A obra é fruto de intensos debates realizados pelos coordenadores, professores convidados e bolsistas do grupo de pesquisa financiado pelo CNPq através do edital Universal/2009 e intitulado “A Justiça e a Pólis: análise interdisciplinar do conceito de justiça a partir de um estudo do estatuto da cidade”.

O Estatuto da Cidade é analisado a partir do que se entende por justiça e a partir do seu conceito de cidade justa. Isso significa entender as condições para a minimização da exclusão social e a ampliação das estratégias de inclusão, promovendo um desenvolvimento sustentável e contínuo da cidade. Para atingir a proposta de investigação, a pesquisa contou com a participação de uma equipe interdisciplinar formada por filósofos, sociólogos, gestores públicos, cientistas do Direito, da Arquitetura e Urbanismo a fim de contemplar diversos enfoques acerca dos desafios para a cidade justa. Destaca-se a participação dos alunos de Arquitetura e Urbanismo da Faculdade Meridional (IMED) no edital que escolheu a melhor arte para a capa do livro. A capa selecionada, de autoria do aluno José Carlos Arruda Pereira, ilustra o centro urbano cinza e mal iluminado, contrastando com a contracapa clara, intencionando a transição para uma cidade mais justa.

O livro está organizado em três partes: O direito à cidade justa, Instrumentos de efetivação da cidade justa, e Participação e gestão da cidade justa. A primeira parte: O direito à cidade justa, aborda definições, conceito e histórico do direito à cidade justa e sustentável no Brasil, a influência desta proposição contida na legislação do Estatuto da Cidade em cartas internacionais de direitos humanos e planejamento urbano, os deveres e direitos dos cidadãos e como estas responsabilidades são distribuídas na cidade e pactuadas, a contribuição do planejamento e da dinâmica urbana na configuração de uma cidade justa e/ou no aumento da segregação

urbana. A segunda parte: Instrumentos de efetivação da cidade justa explora os desafios de aplicabilidade dos instrumentos de indução ao desenvolvimento urbano e de regularização fundiária contidos no Estatuto da Cidade, apresenta uma metodologia de elaboração de planos locais de habitação de interesse social realizada em algumas cidades do Rio Grande do Sul, um panorama dos desafios da prática do planejamento urbano, etapas de regularização fundiária efetuada em Porto Alegre/RS e resgata a implicação da lei federal de parcelamento do solo e suas modificações no ordenamento territorial. A terceira parte: Participação e gestão da cidade justa apresenta a interpretação do Estatuto da Cidade nas políticas públicas, o grau de efetividade da participação dos diversos segmentos da sociedade na construção de uma cidade democrática e a diversidade cultural no espaço urbano.

Andréa Quadrado Mussi
Daniela Gomes
Vanderlei de Oliveira Farias

Organizadores da Obra
Coordenadores do Projeto de Pesquisa

O livro foi distribuído para as principais universidades e centros de pesquisa e pode ser solicitado, mediante análise de disponibilidade, pelo mail: arquitetura@imed.edu.br

Prefácio

Passados dez anos da aprovação do Estatuto da Cidade (EC), lei federal 10.257/2001, muita coisa aconteceu no campo do desenvolvimento, planejamento e gestão urbanos. Inúmeros municípios fizeram seus planos diretores, com maior ou menor fidelidade aos princípios e diretrizes do EC, maior ou menor quantidade de conflitos, e com maior ou menor interesse e envolvimento por parte da população em geral. Os resultados, obviamente, foram os mais diversos possíveis. Este livro propõe-se a discutir, analisar e avaliar criticamente os avanços trazidos pelo Estatuto da Cidade, bem como os aspectos que se mostraram inadequados, ineficientes ou insuficientes. Vem em boa hora.

Após dez anos fica claro, por exemplo, que a promessa de participação popular promovida pela lei não se concretizou como o esperado. Ainda perduram muitas distorções nos processos participativos: manipulações, pressões de todos os tipos, intimidações, atropelos e imperícias. Juntamente com iniciativas que podem ser consideradas bem sucedidas, há muitos outros exemplos em que a participação foi utilizada mais como um instrumento para legitimar interesses específicos do que como uma forma de efetivamente democratizar a tomada de decisões, no sentido de incorporar os valores de uma maior parcela da população na definição de caminhos e de prioridades. Em outros casos, ficou claro que a participação, por si só, não garante qualidade nas decisões. A postura de “lavar as mãos”, adotada por vários técnicos em nome de uma suposta primazia da participação popular, revelou-se tão prejudicial quanto seu oposto, o tecnicismo exagerado. Diante de um novo contexto, e frente a desafios muito diferentes que aqueles aos quais estavam acostumados (e ainda por cima vítimas de uma certa “demonização” do papel da técnica no planejamento, nas críticas muitas vezes exageradas sobre seu desempenho no passado), muitos técnicos em planejamento urbano optaram por limitar sua atuação ao papel de organizadores do processo, ao invés de atores legítimos e atuantes nas decisões envolvendo questões coletivas, e que possuíam uma contribuição real a fazer derivada de seu domínio sobre um campo específico do conhecimento. A importância da participação popular, enfatizada pelo EC, demandou uma redefinição do papel do técnico, redefinição esta que ainda não foi concretizada e parece estar longe de chegar a um amadurecimento satisfatório.

Outro grande obstáculo é o quadro institucional dentro do qual as ações de planejamento acontecem. Na grande maioria dos casos esse quadro é resultado de uma herança que nos legou prefeituras com corpo técnico insuficiente frente às demandas existentes, com pouca oportunidade para continuar aperfeiçoando seu conhecimento e com bases de dados incompletas, imprecisas e desestruturadas, inviabilizando análises minimamente complexas. Cada nova empreitada requer quase um começo do zero, reunindo dados, editando e gerando mapas básicos, e lidando com erros e incoerências das mais diversas naturezas. Tal situação é mais um fator a induzir o distanciamento das questões técnicas das decisões, empurrando-as cada vez mais na direção de interesses exclusivamente políticos.

Ainda no que diz respeito aos aspectos institucionais, enfrentamos dificuldades também no sistema jurídico, que em grande parte ainda tem dificuldades para aceitar ou entender os aspectos mais progressistas do EC. O próprio Ministério Público, por exemplo, ainda demonstra resistência em fazer valer os princípios e diretrizes da lei federal, dificultando iniciativas de controle social derivadas da insatisfação com relação a práticas consideradas inadequadas ou injustas pela população. O mesmo acontece com as instâncias finais de decisão, que ainda não estão em sintonia com os novos princípios (como por exemplo o de função social da propriedade).

Outra grande dificuldade enfrentada na implementação do EC é um dispositivo que parece ainda “não ter pegado”: a exigência de vinculação dos orçamentos municipais às diretrizes e prioridades contidas no plano diretor municipal, constante no artigo 40. Sem essa ligação entre plano e implementação é provável que, na melhor das hipóteses, apenas os aspectos normativos do plano (especialmente o zoneamento de uso e ocupação do solo) tenham alguma influência sobre o desenvolvimento urbano. Entretanto, tal influência é claramente insuficiente uma vez que atua apenas sobre as iniciativas individuais e falha em orientar as ações do Poder Público, que são determinantes para as condições do sistema urbano sob as quais os demais agentes operam. A implementação desigual de infraestrutura pelo território, por exemplo, especialmente mas não apenas a viária, beneficia ou penaliza de forma também desigual as diferentes partes da cidade e setores da população. Por isso, é essencial que a discussão sobre a melhor forma de fazer essa distribuição seja feita de maneira democrática e participativa, e também com bom apoio do conhecimento técnico com relação às consequências (positivas ou negativas) de cada uma das alternativas consideradas. Entretanto, de nada adianta realizar complexas e desgastantes sessões de discussão e busca de consenso se, depois de aprovado o plano, não houver o comprometimento dos responsáveis pela efetiva implementação das diretrizes nele contidas, e isso só é possível com a destinação dos recursos necessários. Esse vínculo é essencial, e deve ser objeto de pressões políticas e sociais nessa era “pós aprovação dos PDs”.

Outro aspecto crucial que ficou à margem dos avanços trazidos pelo Estatuto da Cidade diz respeito ao parcelamento do solo, atualmente em discussão na forma do PL 3057/2000. Os dispositivos constantes na atual lei de parcelamento são claramente insuficientes para lidar com a complexidade dos processos contemporâneos de desenvolvimento urbano, vide o caso dos condomínios fechados. Além disso, os critérios de desenho espacial, diretamente ligados às formas de parcelar o solo e conceber o sistema viário, não são contemplados pela lei 6766/99, salvo raras exceções pontuais que, entretanto, são dispositivos que não costumam ser obedecidos. A importância de aspectos de desenho não deve ser menosprezada, uma vez que possui influência direta em aspectos de mobilidade, acessibilidade, integração e segregação socioespacial e impactos sobre o meio ambiente. A forma e tamanho dos lotes condicionam as tipologias edilícias que ali podem ser construídas, assim como a forma, tamanho e posicionamento das áreas verdes e institucionais têm impacto direto sobre a utilização e acessibilidade dessas áreas pela população. Nesse sentido, o Estatuto da Cidade também mostrou-se deficiente,visto que seus instrumentos de indução do crescimento e desenvolvimento urbanos mantêm-se ao nível das generalizações quantitativas, e não avançam em critérios de desenho mais adequados do que os existentes atualmente.

Por outro lado, é inegável que o “espírito” do planejamento urbano sofreu modificações importantes após a promulgação do Estatuto. Reconhecer suas limitações não pode nem deve levar-nos a desprezar o que foi alcançado, especialmente em termos de mobilização em torno de ideais de democratização e busca por cidades mais justas e inclusivas. Muitos cursos de capacitação (de técnicos e da população em geral) foram realizados, assim como muitas audiências públicas, encontros de mobilização, livros, artigos, congressos, etc. O desenvolvimento urbano atraiu atenções como há muito tempo não acontecia, e o simples compartilhamento de informações e de conhecimentos gerados já pode ser considerado um resultado positivo.

É necessário, além disso, reconhecer que a mera promulgação da lei pode ser um instrumento valioso de pressão e de negociação em muitos contextos, apesar daqueles que (corretamente) advertem que a lei por si só não trará maior justiça social nem os avanços necessários para um tipo de desenvolvimento urbano mais adequado, menos predatório e mais inclusivo. Apesar de ser notória no Brasil a noção de que “há leis que pegam e que não pegam”, a capacidade de pressão de uma lei como o Estatuto da Cidade não deve ser desprezada, ainda que muitos de seus dispositivos mantenham-se em um nível de generalidade que permita grandes margens para interpretação, o que em muitos casos tem um efeito prejudicial. Prova disso são os vários planos com problemas relativos à participação popular em seu processo de elaboração que foram contestados, com êxito, na justiça. Isso demonstra que, ainda que de forma lenta, há a perspectiva de uma mudança na foma de lidar com esses problemas, e de que o Estatuto tem um papel importante nesse sentido.

O certo é que mudanças culturais e institucionais levam tempo para acontecer, especialmente em questões com essa abrangência, importância e nível de complexidade. Se considerarmos esses dez anos como os primeiros passos na direção de maior democratização das decisões relativas ao desenvolvimento urbano, e não como um período em que todos os problemas deveriam estar resolvidos, vemos que há motivo para comemoração. Obras como esta coletânea, longe de celebrar os avanços acriticamente, contribuem para fomentar o debate, levantando questões, expondo contradições, apontando erros e possíveis caminhos, de forma a consolidar cada vez mais o aprimoramento dos processos decisórios, técnicos e políticos.

O leitor mais atento terá percebido, a esta altura, que vários termos utilizados neste prefácio mantêm um tom vago: “em muitos casos”, “parece estar longe”, “de maneira geral”. Tais imprecisões precisam ser diminuídas, se quisermos avançar em nossa cultura de desenvolvimento urbano e promover cidades mais justas, agradáveis e com menos impactos ao meio ambiente. É necessário tornar mais nítidas as nuances dos problemas, aprofundar suas consequências, identificar suas raízes, descobrir pontos em comum. Nesse sentido, o presente livro tem um importante papel a cumprir, e o faz com grande desenvoltura tendo em vista a qualidade dos artigos e, particularmente, a diversidade de pontos de vista sob os quais esses assuntos são analisados. Essa diversidade de olhares promove uma visão mais integrada sobre os problemas e aumenta as chances de que encontremos soluções que incorporem uma maior gama e variedade de valores. Afinal, este é o espírito da democratização que almejamos.

Prof. Dr. Renato T. de Saboya
Curso de Arquitetura e Urbanismo
Universidade Federal de Santa Catarina

Na organização atual do chamado pacto federativo, couberam às Prefeituras estas últimas funções. Para tanto, desde o início dos anos 1980, vem sendo descentralizada para os municípios parcelas significativas dos recursos fiscais manipulados pelo Estado brasileiro. Na ausência de vigorosas instituições políticas capazes de constituírem a cidadania, essa descentralização vem alimentando 4 lógicas políticas particularistas que coexistem na organização e no funcionamento da administração urbana, bloqueando, como consequência, a adoção dos necessários instrumentos de planejamento e gestão pública de correntes da afirmação da lógica do universalismo de procedimentos. Estas lógicas esquartejam a máquina pública em vários centros de decisão que funcionam segundo os interesses que comandam cada uma delas. São elas: a) o clientelismo urbano que trouxe para as modernas cidades brasileiras o padrão rural de privatização do poder local, tão bem transcrito por Vitor Nunes Leal na expressão coronelismo, enxada e voto, mas que nas condições urbanas transformou-se em assistencialismo, carência e voto. Trata-se da lógica que está na base da representação política no Poder Legislativo Municipal, mas que precisa controlar parte da máquina administrativa para fazer a mediação do acesso pela população ao poder público. O clientelismo urbano é alimentado por práticas perversas de proteção de uma série de ilegalidades urbanas que atendem a interesses dos circuitos da economia subterrânea das nossas cidades (comércio ambulante, vans, etc.) e a necessidades de acessibilidade da população às condições urbanas de vida, dando nascimento às nossas favelas e às entidades filantrópicas que, travestidas de ONgs, usam recursos públicos para prestar privada e seletivamente serviços coletivos que deveriam ser providos pela Prefeitura. Atualmente, esta lógica vem se reconfigurando pela presença nas câmaras de vereadores de representantes dos interesses da criminalidade, como é caso do fenômeno das milícias no Rio de Janeiro. b) o patrimonialismo urbano fundado na coalisão dos históricos interesses presentes nos circuitos da acumulação urbana, representados pelas empreiteiras de obras públicas, concessionárias dos serviços públicos, entre elas o poderoso setor de transportes coletivos, e os do mercado imobiliário. Esta lógica de gestão das cidades constitui-se historicamente na etapa de transição da economia agroexportadora para a economia industrial, pela reconfiguração do capital mercantil em capital urbano, mas que mantém os traços fundamentais desta forma de acumulação, ou seja, a manipulação dos preços e a corrupção, obtidas pelo controle privatista de parte da máquina pública. Nos anos 1950-1970, este circuito se afirma e seus atores passam a constituir importante parcela do poder urbano em razão da explosão demográfica e econômica das nossas cidades impulsionadas pela expansão do Estado Desenvolvimentista, favorecendo a realização de vultosas obras viárias, pontes, túneis, etc., custosas, mas de finalidades duvidosas. Por outro lado, a criação do Sistema Financeiro da Habitação comandado pelo BNH consolidou o setor imobiliário, fez expandir as empresas de construção civil e sua presença no comando da administração das cidades. c) o empreendendorismo urbano é uma lógica emergente impulsionada pelo surgimento de um complexo circuito internacional de acumulação organizado em torno da transformação das cidades em “máquinas de entretenimento”, para usar a expressão cunhada pelo sociólogo americano Terry Clark. Integra este circuito uma miríade de interesses, protagonizados pelas empresas de consultoria em projetos, pesquisas, arquitetura, de produção e consumo dos serviços turísticos, empresas bancárias e financeiras especializadas no crédito imobiliário, empresas de promoção de eventos, entre outras. Tais interesses têm como correspondência local as novas elites locais portadoras das ideologias liberais que buscam na aliança com aqueles interesses recursos e fundamentos de legitimidade do projeto de competição urbana. As novas elites buscam a representação política através do uso das técnicas do marketing urbano, traduzido em obras exemplares da “nova cidade”, o que é facilitado pela fragilidade dos partidos políticos. A política urbana passa a centralizar-se na atração de médios e mega-ventos e na realização de investimentos de renovação de áreas urbanas degradadas, prioridades que permitem legitimar tais elites e construir as alianças com os interesses do complexo internacional de entretenimento. Na maioria dos casos, esta orientação se materializa na constituição de bolsões de gerência técnica, diretamente vinculados aos chefes do executivo e compostos por pessoas recrutadas fora do setor público. Portanto, a lógica do empresariamento urbano, que se pretende mais eficiente, implica no abandono e mesmo desvalorização da organização burocrática. Os salários dos funcionários clássicos são aviltados, suas carreiras perdem prestígios, não são capacitados, os cadastros são abandonados e mesmo a base técnica dos órgãos públicos é fragilizada. d) o corporativismo urbano traduzido na presença dos segmentos organizados da sociedade civil nas arenas de participação abertas pela Constituição de 1988, cuja promessa era a constituição de um padrão republicano de gestão da cidade que, se implantado, criaria a condições para o surgimento de uma gestão urbana fundada no universalismo de procedimento. Os municípios onde a correlação de forças levou ao comando das Prefeituras coalisões de forças comprometidas com o projeto de constituição de uma verdadeira esfera pública local, vêm sofrendo reveses decorrentes, de um lado, em razão do baixo índice de associativismo vigente na sociedade – apenas 27% da população adulta integra as formas de organização cívica como sindicato, associações profissionais, partidos, entidades de bairro, etc. – e , de outro lado, pela diminuição do ímpeto dos movimentos sociais nas cidades. Estes dois fatos vêm bloqueando a constituição de uma aliança entre o escasso mundo civicamente organizado e o vasto segmento da população urbana que se mobiliza politicamente apenas de maneira pontual e temporária. O resultado é que as experiências participativas resultam no atendimento dos interesses destes segmentos organizados, não forçando a adoção de um universalismo de procedimentos, pressuposto da constituição de uma burocracia planejadora.

Dica de Luciana Andrade.

O Instituto Pólis convida a tod@s interessados a participarem do curso: “Regularização Fundiária de assentamentos informais”. O curso pretende analisar os marcos referenciais das políticas, da legislação e dos instrumentos da regularização fundiária de assentamentos informais nos municípios. Serão abordados: os fundamentos da regularização fundiária com base na nova ordem legal urbanística; as propostas de incorporação da regularização fundiária na revisão da legislação de parcelamento do solo e as modificações na legislação federal sobre as Terras da União para fins de regularização fundiária. O curso também pretende abordar os passos fundamentais da regularização fundiária com base em experiências recentes desenvolvidas em cidades brasileiras. Ele se destina a profissionais, gestores, pesquisadores, e demais agentes envolvidos na implementação de processos de regularização fundiária.

Período: de 14, 15 e 26 de abril de 2008

Programação do curso:

Dia 14 de abril

9:00 ás 10:15 – O Direito à Cidade e o Direito à Moradia como Fundamentos da Regularização Fundiária;

10:15 ás 10:30 – Intervalo

10:30 as 12:00 horas – Palestra aberta:

Convidamos os participantes do curso a assistirem a palestra aberta do Professor Doutor de Teoria de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Sevilha, Álvaro Sánchez Bravo, também Presidente da Asociación Andaluza de Derecho, Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible e Membro do Conselho Setorial Local de Meio Ambiente e Sustentabilidade de Sevilla, que abordará o tema:

O Estágio da Política Urbana e Ambiental na Espanha

12:30 ás 14:00 – almoço

14:00 ás 16:30 – Tratamento Constitucional da Política Urbana: Estatuto da Cidade; Regularização Fundiária e o Papel do Plano Diretor

16:30 ás 16:45 – Intervalo

16:45 ás 18:00 – A Incorporação da Regularização Fundiária de Assentamentos Informais na Revisão da Lei do Parcelamento do Solo Urbano o Projeto de Lei n° 3057/2000 – Lei de Responsabilidade Territorial.

Dia 15 de abril
9:00 ás 10:30 – As Zonas Especiais de Interesse Social como Instrumento de Regularização Fundiária.
10:30 ás 10:45 – Intervalo
10:45 ás 12:30 – Das Possibilidades do Usucapião Urbano para fins de Regularização Fundiária
12:30 ás 14:00 – almoço

14:00 ás 16:30 – Os Passos da Regularização Fundiária – da Regularização Fundiária Participativa.
16:30 ás 16:45 – Intervalo

16:45 ás 18:00 – Aspectos Registrários da Regularização Fundiária.

Dia 16 de abril
9:00 ás 10:45 – A Concessão de Uso para Fins de Moradia como Instrumento de Regularização Fundiária.
10:45 ás 11:00 – Intervalo
11:00 ás 12:30 – A Concessão de Direito Real de Uso como Instrumento de Regularização Fundiária.
12:30 ás 14:00 – almoço

14:00 ás 16:00 – Fundamentos da Regularização Fundiária em Terras da União;

A Função Socioambiental das Terras em Terras da União; Marco Legal das Terras da União

16:00 ás 16:15 – Intervalo

16:15 ás 18:00 – Possibilidades Legais de Regularização Fundiária em Terras da União; As Mudanças do Marco Legal das Terras da União;

Professores:

Nelson Saule Júnior

Advogado, doutor e mestre em Direito do Estado (direito urbanístico) pela PUC-SP, Professor do Programa de Pós-Graduação de Direito Urbanístico da PUC-SP,Coordenador da Equipe Direito à Cidade do Instituto Pólis,Presidente do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico -IBDU, ; Professor de Direitos Humanos da Faculdade de Direito; Supervisor Jurídico do Escritório Modelo de Assistência Jurídica “Dom Paulo Evaristo Arns” da PUC-SP.

Evangelina Pinho

Advogada, especialista em direito urbanístico, foi Diretora do Departamento de Regularização do Solo do Município de São Paulo -RESOLO, desde o ano de 2003 é Gerente do Patrimônio da União do Estado de São Paulo, e faz parte da diretoria do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico – IBDU.

Ellade Imparatto

Advogada, mestre em direito pela Universidade de São Paulo, atua há mais de dez anos como consultora em direito urbanístico e regularização fundiária, foi assessora jurídica da Secretaria de Habitação do Município de Guarulhos e integra a equipe de Regularização Fundiária do Instituto Pólis, é diretora do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico – IBDU

Guadalupe Maria Jungers Abib de Almeida

Advogada e Mestre em Direito Urbanístico pela PUC-SP. Atua há mais de 10 anos como consultora nas áreas do direito administrativo, constitucional e urbanístico, prestando assessoria à Administração Pública. Desde 2002 atua, também, junto ao Instituto Pólis e à Fundação de Amparo ao Ensino e Pesquisa -FAEP em projetos urbanísticos. Desenvolveu projetos de cooperação em Direito Urbanístico junto ao Groupement d’Intérêt Economique (GIE-ADEFRANCE) – França

Paulo Somlanyi Romeiro
Advogado, formado pela PUC-SP, integra a equipe de Direito à Cidade do Instituto Pólis desde 2001, presta assessoria para o Poder Público e desenvolve formação de técnicos municipais e da sociedade civil em Direito Urbanístico e Ambiental.

Inscrições:

por telefone (11) 2174-6805 (na parte da tarde) ou pelo e-mail: escoladacidadania@polis.org.br

Taxa de participação: R$ 250,00

(serão oferecidas bolsas para estudantes e movimentos sociais)

Local:

Instituto Pólis – Rua Araújo 124, próximo a Praça da República – Centro – São Paulo – SP