitura com o registro de imóveis, de forma a identificar, de maneira clara, quais são os reais limites das propriedades imobiliárias e quem são os proprietários. Para isso, deve identificar os pontos dos limites com coordenadas geográficas precisas. Isso significaria o fim de muitas disputas judiciais sobre os limites das propriedades causadas por invasões de terras e também as incertezas advindas das descrições atuais, em grande parte baseadas em referências que mais parecem piadas (algo como “da curva do Rio X até 200m depois do bar do seu Zé”).

Isso, entretanto, ainda parece ser um sonho distante da realidade brasileira, apesar da crescente procura e interesse pelo CTM, que tem sido implementado em muitos municípios brasileiros mas apenas com fins tributários.

Funções e objetivos do CTM

Loch (2005) cita uma série de objetivos do cadastro multifinalitário, que podem ser sintetizados da seguinte maneira:

• coletar e armazenar informações descritivas do espaço urbano, mantendo-as atualizadas;
• implementar e manter atualizado o sistema cartográfico;
• fornecer informações aos processos de tomada de decisões inerentes ao planejamento e à gestão urbanos;
• tornar mais confiáveis as transações imobiliárias através de uma definição precisa da propriedade imobiliária; e
• disponibilizar essas informações para os órgãos públicos e para a sociedade em geral.

No que diz respeito mais especificamente ao planejamento urbano, o CTM pode ser considerado um modelo descritivo do espaço urbano. Modelos descritivos, como o próprio nome diz, são representações simplificadas de uma determinada realidade com vistas a descrevê-la para que seja possível manipulá-la. Eles são necessários, por exemplo, para a construção de modelos explanatórios (ou teorias) sobre os sistemas urbanos.

Portanto, o CTM, se bem estruturado, pode ser uma base fundamental para o planejamento urbano. Mas isso é assunto para o próximo post.

A estrutura de um CTM

O Cadastro é composto por várias camadas de informações, representadas de forma cartográfica, associadas a tabelas de dados alfanuméricos que possuem vinculação aos dados espaciais. Como a Figura 1 mostrou acima, essas tabelas podem ter os mais variados atributos para os elementos gráficos, tais como proprietário, uso do solo, número de pavimentos, área construída, zoneamento no qual está inserido, presença de áreas alagáveis, e assim por diante. Cada linha de uma tabela é chamada de registro, e refere-se a um elemento espacial na base cartográfica.

Esse conjunto de dados de naturezas diversas é gerenciado por um Sistema de Informações Geográficas, ou SIG.

Fig. 2 – O CTM é composto por várias camadas de informação, assim como por tabelas de dados alfanuméricos vinculadas a elas, gerenciadas por um Sistema de Informações Geográficas (SIG). Fonte da Imagem: aqui.

Fig. 3 – Imagem da base cadastral de Florianópolis (Centrinho da Lagoa) disponível em http://geo.pmf.sc.gov.br/geo_fpolis/index3.php.

Fig. 4 – Imagem da base cadastral de Balneário Camboriú – SC disponível em http://geo.camboriu.sc.gov.br/balneariocamboriu_internet/home.asp

Referências bibliográficas

BLACHUT, T. et al. Cadastre as a basis of a general land inventory of the country. In: Cadastre: various functions characteristics techniques and the planning of land record system. Canada: National Council, 1974.

BLACHUT, T; CHRZANOWSKI, A; SAASTAMOINEN, J. Cartografía e levantamientos urbanos. México: Dirección general de Geografia del Territorio Nacional, 1980.

LOCH, Carlos. Cadastro técnico multifinalitário: instrumento de política fiscal e urbana. In: ERBA, Diego Alfonso; OLIVEIRA, Fabrício Leal; LIMA JUNIOR, Pedro (org.) Cadastro multifinalitário como instrumento de política fiscal e urbana. Rio de Janeiro: 2005. p. 71 – 99.

SABOYA, Renato. Análises espaciais em planejamento urbano: novas tendências. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, v. 3, p. 61 -79, 2000.