Essa amarração foi feita pelo conceito de decisão. Não é o primeiro artigo em que uso esse conceito para entender o planejamento: em 2013, publiquei o “Fundamentos conceituais para uma teoria do planejamento urbano baseada em decisões” na Revista Urbe, que estabeleceu as bases conceituais para que este artigo de 2019 pudesse ser escrito e fosse capaz de avançar na compreensão sobre o tema.

Ao contrário de uma grande parte de outros trabalhos sobre o processo de planejamento, eu parto de uma abordagem descritiva e explicativa para caracterizá-lo e entendê-lo, em oposição a um viés propositivo ou prescritivo que tentasse dizer como ele deveria ser. Construo, então, um modelo teórico sobre como o planejamento funciona enquanto um sistema de decisões interrelacionadas, destacando e discutindo os seguintes aspectos:

• A necessidade de convicção como requisito para a tomada de decisões, brevemente abordada aqui porque já havia sido discutida no artigo de 2013.
• O caráter progressivo da construção de conhecimento sobre o problema, incluindo até mesmo saber qual ou quais são os problemas a serem enfrentados, uma vez que eles não estão claros no começo. Assim, o conhecimento sobre o sistema sendo planejado (isto é, a cidade ou parte dela) vai aumentando à medida que o processo avança, mas não apenas ele: também o conhecimento sobre as preferências, objetivos, desejos, boa vontade em participar, e mais uma série de aspectos sobre os participantes, precisa evoluir com o tempo.
• Apesar disso, ou seja, mesmo com informações incompletas, desde o começo são necessárias decisões preliminares que orientem os esforços dos participantes, porque do contrário as possibilidades a serem examinadas seriam tão numerosas que se tornariam impossíveis de serem consideradas. Decisões preliminares “fecham” algumas possibilidades de modo a tornar viável a discussão e consideração sobre as alternativas que continuam disponíveis.
• Para fazer isso, é preciso que as alternativas para essas decisões iniciais sejam avaliadas e escolhidas com base no que se imagina que elas permitirão, nas fases posteriores, em termos de alternativas. Ou seja: elas permitem manter abertas possibilidade interessantes? Ou estão excluindo possibilidades que seria melhor manter abertas?
• Como essas decisões afetam todo o processo, elas são importantíssimas. No entanto, são feitas no começo, quando as incertezas ainda são grandes. Como essas incertezas abrangem também os critérios a serem usados para tomar as decisões, emerge o que chamo de “paradoxo dos critérios de avaliação”: nas fases iniciais, quando eles são mais importantes – porque mais determinantes e capazes de orientar aspectos estruturais da solução final -, temos menor convicção sobre quais e como eles devem ser. Ao final do processo, sabemos com muito mais detalhes quais devem ser os critérios, mas nesse ponto as decisões iniciais já restringiram muito o leque de opções disponíveis e, portanto, eles podem mudar relativamente pouca coisa.
• Por fim, apesar de muito se falar no caráter iterativo do planejamento, segundo o qual ele vai e volta nas discussões e decisões, argumento que isso é bastante limitado pelo custo envolvido em tomar decisões preliminares, especialmente quando essas decisões são tomadas coletivamente. Voltar atrás em uma decisão acordada entre muitos participantes não é algo fácil, e implica no “desperdício” de investimento de tempo, energia e outros tipos de recursos já feitos pelos participantes. Portanto, o processo depende do caminho: decisões iniciais, por não poderem ser revertidas facilmente, podem moldar significativamente o restante do processo, mesmo que, posteriormente, o grupo considere que elas não tenham sido ideais.

Essas questões são bem mais aprofundadas no artigo que, infelizmente, possui versão apenas em inglês. Ele pode ser encontrado aqui:

Urban planning as collective, progressive, interrelated and path-dependent decision making

Clique para assistir o video

Com a industrialização e a chegadas das máquinas, especialmente a estrada de ferro, a pesca nos rios de SP deixou de ser tão importante como no passado, uma vez que os peixes passaram a vir diretamente do mar através de trens. Os rios, assim, passaram a ser vistos mais como barreiras ao progresso do que como promotores de desenvolvimento.

Com a chegada do automóvel, a situação se agravou ainda mais. O vídeo mostra o embate “técnico” entre duas visões bastante diferentes sobre como o desenvolvimento de SP e sua relação com seus rios deveriam ser conduzidos. Por um lado, Saturnino de Brito, engenheiro sanitarista, defendia a recuperação das margens dos rios (que àquela altura já estavam poluídos e gerando problemas de saúde pública) e a manutenção de áreas verdes ao longo dos cursos d’água, para que estes pudessem transbordar quando não pudessem comportar a quantidade de água que recebiam. Com efeito, como também é explicado no vídeo pela Geógrafa Odete Seabra, os rios de planície como os de SP são lentos e de formas sinuosas, podendo até mesmo mudar o seu curso de uma cheia para outra. Ou seja, não possuem um leito fixo e bem definido, sendo suas cheias processos naturais.

Cena do vídeo.

De outro lado, Prestes Maia, que foi prefeito de SP de 1938 a 1945, que defendia um projeto de “modernização” da cidade que incluía a abertura de grande avenidas que formariam uma estrutura radioconcêntrica. Essas avenidas seriam criadas justamente nos vales dos rios que, por serem áreas não adequadas para urbanização, permaneciam menos urbanizados, gerando economia nas desapropriações necessárias para a viabilização. Aliado a isso, essas áreas seriam aterradas e loteadas, gerando lucros para a municipalidade. Não é difícil imaginar que esta segunda via, apesar de todos os seus problemas, foi a adotada.

Isso nos faz refletir sobre uma questão crucial para nós, enquanto planejadores urbanos, que é a possibilidade (ou não) de realmente influenciar nas decisões que são tomadas relativas às cidades. Muitas vezes é passada a falsa impressão de que as decisões técnicas são automaticamente implementadas, e que os problemas existentes nas cidades são decorrentes de um mau planejamento ou de simples incompetência do corpo técnico responsável. Dificilmente fica claro para a população em geral as dificuldades pelas quais esses técnicos passam, e como suas recomendações são tratadas nos longos processos de decisões envolvendo intervenções urbanas, e na sua implementação posterior. Minha hipótese é de que, para a sociedade em geral, a impressão dominante sobre essa influência dos técnicos é extremamente exagerada, infelizmente. A realidade é bem mais complexa e o papel que os técnicos têm nas decisões, que é um processo político, é na maior parte das vezes muito mais tímido do que possa parecer.

Cena do vídeo.

Esse vídeo mostra bem esse conflito, em que uma visão mercantilista e que favoreceria apenas uma pequena parcela da população (especialmente empreiteiros e proprietários de terras) acabou prevalecendo sobre uma visão mais tecnicamente correta, que pensava as consequências das decisões em termos de uma parcela maior da população, e num horizonte de tempo mais amplo.

Dica do Edson Cattoni.

“Planejamento é o processo de preparar um conjunto de decisões para ação futura, dirigida à consecução de objetivos através dos meios preferidos.” (DROR, 1973, p. 323)

Apesar de muito simples e incrivelmente sucinta, essa definição é bastante abrangente e inclui os aspectos mais importantes de uma aproximação ao conceito de planejamento urbano.

Fonte: aqui.

Em primeiro lugar, é um processo, caracterizado por atividades, interações, com maior ou menor encadeamento e ordenação entre elas. Esse processo deve ter como resultado a preparação de ações futuras, no sentido de “pré-selecionar” as ações que devem ser tomadas no futuro. Esse é um ponto importante, porque é comum haver uma certa tendência de “mesclar” as decisões de planejamento com as decisões de execução das ações propriamente ditas, como se fossem uma coisa só.

Entretanto, as decisões realizadas no processo de planejamento não necessariamente serão obedecidas à risca no momento da implantação, como a realidade (especialmente no Brasil) tem constante e repetidamente nos mostrado. Ainda assim, há uma resistência em entender as decisões de planejamento como apenas uma das forças que influenciarão as escolhas futuras, e não como a única.

O segundo aspecto já foi discutido, que é a orientação ao futuro. Essa é uma dos poucos elementos que se repetem em quase todas as definições do conceito.

O terceiro aspecto são os objetivos. Sem eles, não há porque planejar. Muitos autores argumentam que é impossível determinar com precisão os objetivos, assim como identificar os objetivos gerais da sociedade (ou o interesse público). Isso é verdade, mas acredito que mesmo definições incompletas, nebulosas e/ou parciais dos objetivos são importantes para dar uma direção às ações futuras. O debate sobre os objetivos, além disso, pode suscitar interessantes trocas de informações entre setores da sociedade que tradicionalmente têm se mantido isoladas e sem interlocução. Pela minha experiência, a possibilidade de consenso entre esses setores é muito maior do que era suposto inicialmente.

Por fim, os meios. A palavra “preferidos” indica bem o fato de que os meios não são automaticamente dados pelos objetivos consensuados. Mesmo que haja consenso sobre os objetivos, é provável que haja muita discordância com relação aos meios considerados mais adequados para alcançá-los. Em outro post, já falamos sobre os riscos dos objetivos muito genéricos. Ao torná-los mais concretos, específicos, os reais conflitos tendem a ficar mais visíveis.

Além disso, nossa capacidade de prever as consequências dos possíveis meios, ou seja, de prever até que ponto eles serão suficientes ou não para atingir os objetivos, é muito limitada. Em assuntos urbanos, os problemas são capciosos, e é muito difícil tirar lições de outras situações e ter a convicção necessária para aplicá-las no problema enfrentado no momento. Isso sem falar nas limitações cognitivas sobre a estimativa de probabilidades, estudada por Tversky e Kahneman, que inserem várias imprecisões nas nossas previsões sobre os efeitos futuros de ações.

Referências bibliográficas

DROR, Yehezkel. The planning process: a facet design. In: FALUDI, Andreas (org.) A reader in planning theory. Oxford: Pergamon Press, 1973. p. 323 – 343. (Artigo publicado originalmente em 1963).

Nele, Paul Davidoff faz uma defesa do pluralismo no planejamento urbano, entendido como a possibilidade de que vários grupos de interesse façam suas próprias propostas de planos de desenvolvimento urbano, sem dependerem necessariamente da iniciativa do Poder Público. Quando este tem o monopólio sobre a proposta de planos, o debate fica limitado, uma vez que a população pode apenas “reagir” ao invés de “propor”:

Foto: Gaetan Lee.

A dificuldade com os atuais programas de participação popular é que os cidadãos normalmente reagem aos programas das agências ao invés de propor seus conceitos de objetivos mais apropriados e ações futuras. (DAVIDOFF, 2004, p. 46 – grifo no original)

A chave para entender o conceito de advocay planning é o conceito de “alternativas”, que é um elemento importante na teoria do planejamento. O planejamento racional, por exemplo, sugere que o processo de planejamento deve seguir os seguintes passos (McLoughlin, 1969):

1. Avaliação preliminar;
2. Formulação dos objetivos;
3. Descrição e simulação do sistema;
4. Definição de alternativas (cursos de ação);
5. Avaliação das alternativas;
6. Seleção das alternativas;
7. Implementação.

As alternativas, portanto, são hipóteses de caminhos a serem seguidos para alcançar os objetivos desejados. Em um plano diretor, cada alternativa é composta, na verdade, por um conjunto de sub-alternativas. Por exemplo:

• Alternativa 1 – Crescer a oeste do Município, mantendo a densidade atual como está e incentivando a implementação de sub-centros onde atualmente está a periferia;
• Alternativa 2 – Conter o crescimento periférico e incentivar a ocupação dos vazios urbanos já existentes dentro do perímetro urbano, incentivando também as centralidades locais.

Quando o autor diz que é necessário levantar alternativaS, no plural, ele defende que várias possibilidade devem ser levantadas e avaliadas, em termos de suas conseqüências, para que o melhor curso de ação seja escolhido. Acontece que, na prática, os órgãos de planejamento, que de certa forma detêm uma espécie de “monopólio” na proposição de diretrizes urbanas, apresentam apenas uma única alternativa.

Caso apresentem mais de uma, possuem normalmente uma predileção por uma delas e, por isso, acabam defendendo-a com mais afinco do que as outras possibilidades. Davidoff defende que essa postura reduz a riqueza dos debates e que, portanto, deveria haver um embate legítimo entre propostas defendidas por atores distintos que, dessa forma, fariam todo o esforço para defender suas proposições e explorar as conseqüências das suas alternativas e das alternativas apresentadas pelos outros atores.

Segundo ele, essa prática poderia trazer três vantagens principais:

1. O público seria mais bem informado sobre as alternativas existentes, e essas alternativas seriam fortemente defendidas por seus proponentes. Ao contrário das alternativas secundárias mostradas pelas agências de planejamento, nas quais elas próprias muitas vezes não acreditam e, portanto, não apóiam com justificativas robustas, no caso do planejamento com pluralidade as alternativas à proposta do órgão oficial seriam intensamente defendida pelos proponentes, que se empenhariam em justificá-las.
2. O Poder Público seria obrigado a competir com outras propostas em busca de apoio. Portanto, a tendência é que trabalhem melhor suas próprias propostas. Atualmente, por deterem o “monopólio” sobre a proposição de planos, essa preocupação não é tão grande.
3. Aquelas pessoas que apenas criticam os planos oficiais agora seriam obrigadas a oferecer alternativas superiores a eles.

Dentro desse contexto, o planejador não é mais um ator buscando a neutralidade, mas um ator que toma partido, que defende certos pontos de vista, à maneira de um advogado (por isso o nome “advocacy planning”).

O planejador advocatício [advocate planner] seria mais que um fornecedor de informação, um analista das tendências atuais, um simulador das condições futuras, e um especificador de meios. Além de levar a cabo essas partes necessárias do planejamento, ele seria um propositor de soluções específicas relativas ao conteúdo [specific substantive solutions] (DAVIDOFF, 2004, p. 44 – grifo no original).

Em tempos de planejamento participativo, esse texto é muito atual, pois nos dá algumas pista de como podemos superar a passividade da sociedade em relação às propostas, em direção a uma posição mais ativa (e comprometida) com relação ao futuro das nossas cidades.

Referências Bibliográficas:

DAVIDOFF, Paul. Advocay and pluralism in planning. In: STEIN, Jay. Classic readings in urban planning. Chicago: Planners Press, 2004. p. 41 – 52. (Artigo publicado originalmente em 1965).

MC LOUGHLIN, J. Brian. Urban & regional planning: a systems approach. London: Faber and Faber, 1969.

1. A realização (achievement) de objetivos
O planejamento busca a realização de alguns objetivos, em função dos quais são definidos os meios. É um processo intencional de obtenção de situações desejadas.
Os objetivos não são pré-definidos, mas sujeitos a ponderações.

2. Exercício de escolha
A escolha é o “exercício intelectual” mais característico do planejamento, já que escolhas sobre valores, meios e alternativas são feitos no processo de planejamento, em vários níveis.

3. Orientação para o futuro
Por buscar a obtenção de objetivos, o planejamento é orientado ao futuro. Sendo assim, é importante obter informações sobre possíveis condições futuras e estimar os custos futuros de não atingir os objetivos ou de postergar as ações no presente.

4. Ações
O planejamento deve trazer resultados, portanto é uma etapa numa cadeia de meios e fins que leva ao que é desejado.

5. Abrangência
Para que as escolhas possam ser feitas adequadamente, as consequências das propostas devem ser mapeadas de forma completa. Esse requisito, entretanto, deve ser balanceado com a necessidade de ações, visto que o tempo e os recursos para realizar esse mapeamento são limitados, bem como a capaciade de gerar conhecimento.

Este artigo defende uma teoria do planejamento baseada na tomada de decisão, e é um dos clássicos da literatura do planejamento urbano. Não por acaso, aliás. Ele defende idéias, na década de 60, que apenas hoje são consideradas (quase) consensuais, tais como a subjetividade inerente aos processos decisórios (valores não podem ser definidos tecnicamente), a necessidade de trabalhar diferentemente os valores e os dados factuais, e a visão de que os planejadores não podem, em nome de um pretenso conhecimento técnico, ditar os valores dos seus clientes (no caso do planejamento urbano, a sociedade).

Ótima leitura.

Segundo ela, o planejamento nada mais é que escolher entre as alternativas possíveis aquela que melhor responde aos objetivos. Simples, não? Só que fazer isso, na prática, nunca é tão simples assim. Só definir os objetivos já é tarefa das mais difíceis, que dirá obter consenso quanto aos “pesos” ou prioridades de cada um deles, bem como os melhores meios (ou alternativas) para alcançá-los?

Para fazer isso, entre em cena uma habilidade importantíssima – e pouco valorizada na formação acadêmica – que é a negociação. Não me lembro de ter visto uma disciplina sobre isso em nenhum currículo de um curso de arquitetura e urbanismo. No entanto, a RTPI (Royal Town Planning Institute), da Inglaterra, na sua política para o campo do planejamento urbano define como indicadores de aprendizado para os estudantes de planejamento, entre outros aspectos:

– Reconhecer o papel, no processo de planejamento, de habilidades como a negociação, mediação e advocacy, e a importância do trabalho em equipe […];

– Reconhecer a natureza política das tomadas de decisão em planejamento urbano […];

Um livro é considerado básico no campo da Negociação: Fisher; Ury; Patton- Como chegar ao sim. Ele propõe quatro regras básicas para facilitar o processo de negociação:

1. Separe as pessoas dos problemas;
2. Concentre-se nos interesses e não nas posições;
3. Busque soluções que satisfaçam às duas partes (negociação integrativa); e
4. Insista em critérios objetivos.

Um livro poderoso. Recomendo.

Outro livro que eu gosto muito é o de Richard Shell: Negociar é preciso . O autor avança sobre os argumentos de Fisher e mostra princípios e diretrizes para negociação que levam em conta, em primeiro lugar, a personalidade de quem está negociando. Se uma pessoa é competitiva não adianta querer adotar uma solução integrativa que provavelmente não dará certo. Este livro parece ser mais “realista” que o outro e dar indicações de como proceder se as coisas não estiverem indo muito bem.