Livro Estatuto da Cidade: os desafios da cidade justa

Este livro foi lançado no final de 2011 e apresenta artigos de diversos pesquisadores brasileiros sobre o Estatuto da Cidade e os desafios enfrentados na busca por cidades mais justas. O prefácio foi escrito por mim, e pode ser conferido mais abaixo. A seguir, uma apresentação do livro feita pelos organizadores:

A obra é fruto de intensos debates realizados pelos coordenadores, professores convidados e bolsistas do grupo de pesquisa financiado pelo CNPq através do edital Universal/2009 e intitulado “A Justiça e a Pólis: análise interdisciplinar do conceito de justiça a partir de um estudo do estatuto da cidade”.

O Estatuto da Cidade é analisado a partir do que se entende por justiça e a partir do seu conceito de cidade justa. Isso significa entender as condições para a minimização da exclusão social e a ampliação das estratégias de inclusão, promovendo um desenvolvimento sustentável e contínuo da cidade. Para atingir a proposta de investigação, a pesquisa contou com a participação de uma equipe interdisciplinar formada por filósofos, sociólogos, gestores públicos, cientistas do Direito, da Arquitetura e Urbanismo a fim de contemplar diversos enfoques acerca dos desafios para a cidade justa. Destaca-se a participação dos alunos de Arquitetura e Urbanismo da Faculdade Meridional (IMED) no edital que escolheu a melhor arte para a capa do livro. A capa selecionada, de autoria do aluno José Carlos Arruda Pereira, ilustra o centro urbano cinza e mal iluminado, contrastando com a contracapa clara, intencionando a transição para uma cidade mais justa.

O livro está organizado em três partes: O direito à cidade justa, Instrumentos de efetivação da cidade justa, e Participação e gestão da cidade justa. A primeira parte: O direito à cidade justa, aborda definições, conceito e histórico do direito à cidade justa e sustentável no Brasil, a influência desta proposição contida na legislação do Estatuto da Cidade em cartas internacionais de direitos humanos e planejamento urbano, os deveres e direitos dos cidadãos e como estas responsabilidades são distribuídas na cidade e pactuadas, a contribuição do planejamento e da dinâmica urbana na configuração de uma cidade justa e/ou no aumento da segregação

urbana. A segunda parte: Instrumentos de efetivação da cidade justa explora os desafios de aplicabilidade dos instrumentos de indução ao desenvolvimento urbano e de regularização fundiária contidos no Estatuto da Cidade, apresenta uma metodologia de elaboração de planos locais de habitação de interesse social realizada em algumas cidades do Rio Grande do Sul, um panorama dos desafios da prática do planejamento urbano, etapas de regularização fundiária efetuada em Porto Alegre/RS e resgata a implicação da lei federal de parcelamento do solo e suas modificações no ordenamento territorial. A terceira parte: Participação e gestão da cidade justa apresenta a interpretação do Estatuto da Cidade nas políticas públicas, o grau de efetividade da participação dos diversos segmentos da sociedade na construção de uma cidade democrática e a diversidade cultural no espaço urbano.

Andréa Quadrado Mussi
Daniela Gomes
Vanderlei de Oliveira Farias

Organizadores da Obra
Coordenadores do Projeto de Pesquisa

O livro foi distribuído para as principais universidades e centros de pesquisa e pode ser solicitado, mediante análise de disponibilidade, pelo mail: arquitetura@imed.edu.br

Prefácio

Passados dez anos da aprovação do Estatuto da Cidade (EC), lei federal 10.257/2001, muita coisa aconteceu no campo do desenvolvimento, planejamento e gestão urbanos. Inúmeros municípios fizeram seus planos diretores, com maior ou menor fidelidade aos princípios e diretrizes do EC, maior ou menor quantidade de conflitos, e com maior ou menor interesse e envolvimento por parte da população em geral. Os resultados, obviamente, foram os mais diversos possíveis. Este livro propõe-se a discutir, analisar e avaliar criticamente os avanços trazidos pelo Estatuto da Cidade, bem como os aspectos que se mostraram inadequados, ineficientes ou insuficientes. Vem em boa hora.

Tão prejudicial quanto o tecnicismo exagerado é a postura diametralmente oposta de “lavar as mãos”

Após dez anos fica claro, por exemplo, que a promessa de participação popular promovida pela lei não se concretizou como o esperado. Ainda perduram muitas distorções nos processos participativos: manipulações, pressões de todos os tipos, intimidações, atropelos e imperícias. Juntamente com iniciativas que podem ser consideradas bem sucedidas, há muitos outros exemplos em que a participação foi utilizada mais como um instrumento para legitimar interesses específicos do que como uma forma de efetivamente democratizar a tomada de decisões, no sentido de incorporar os valores de uma maior parcela da população na definição de caminhos e de prioridades. Em outros casos, ficou claro que a participação, por si só, não garante qualidade nas decisões. A postura de “lavar as mãos”, adotada por vários técnicos em nome de uma suposta primazia da participação popular, revelou-se tão prejudicial quanto seu oposto, o tecnicismo exagerado. Diante de um novo contexto, e frente a desafios muito diferentes que aqueles aos quais estavam acostumados (e ainda por cima vítimas de uma certa “demonização” do papel da técnica no planejamento, nas críticas muitas vezes exageradas sobre seu desempenho no passado), muitos técnicos em planejamento urbano optaram por limitar sua atuação ao papel de organizadores do processo, ao invés de atores legítimos e atuantes nas decisões envolvendo questões coletivas, e que possuíam uma contribuição real a fazer derivada de seu domínio sobre um campo específico do conhecimento. A importância da participação popular, enfatizada pelo EC, demandou uma redefinição do papel do técnico, redefinição esta que ainda não foi concretizada e parece estar longe de chegar a um amadurecimento satisfatório.

Outro grande obstáculo é o quadro institucional dentro do qual as ações de planejamento acontecem. Na grande maioria dos casos esse quadro é resultado de uma herança que nos legou prefeituras com corpo técnico insuficiente frente às demandas existentes, com pouca oportunidade para continuar aperfeiçoando seu conhecimento e com bases de dados incompletas, imprecisas e desestruturadas, inviabilizando análises minimamente complexas. Cada nova empreitada requer quase um começo do zero, reunindo dados, editando e gerando mapas básicos, e lidando com erros e incoerências das mais diversas naturezas. Tal situação é mais um fator a induzir o distanciamento das questões técnicas das decisões, empurrando-as cada vez mais na direção de interesses exclusivamente políticos.

Ainda no que diz respeito aos aspectos institucionais, enfrentamos dificuldades também no sistema jurídico, que em grande parte ainda tem dificuldades para aceitar ou entender os aspectos mais progressistas do EC. O próprio Ministério Público, por exemplo, ainda demonstra resistência em fazer valer os princípios e diretrizes da lei federal, dificultando iniciativas de controle social derivadas da insatisfação com relação a práticas consideradas inadequadas ou injustas pela população. O mesmo acontece com as instâncias finais de decisão, que ainda não estão em sintonia com os novos princípios (como por exemplo o de função social da propriedade).

Outra grande dificuldade enfrentada na implementação do EC é um dispositivo que parece ainda “não ter pegado”: a exigência de vinculação dos orçamentos municipais às diretrizes e prioridades contidas no plano diretor municipal, constante no artigo 40. Sem essa ligação entre plano e implementação é provável que, na melhor das hipóteses, apenas os aspectos normativos do plano (especialmente o zoneamento de uso e ocupação do solo) tenham alguma influência sobre o desenvolvimento urbano. Entretanto, tal influência é claramente insuficiente uma vez que atua apenas sobre as iniciativas individuais e falha em orientar as ações do Poder Público, que são determinantes para as condições do sistema urbano sob as quais os demais agentes operam. A implementação desigual de infraestrutura pelo território, por exemplo, especialmente mas não apenas a viária, beneficia ou penaliza de forma também desigual as diferentes partes da cidade e setores da população. Por isso, é essencial que a discussão sobre a melhor forma de fazer essa distribuição seja feita de maneira democrática e participativa, e também com bom apoio do conhecimento técnico com relação às consequências (positivas ou negativas) de cada uma das alternativas consideradas. Entretanto, de nada adianta realizar complexas e desgastantes sessões de discussão e busca de consenso se, depois de aprovado o plano, não houver o comprometimento dos responsáveis pela efetiva implementação das diretrizes nele contidas, e isso só é possível com a destinação dos recursos necessários. Esse vínculo é essencial, e deve ser objeto de pressões políticas e sociais nessa era “pós aprovação dos PDs”.

Outro aspecto crucial que ficou à margem dos avanços trazidos pelo Estatuto da Cidade diz respeito ao parcelamento do solo, atualmente em discussão na forma do PL 3057/2000. Os dispositivos constantes na atual lei de parcelamento são claramente insuficientes para lidar com a complexidade dos processos contemporâneos de desenvolvimento urbano, vide o caso dos condomínios fechados. Além disso, os critérios de desenho espacial, diretamente ligados às formas de parcelar o solo e conceber o sistema viário, não são contemplados pela lei 6766/99, salvo raras exceções pontuais que, entretanto, são dispositivos que não costumam ser obedecidos. A importância de aspectos de desenho não deve ser menosprezada, uma vez que possui influência direta em aspectos de mobilidade, acessibilidade, integração e segregação socioespacial e impactos sobre o meio ambiente. A forma e tamanho dos lotes condicionam as tipologias edilícias que ali podem ser construídas, assim como a forma, tamanho e posicionamento das áreas verdes e institucionais têm impacto direto sobre a utilização e acessibilidade dessas áreas pela população. Nesse sentido, o Estatuto da Cidade também mostrou-se deficiente,visto que seus instrumentos de indução do crescimento e desenvolvimento urbanos mantêm-se ao nível das generalizações quantitativas, e não avançam em critérios de desenho mais adequados do que os existentes atualmente.

Por outro lado, é inegável que o “espírito” do planejamento urbano sofreu modificações importantes após a promulgação do Estatuto. Reconhecer suas limitações não pode nem deve levar-nos a desprezar o que foi alcançado, especialmente em termos de mobilização em torno de ideais de democratização e busca por cidades mais justas e inclusivas. Muitos cursos de capacitação (de técnicos e da população em geral) foram realizados, assim como muitas audiências públicas, encontros de mobilização, livros, artigos, congressos, etc. O desenvolvimento urbano atraiu atenções como há muito tempo não acontecia, e o simples compartilhamento de informações e de conhecimentos gerados já pode ser considerado um resultado positivo.

O poder de pressão que uma lei como o Estatuto da Cidade proporciona não deve ser negligenciado

É necessário, além disso, reconhecer que a mera promulgação da lei pode ser um instrumento valioso de pressão e de negociação em muitos contextos, apesar daqueles que (corretamente) advertem que a lei por si só não trará maior justiça social nem os avanços necessários para um tipo de desenvolvimento urbano mais adequado, menos predatório e mais inclusivo. Apesar de ser notória no Brasil a noção de que “há leis que pegam e que não pegam”, a capacidade de pressão de uma lei como o Estatuto da Cidade não deve ser desprezada, ainda que muitos de seus dispositivos mantenham-se em um nível de generalidade que permita grandes margens para interpretação, o que em muitos casos tem um efeito prejudicial. Prova disso são os vários planos com problemas relativos à participação popular em seu processo de elaboração que foram contestados, com êxito, na justiça. Isso demonstra que, ainda que de forma lenta, há a perspectiva de uma mudança na foma de lidar com esses problemas, e de que o Estatuto tem um papel importante nesse sentido.

O certo é que mudanças culturais e institucionais levam tempo para acontecer, especialmente em questões com essa abrangência, importância e nível de complexidade. Se considerarmos esses dez anos como os primeiros passos na direção de maior democratização das decisões relativas ao desenvolvimento urbano, e não como um período em que todos os problemas deveriam estar resolvidos, vemos que há motivo para comemoração. Obras como esta coletânea, longe de celebrar os avanços acriticamente, contribuem para fomentar o debate, levantando questões, expondo contradições, apontando erros e possíveis caminhos, de forma a consolidar cada vez mais o aprimoramento dos processos decisórios, técnicos e políticos.

O leitor mais atento terá percebido, a esta altura, que vários termos utilizados neste prefácio mantêm um tom vago: “em muitos casos”, “parece estar longe”, “de maneira geral”. Tais imprecisões precisam ser diminuídas, se quisermos avançar em nossa cultura de desenvolvimento urbano e promover cidades mais justas, agradáveis e com menos impactos ao meio ambiente. É necessário tornar mais nítidas as nuances dos problemas, aprofundar suas consequências, identificar suas raízes, descobrir pontos em comum. Nesse sentido, o presente livro tem um importante papel a cumprir, e o faz com grande desenvoltura tendo em vista a qualidade dos artigos e, particularmente, a diversidade de pontos de vista sob os quais esses assuntos são analisados. Essa diversidade de olhares promove uma visão mais integrada sobre os problemas e aumenta as chances de que encontremos soluções que incorporem uma maior gama e variedade de valores. Afinal, este é o espírito da democratização que almejamos.

Prof. Dr. Renato T. de Saboya
Curso de Arquitetura e Urbanismo
Universidade Federal de Santa Catarina

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