A Apropriação Social do Espaço e o Planejamento Urbano na Favela da Maré

A implementação das políticas públicas no território brasileiro é atribuição do Poder Executivo em todas as instâncias governamentais e surgiu por intermédio de instrumentos legais que podem definir um determinado ponto de vista social, cultural, econômico, ou até de ordenação territorial como primazia para atuação do poder público, estabelecendo normas, projetos e um conjunto de diretrizes a serem alcançadas.

Os responsáveis por esmiuçar, examinar a fundo e pôr em prática essas políticas públicas são as secretarias municipais e estaduais e os ministérios federais, mediante instrumentos criados com essa finalidade, por exemplo, as leis, os decretos e as normas, fiscalização, monitoramento, etc. Nos grandes centros do Brasil, grande parte dessa responsabilidade cabe aos Planos Diretores, elaborados pelas prefeituras locais, com o objetivo de definir as políticas públicas urbanas.

Ao longo do século XX fortaleceram-se, na Cidade do Rio de Janeiro, as ideias do planejamento urbano como instrumentos de controle e orientação no desenvolvimento da cidade. Nesse instante, a favela passa a ter um instrumento de visibilidade maior nos meios de comunicações sociais, por conta dos projetos de urbanizações, que surgem da necessidade de pôr um fim aos projetos anteriores, de remoções.

Alguns fatores têm contribuído para a mudança de visão dos administradores municipais em face da problemática no que tange à recuperação das favelas, por meio da urbanização, ao invés da remoção, tais como o insucesso das remoções realizadas no Rio de Janeiro; a insatisfação e a repercussão política desfavorável geradas pelas remoções; o crescimento desordenado das cidades brasileiras; e a expansão da população favelada nessas cidades, acarretando a necessidade de recursos cada vez mais vultosos para a solução do problema (VASCONCELOS, 1980, p. 6).

Uma política pública em âmbito habitacional que foi implementada na Cidade do Rio de Janeiro, no final da década de 1970, exemplifica bem essa idéia da apropriação social do espaço através do planejamento urbano em áreas segregadas: O PROJETO RIO (1979-1984).

Projeto Rio

Em 26/06/1979 nasce o Programa de Erradicação da Subhabitação, o PROMORAR, resposta do governo à problemática habitacional. Na Cidade do Rio de Janeiro, o PROMORAR ficou conhecido como PROJETO RIO.

O PROJETO RIO foi concebido em 26/06/1979, através da “Exposição de Motivos” nº  066/79, assinada pelo então Ministro do Interior do Governo do Presidente João Baptista Figueiredo, Mário Andreazza (SANTOS,  2013, p.16). À época de implementação do PROJETO RIO, o Conjunto de Favelas da Maré era formado por seis favelas em um uma área territorial de 81,3 hectares (atualmente o Complexo da Maré é formado por dezesseis comunidades).

De acordo com Valla, “o programa visava solucionar o problema das habitações subumanas, as favelas e as palafitas, urbanizando-as, quando possível, e erradicando-as, quando eram vistas como caso perdido”, nas palavras do Ministro ao discursar sobre o projeto (1986, p.141).

Figura 1: Processo de remoção dos moradores das palafitas da Maré – Década de 1980. Fonte: Sandra de Souza. Disponível em: http://www.flickr.com/photos/sandra_de_souza/5910649280/in/set-72157627212640415/

A Unidade Executiva do programa caberia à Carteira de Erradicação da Subhabitação e Emergências Sociais (CESHE/BNH); os agentes financeiros seriam as COHABs e órgãos assemelhados, os bancos oficiais e estabelecimentos de crédito aceitos pelo BNH; os agentes promotores seriam os Governos dos Estados, os Territórios Federais, os Municípios, as concessionárias de serviços públicos, as COHABs e órgãos assemelhados, ou ainda, outras entidades, a critério da Diretoria do BNH, e os beneficiários finais seriam os adquirentes das unidades habitacionais, os Estados, os Territórios Federais, os Municípios, as concessionárias

de serviços públicos ou outros órgãos governamentais aceitos pelo BNH. De acordo com documento do BNH de 1982, as fontes de recursos do programa seriam o próprio BNH (com recursos próprios, recursos internos e externos captados) e os Governos Federal, Estaduais e Municipais (SANTOS, 2013, p. 25).

Na visão de Valla, o Programa tinha como propósitos principais os seguintes pontos: eliminar os focos de poluição da Baía e recuperar as praias, preservando a ecologia local; ordenar o espaço urbano, recuperando a paisagem e melhorando as condições de navegação da Baía; prover solução para o sistema viário (Avenida Brasil), há muito tempo reclamada; solucionar os problemas de saneamento ambiental e básico de áreas próximas às Ilhas do Fundão e do Governador, onde a poluição atinge níveis elevados, inadequados à vida humana; e recuperar e urbanizar as favelas existentes na área, sem remoção da população atual, que deverá ser mantida em condições adequadas de habitação, emprego e atendimento escolar e de saúde, nas mesmas áreas onde vive atualmente (VALLA, 1996, p. 142).

Em relação às diretrizes específicas relacionadas ao PROJETO RIO, o documento elaborado em novembro de 1979 pela Fundação para o Desenvolvimento da Região Metropolitana do Rio de Janeiro (FUNDREM) mencionava, quanto à habitação, os seguintes itens: consolidação das áreas residenciais de baixa renda e favelas, criando condições para sua integração ao complexo urbano a ser criado; suprimento de serviços básicos nessas localidades, melhorando assim as condições de habitabilidade da área; consideração de formas não convencionais de construção e infraestrutura, visando baratear custos e evitar deslocamentos da população residente; oferta de serviços sociais e equipamentos comunitários adequados; estímulo à associação comunitária através de esquemas de apoio que orientem a organização da população em condomínios, cooperativas, associações de moradores, etc. (FUNDAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO, 1979, p. 10).

A efetivação do Programa PROJETO RIO na Cidade do Rio de Janeiro, mais precisamente na Favela da Maré, a partir de 1979, iria criar uma certa expectativa de alteração da configuração da ocupação do solo na favela pela legalização da moradia. Desta forma, para viabilizar o objetivo da regularização fundiária o Banco Nacional da Habitação, o BNH, obteve terras na área da Maré ao longo do programa.

Vale destacar que o longo processo de regularização fundiária na Maré veio a ser, a época do PROJETO RIO, apenas parcial. O número de contratos de promessa de compra e venda entre os moradores e o BNH, tendo como objetivo a aquisição da propriedade do solo, era reduzido e, deste contingente, apenas uma pequena parcela da população reverteu em escritura definitiva de compra e venda.

Na tentativa de se criar uma voz de defesa em relação aos moradores da Maré é criada a Comissão de Defesa das Favelas da Maré (CODEFAM) em 10/06/1979, composta de cinco diretores, dois assessores e um presidente, todos ligados a entidades representativas das seis favelas da Maré. Essa associação teve o mérito de ser o canal de comunicação entre os moradores e as entidades envolvidas do programa, principalmente o DNOS (SANTOS, 2013, p. 29).

A meta do Programa, dita nos meios de comunicações da época, é que seriam distribuídos 12.000 títulos de propriedade dos terrenos aos moradores da área consolidada das seis favelas e esta distribuição seria feita a preço simbólico com diferentes formas de pagamento, cujas mensalidades não poderiam ultrapassar a 10% do salário mínimo, ao fim do programa, menos da metade desses títulos foram entregues.

O PROJETO RIO poderia ser dividido em dois momentos distintos: de 1979 a 1981, e que foi marcado pela criação de um grupo de trabalho, resultante de um protocolo assinado entre o Governo Chagas Freitas, o Ministro do Interior e um representante do Prefeito da Cidade do Rio de Janeiro, em 15/06/1979, e o segundo instante foi de 1981 até o fim do programa em 1984 (SANTOS, 2013, p. 33).

A titulação de propriedades das áreas ocupadas por favelas é um importante instrumento de cidadania e de inclusão social. A titulação do domínio destas áreas confere a seus moradores maior segurança quanto à sua permanência no local e garantia de prestação regular de serviços públicos. Representa, ainda, a oportunidade de uma maior apropriação de valor econômico, seja no caso de alienação do imóvel ocupado ou na obtenção de crédito, uma vez que a propriedade pode ser utilizada como garantia real para contrair empréstimo.

Uma das principais características das ocupações em favelas é a insegurança jurídica dos ocupantes em razão da possibilidade de conflito fundiário e a ameaça concreta de expulsão com base em ações judiciais de reintegração de posse, além de medidas administrativas de remoção, realizadas por Calos Lacerda. Outra característica desta ocupação é a existência de um parcelamento, uso e ocupação do solo informal que, em geral, não se enquadra nas normas das legislações de uso e ocupação do solo, nem nas da legislação ambiental, como apresentadas em alguns casos.

A existência de ocupações irregulares e favelas situadas em propriedades particulares e públicas têm gerado uma tensão constante, pois muitas vezes resultam em despejos violentos e, principalmente, na violação do direito à moradia, com derrubada de casas e perda dos utensílios e bens móveis dos ocupantes.

Neste sentido, a regularização fundiária deve ser compreendida não somente como um meio de anular o status fundiário ilegal dos espaços segregados, neste caso a Favela da Maré, mas sobretudo como um meio de garantir a inclusão socioespacial dos moradores desses espaços no tecido da cidade. No que concerne à integração da favela ao tecido urbano através da regularização fundiária, ela não é solução de todos os problemas desses espaços segregados, mas deve impulsionar uma nova presença dos poderes públicos nesses lugares, a fim de ver perpetuar a idéia de que favela é cidade, e cidade é favela.

Essa ‘suburbanização’ que ocorre de forma precária e que se iniciou nas grandes cidades, como no Rio de Janeiro, com a industrialização substitutiva de importações, produziu periferias pobres parcialmente integradas à dinâmica urbana, como a Favela da Maré. A expansão do modelo fordista a partir dos anos sessenta mundo  afora, contrariamente à expectativa de maior inclusão social, resultou no agravamento das condições de exclusão urbana.

As áreas residenciais segregadas representam um ponto relevante no que tange aos processos de reprodução social, no bojo do qual se situam as diversas classes sociais e suas ramificações, assim por dizer, os bairros – que são os locais de reprodução dos diversos grupos sociais.

Em paralelo à expansão do tecido urbano, apoiada na habitação popular e no transporte público, a valorização dos espaços centrais da cidade torna-se prioritária para reafirmar o pacto do progresso e da modernidade, complementando a estratégia de classe da burguesia na sua consolidação no espaço do poder.

Deste modo, o planejamento urbano e local buscou construir nas cidades e áreas urbanas periféricas a organização espacial que melhor atendesse às demandas crescentes da urbanização e do desenvolvimento regional. O planejamento urbano tem papel fundamental na organização das cidades e tem que levar em consideração não só o crescimento populacional, mas também o crescimento na maioria das vezes das demandas por habitação, saneamento, utilização do transporte público, garantia de escola, de postos de saúde, de espaços de lazer, de áreas de preservação ambiental.

Neste sentido, entendemos que a partir da execução do programa PROJETO RIO, a Favela da Maré passou, posteriormente, a ter um desenho territorial significativo em torno de um novo rearranjo de sua área, através de um planejamento urbano local que atendeu às necessidades de seus moradores.

Sobre o autor:

Rogério Pereira dos Santos é graduado em Geografia e Meio Ambiente pela PUC-RJ (2005); pós graduado em Políticas Territoriais na Cidade do Rio de Janeiro pela UERJ (2009); pós graduado em Política e Planejamento Urbano pelo IPPUR/UFRJ (2013) e pós graduando em Planejamento Urbano e Educação Ambiental pelas Faculdades Integradas Simonsen (2014/2015). Boa parte desse artigo foi retirado da monografia de conclusão do Curso de Especialização em Política e Planejamento Urbano defendida em abril/2013 no IPPUR/UFRJ.

Referências:

FUNDAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO. Projeto Rio: termos de referência para concepção do Plano Geral de Ocupação e Elaboração de Projetos Básicos. Fundrem. Rio de Janeiro. nov. 1979.

SANTOS, Rogério Pereira dos. A Apropriação Social do Espaço em Áreas Residenciais Segregadas na Cidade do Rio de Janeiro: O Projeto Rio e o Programa de Titulação Social na Favela da Maré. Monografia de Pós Graduação Latu Sensu do Curso de  Especialização em Planejamento e Uso do Solo Urbano. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional. Universidade Federal do Rio de Janeiro. 2013.

VASCONCELOS, João Agripino Maio de. Regularização Fundiária em Programas de Recuperação de Favelas e Outros Aglomerados de Sub-Habitações. Trabalho apresentado no II Encontro Nacional de Advogados dos Agentes do PLANHAP. João Pessoa, Paraíba. de 12 a 14.03.1980. BNH. Rio de Janeiro. 1980.

VALLA, Victor Vicente (Org). Educação e Favela: Políticas para as favelas do Rio de Janeiro 1940/1985. Editora Vozes e Abrasco. Petrópolis. 1996.