Analisando São Paulo, Villaça mostra que há uma concentração de diversos tipos de benesses em uma região específica da cidade, o seu quadrante sudoeste: alta renda, alto Índice de Desenvolvimento Humano, menores taxas de homicídios, menor vulnerabilidade social, etc. Até mesmo o clima nessa região é mais ameno do que o restante da cidade, por causa de uma maior arborização e quantidade de parques. Ele defende que esse padrão acontece em todas as metrópoles brasileiras e em cidades “acima da média” (VILLAÇA, 2012, p. 62), presumivelmente referindo-se a cidades maiores em termos populacionais.

Concentração de camadas de mais alta renda no quadrantes sudoeste de São Paulo.

Sugai (2015) encontrou o mesmo padrão em Florianópolis, e outros autores encontraram padrões semelhantes em outras cidades. Outra corroboração a essa hipótese de Villaça pode ser vista no site “Radical Cartography”, que mostra em belos mapas a distribuição de renda em 25 cidades americanas. Não são todas, mas muitas cidades também possuem esse tipo de distribuição das classes mais ricas em regiões específicas do espaço urbano.

Fonte: Radical Cartography.

Através de processos ideológicos, a classe dominante procura esconder a desigualdade na produção do espaço urbano, tentando naturalizar processos que são, na verdade, profundamente artificiais. Villaça dá o exemplo da cidade do Rio de Janeiro, em cuja Zona Sul estão localizadas as classes de alta renda. Essa região da cidade é tratada como se fosse a própria cidade.

Assim, quando a Prefeitura abre uma nova via na Zona Norte, ela está beneficiando a Zona Norte. Quando ela abre uma via na Zona Sul, ela está beneficiando ‘a cidade’. (VILLAÇA, 2012, p. 60)

O mesmo vale para o centro da cidade. Apenas o centro das elites é considerado o verdadeiro centro da cidade. O centro que ela abandonou e que agora é apropriado pelas classes populares é o centro “antigo”, é o que está “deteriorado”.

Além desse aspecto ideológico, Villaça (2012) argumenta que mais dois aspectos podem ser articulados a partir dessa abordagem da segregação por regiões da da cidade:

• com os processos políticos, através dos quais tanto a localização dos aparelhos do Estado (intituições, policiamento, infraestrutura, etc.) quanto a implementação de sistemas de transportes podem ser direcionadas para essas regiões. A concentração em áreas relativamente pequenas (relativamente ao tamanho da cidade como um todo) permite direcionar recursos escassos para as áreas ocupadas pelas classes dominantes;
• com os aspectos econômicos, especialmente aqueles relacionados ao mercado imobiliário e à valorização da terra. Nessas regiões, a dinâmica imobiliária é muito mais alta do que em outros lugares, assim como o preço da terra.

O local dos empregos

Em seguida, Villaça desenvolve o argumento de que essa concentração das classes de alta renda em uma região da cidade é parte de uma estratégia de dominação através do espaço urbano. Para sustentar essa afirmação, ele analisa, em primeiro lugar, a concentração dos empregos em São Paulo. No que diz respeito aos empregos do setor terciário, há uma intensa concentração nessa mesma região de alta renda. Esses empregos caracterizam-se por acontecerem em locais que dependem da presença do público consumidor (ao contrário, por exemplo, das indústrias) e também por serem o setor no qual a maior parte dos ricos trabalham (bancos e instituições financeiras, profissões liberais, consultórios, e atividades ligadas ao marketing, informática, etc.). Além disso, representam boa parte dos serviços destinados ao consumo da classe de alta renda (cabeleireiros, pet shops, shopping-centers, escolas elementares e secundárias, bares e casas noturnas, etc.).

O resultado dessas condições é que as classes possuem tanto os empregos quanto os pontos de consumo e os serviços próximos a si, economizando quantidades significativas de tempo em seus deslocamentos diários:

Assim, os mais ricos minimizam os tempos de deslocamento para os locais de diversão, lazer, compras e serviços de todos os membros da família. (VILLAÇA, 2012, p. 64)

Como essas áreas e esses serviços abrigam também uma grande quantidade de empregos para as camadas mais pobres (garçons, faxineiras, balconistas, office boys, etc.), estas precisam se deslocar grandes distâncias para poderem trabalhar diariamente.

Com as indústrias, também grande fonte de empregos, por outro lado, a situação é diferente: a maior parcela dos empregos é destinada à população mais pobre, e apenas uma proporção muito pequena aos mais ricos. Por isso, não há competição por parte destes últimos pela localização próxima às indústrias. Isso acontece apenas entre os mais pobres, e aqueles que perdem essas disputas (os mais pobres entre os pobres) acabam obrigados a se instalar em áreas ainda mais distantes de tudo.

O tempo de deslocamento e os privilégios da localização

O tempo de deslocamento na cidade, portanto, é o principal fator explicativo da estrutura da distribuição das classes sociais no espaço. Como coloca Villaça:

a otimização dos tempos gastos no deslocamento espacial (tempo) dos moradores das cidades é o mais importante fator explicativo da organização do espaço urbano e do papel deste na dominação social que se processa por meio dele. A classe dominante manipula a produção desse espaço, priorizando sempre a otimização dos seus tempos de deslocamento. (VILLAÇA, 2012, p. 66-67 – grifo no original)

Como os mais pobres possuem várias concentrações de emprego, resulta que em cada família é bem provável que cada membro tenha que se deslocar para um local diferente do outro, e distante da moradia. Como nessas famílias a quantidade de adolescentes trabalhando é maior, o problema é amplificado:

O marido trabalha num local, a esposa em outro local diferente (em geral, não só longe de sua moradia, mas também longe do emprego do marido), os filhos adolescentes trabalham em outro local e as crianças vão a uma escola ou creche que, talvez, por sorte, esteja perto da casa ou dos locais do trabalho da mão ou do pai. (VILLAÇA, 2012, p. 67)

Obviamente, esse fardo impacta de forma negativa no tempo que sobra para as famílias pobres ao final do dia, no tempo para descansarem e se divertirem, assim como nas possibilidades de desfrute da cidade e da participação em atividades complementares (natação, judô, cursos de aperfeiçoamento, etc.). As dificuldades econômicas são, portanto, amplificadas pela distribuição no espaço.

Para piorar essa situação, a prioridade nos investimentos relacionados à mobilidade e acessibilidade urbana tem sido o automóvel particular e o conjunto de infraestruturas que ele demanda, em detrimento dos meios coletivos de transporte mais frequentemente utilizados pelas populações de baixa renda. Enquanto viadutos, rodovias e ampliações do sistema viário recebem vastos recursos, os sistemas de ônibus e de metrô avançam muito lentamente. Dessa forma, a cidade penaliza quem já é mais penalizado.

Referências

Com a apresentação do projeto para uma 4ª ponte de ligação entre a ilha de Santa Catarina e o Continente, o Governo de Santa Catarina incentivou um extenso debate sobre mobilidade urbana. Ainda que Florianópolis tenha no último mês de abril sediado um Fórum Internacional de Mobilidade Urbana e ONGs e Universidades avancem na discussão sobre mobilidade sustentável, nunca o debate esteve tão presente entre os florianopolitanos. Talvez devêssemos agradecer ao governador e ao secretário de infraestrutura por essa oportunidade.

http://www.youtube.com/watch?v=f_UI-hqkm6U

VIDEO DE PUBLICIDADE DA NOVA LIGAÇÃO DIVULGADO PELO GOVERNO DE SANTA CATARINA

O projeto da nova ponte veio acompanhado de muitas críticas, principalmente da comunidade acadêmica e do IAB. Especialistas em mobilidade e planejamento urbano foram chamados pela mídia para opinar e, em uníssono, refutaram o conceito apresentado da 4ª ponte ao mesmo tempo em que o governador Raimundo Colombo buscava em Brasília a concessão das terras da marinha para a execução da obra.

Pergunta-se: o que levou o governador a surpreender a comunidade com um projeto desse porte, questionável em seus aspectos técnicos, sociais e ambientais? Quem são os urbanistas por trás da proposta? Onde estão os estudos de origem e destino que definiram o porte e localização da ponte? Por que o cronograma publicado não contempla um estudo de impacto de vizinhança? Por que não se desenvolveu projetos alternativos a partir de outros modais de transporte? Por que dar prioridade aos automóveis que já hoje saturam o sistema viário transportando a menor parte da população, causando transtornos para moradores e turistas?

Entre muitas questões ainda sem resposta, e para perceber a relevância dessas perguntas, alguns pontos devem ser salientados para o entendimento do porquê de parte expressiva da comunidade acadêmica se posicionar contra o modelo de conexão viária que nos foi apresentado.

Para iniciar, é importante apontar um equívoco no motivo apontado (na publicidade do governo) para a construção da ponte. É fato que a frota de veículos está aumentando, resultado principalmente das políticas econômicas que nos últimos anos elevaram o poder aquisitivo da população de menor renda. Contudo, dizer que a partir desse aumento da frota se prevê mais de 320.000 carros atravessando diariamente o canal em 2020 é uma falácia, pois está se supondo uma total inação da administração pública em relação ao desenvolvimento urbano e metropolitano nos próximos 10 ou 15 anos. É o que nós planejadores chamamos de “cenário de referência”, construído para apontar a necessidade de ações efetivas para evitar a ocorrência do problema. Assim, as ações de governo não devem ajudar o evento indesejável ocorrer (o aumento do número de veículos na ilha), mas ir em direção a evitar que o fluxo de automóveis dobre ou triplique em 10 anos. A transferência paulatina para o continente grandes equipamentos como o aeroporto, terminal rodoviário internacional e instituições governamentais já seria uma boa contribuição para minimizar o fluxo de veículos continente-ilha, por exemplo.

Desse modo, entende-se que é imprescindível equacionar e implementar políticas públicas integradas para a Região da Grande Florianópolis, políticas de desenvolvimento metropolitano, de mobilidade e acessibilidade, de uso do solo, turismo, habitação, eficiência energética e principalmente políticas de combate à desigualdade e eliminação da pobreza.

A grande crítica à proposta da 4ª ponte apresentada é que sua construção parece ser uma ação isolada, focada no município de Florianópolis, que nega a escala metropolitana e é desvinculada de qualquer política pública e/ou estratégia de desenvolvimento da Grande Florianópolis, além de não ter tido uma discussão ampla com a coletividade.

Além de negar a necessidade de pensar a mobilidade e acessibilidade no âmbito metropolitano, a proposta também não considera as recomendações da Secretaria Nacional de Mobilidade Sustentável, criada com o intuito de elaborar uma Política Nacional de Mobilidade Urbana, de caráter sustentável, que incentiva as cidades e regiões metropolitanas adotar medidas tais como enfatizar o uso do transporte coletivo e não do transporte individual e estimular a participação e controle social sobre as políticas de mobilidade. Mais que isso, a proposta também despreza os esforços já materializados no Plano Diretor Participativo de Florianópolis em construção. Num momento onde se procura retomar o processo do Plano Diretor Participativo de Florianópolis, a ingerência da administração estadual na política urbana marca o caráter impositivo e insustentável de uma proposta que tende a alterar significativamente toda a dinâmica urbana e a matriz dos valores imobiliários do município, desconsiderando a própria realidade ambiental e intra-urbana da ilha.

A idéia de se construir um novo modelo de mobilidade urbana que não trate as questões de transporte, circulação e mobilidade de maneira isolada deve ser a tônica das políticas públicas urbanas neste século XXI. Deve-se, portanto, entender que a construção de um sistema de mobilidade, vinculado a políticas de desenvolvimento que lidem com a questão de uso do solo e acessibilidade à habitação, educação e renda, é uma das mais importantes ferramentas para combater a exclusão social.

Mais especificamente, a região insular de Florianópolis, no contexto de sua fragilidade ambiental, seus condicionantes geomorfológicos, de suas deficiências de infraestrutura e de sua fragmentação urbana histórica aguarda políticas públicas que lidem com a mobilidade desenvolvendo as possibilidades e potencialidades de modais de transporte alternativos, principalmente do transporte náutico, que deveria ser a peça chave dentro de um possível sistema de mobilidade integrado e diversificado. Cabe salientar aqui, que as políticas de mobilidade têm de ser coerentes e convergentes com o objetivo da sustentabilidade. Não é lógico que se desenvolva paralelamente políticas de incentivo ao uso do transporte público e do uso do automóvel particular. São políticas divergentes, não cabem num mesmo objetivo e comprometem a sustentabilidade ambiental e econômica dos sistemas propostos. Nesse sentido, não me parece coerente isentar os veículos particulares de impostos ou pedágios que poderiam subsidiar um transporte público de qualidade e desestimular o uso do automóvel. Tampouco parece coerente, entre outros aspectos de divergência na política de mobilidade e acessibilidade, criar grandes áreas de lazer entrincheiradas atrás de vias expressas, desvinculadas do sistema de transporte público e oferecendo centenas de vagas de estacionamento como opção de acesso a estas áreas.

O que se espera, portanto do Governo do Estado, é que ele revise suas proposições e colabore com a estruturação ou criação de uma autarquia para a coordenação do desenvolvimento metropolitano, talvez reforçando e revendo o papel da Secretaria Regional de Desenvolvimento e possibilitando um diálogo aberto com o IPUF, com outros institutos municipais de urbanização e com a Universidade, que sempre se mostrou disponível e participativa nos fóruns que debatem o desenvolvimento metropolitano. Desse modo, o Governo de Santa Catarina estaria consolidando um modelo de governança de caráter sustentável, com políticas públicas voltadas a dar acesso a emprego, renda, saúde, ambiente urbano de qualidade, buscando relacioná-la não apenas com a questão da mobilidade urbana, mas com a questão da participação popular nas decisões de governo que direta ou indiretamente irão transformar o cotidiano da cidade. Em resumo, um modelo de governança que reforce a própria democracia.

[Nota do editor: Destaque especial para a imagem da ocupação da área do aterro por torres isoladas em meio a uma grande área verde, atrasadas pelo menos 50 anos em relação ao pensamento urbanístico – retirado do vídeo promocional]

Destaco alguns trechos:

A mídia repete a ausência do planejamento e da prevenção aliada à falta de responsabilidade e “vontade política” dos governos (muitos dos jornalistas como os colunistas globais, donos da verdade, se esquecem de que pregaram o corte dos gastos públicos e das políticas sociais durante duas décadas).

Controlar a ocupação da terra quando esta é a mola central e monopólio de um mercado socialmente excludente (restrito para poucos, apesar da ampliação recente promovida pelos programas do Governo Federal) viciado em ganhos especulativos desenfreados, é inviável.

A localização da terra ou do imóvel edificado é o que conta. Há uma luta surda e ferrenha pelas melhores localizações, assim como pela orientação dos investimentos públicos que causam aumento dos preços e valorização dos imóveis em determinadas áreas da cidade.

Ao lado do capital imobiliário, as grandes empreiteiras de obras de infra-estrutura orientam o destino das cidades quando exercem pressão sobre os orçamentos públicos (via vereadores, deputados, senadores ou governantes) para garantir determinados projetos de que podem ser oferecidos ao governante de plantão como forma de “marcar” a gestão. As obras determinam o processo de urbanização mais do que leis e Planos Diretores, pois o que temos, em geral, são planos sem obras e obras sem planos.

Vale a pena conferir o texto completo na Revista Caros Amigos.

Na organização atual do chamado pacto federativo, couberam às Prefeituras estas últimas funções. Para tanto, desde o início dos anos 1980, vem sendo descentralizada para os municípios parcelas significativas dos recursos fiscais manipulados pelo Estado brasileiro. Na ausência de vigorosas instituições políticas capazes de constituírem a cidadania, essa descentralização vem alimentando 4 lógicas políticas particularistas que coexistem na organização e no funcionamento da administração urbana, bloqueando, como consequência, a adoção dos necessários instrumentos de planejamento e gestão pública de correntes da afirmação da lógica do universalismo de procedimentos. Estas lógicas esquartejam a máquina pública em vários centros de decisão que funcionam segundo os interesses que comandam cada uma delas. São elas: a) o clientelismo urbano que trouxe para as modernas cidades brasileiras o padrão rural de privatização do poder local, tão bem transcrito por Vitor Nunes Leal na expressão coronelismo, enxada e voto, mas que nas condições urbanas transformou-se em assistencialismo, carência e voto. Trata-se da lógica que está na base da representação política no Poder Legislativo Municipal, mas que precisa controlar parte da máquina administrativa para fazer a mediação do acesso pela população ao poder público. O clientelismo urbano é alimentado por práticas perversas de proteção de uma série de ilegalidades urbanas que atendem a interesses dos circuitos da economia subterrânea das nossas cidades (comércio ambulante, vans, etc.) e a necessidades de acessibilidade da população às condições urbanas de vida, dando nascimento às nossas favelas e às entidades filantrópicas que, travestidas de ONgs, usam recursos públicos para prestar privada e seletivamente serviços coletivos que deveriam ser providos pela Prefeitura. Atualmente, esta lógica vem se reconfigurando pela presença nas câmaras de vereadores de representantes dos interesses da criminalidade, como é caso do fenômeno das milícias no Rio de Janeiro. b) o patrimonialismo urbano fundado na coalisão dos históricos interesses presentes nos circuitos da acumulação urbana, representados pelas empreiteiras de obras públicas, concessionárias dos serviços públicos, entre elas o poderoso setor de transportes coletivos, e os do mercado imobiliário. Esta lógica de gestão das cidades constitui-se historicamente na etapa de transição da economia agroexportadora para a economia industrial, pela reconfiguração do capital mercantil em capital urbano, mas que mantém os traços fundamentais desta forma de acumulação, ou seja, a manipulação dos preços e a corrupção, obtidas pelo controle privatista de parte da máquina pública. Nos anos 1950-1970, este circuito se afirma e seus atores passam a constituir importante parcela do poder urbano em razão da explosão demográfica e econômica das nossas cidades impulsionadas pela expansão do Estado Desenvolvimentista, favorecendo a realização de vultosas obras viárias, pontes, túneis, etc., custosas, mas de finalidades duvidosas. Por outro lado, a criação do Sistema Financeiro da Habitação comandado pelo BNH consolidou o setor imobiliário, fez expandir as empresas de construção civil e sua presença no comando da administração das cidades. c) o empreendendorismo urbano é uma lógica emergente impulsionada pelo surgimento de um complexo circuito internacional de acumulação organizado em torno da transformação das cidades em “máquinas de entretenimento”, para usar a expressão cunhada pelo sociólogo americano Terry Clark. Integra este circuito uma miríade de interesses, protagonizados pelas empresas de consultoria em projetos, pesquisas, arquitetura, de produção e consumo dos serviços turísticos, empresas bancárias e financeiras especializadas no crédito imobiliário, empresas de promoção de eventos, entre outras. Tais interesses têm como correspondência local as novas elites locais portadoras das ideologias liberais que buscam na aliança com aqueles interesses recursos e fundamentos de legitimidade do projeto de competição urbana. As novas elites buscam a representação política através do uso das técnicas do marketing urbano, traduzido em obras exemplares da “nova cidade”, o que é facilitado pela fragilidade dos partidos políticos. A política urbana passa a centralizar-se na atração de médios e mega-ventos e na realização de investimentos de renovação de áreas urbanas degradadas, prioridades que permitem legitimar tais elites e construir as alianças com os interesses do complexo internacional de entretenimento. Na maioria dos casos, esta orientação se materializa na constituição de bolsões de gerência técnica, diretamente vinculados aos chefes do executivo e compostos por pessoas recrutadas fora do setor público. Portanto, a lógica do empresariamento urbano, que se pretende mais eficiente, implica no abandono e mesmo desvalorização da organização burocrática. Os salários dos funcionários clássicos são aviltados, suas carreiras perdem prestígios, não são capacitados, os cadastros são abandonados e mesmo a base técnica dos órgãos públicos é fragilizada. d) o corporativismo urbano traduzido na presença dos segmentos organizados da sociedade civil nas arenas de participação abertas pela Constituição de 1988, cuja promessa era a constituição de um padrão republicano de gestão da cidade que, se implantado, criaria a condições para o surgimento de uma gestão urbana fundada no universalismo de procedimento. Os municípios onde a correlação de forças levou ao comando das Prefeituras coalisões de forças comprometidas com o projeto de constituição de uma verdadeira esfera pública local, vêm sofrendo reveses decorrentes, de um lado, em razão do baixo índice de associativismo vigente na sociedade – apenas 27% da população adulta integra as formas de organização cívica como sindicato, associações profissionais, partidos, entidades de bairro, etc. – e , de outro lado, pela diminuição do ímpeto dos movimentos sociais nas cidades. Estes dois fatos vêm bloqueando a constituição de uma aliança entre o escasso mundo civicamente organizado e o vasto segmento da população urbana que se mobiliza politicamente apenas de maneira pontual e temporária. O resultado é que as experiências participativas resultam no atendimento dos interesses destes segmentos organizados, não forçando a adoção de um universalismo de procedimentos, pressuposto da constituição de uma burocracia planejadora.

Dica de Luciana Andrade.

Primeiro quero deixar bem explicado para os meus leitores o que é especulação imobiliária. O que é esse fenômeno? O senhor pode exemplificar?
O conceito de especulação imobiliária não é consensual. Muitos usam-no para se referir à construção e comercialização de edifícios verticais, especialmente aqueles com muitos pavimentos (o que é entendido como “muitos” muda de cidade para cidade). Eu uso outra definição, que parece ser um pouco mais consensual entre os autores que abordam o tema: especulação imobiliária é a retenção de imóveis (especialmente terrenos urbanos) com a única finalidade de esperar sua valorização para revendê-los com lucros. O exemplo típico é o proprietário de vários terrenos que permanecem vazios em áreas relativamente centrais, esperando o preço subir para vendê-los a incorporadores imobiliários. O preço do terreno sobe porque ao longo do tempo a qualidade da localização vai aumentando, ou seja, a infraestrutura começa a chegar à área, assim como outros moradores, lojas, supermercados, farmácias, etc. Então, o que foi comprado como um terreno em uma área quase deserta, depois de um tempo passa a ser um terreno em uma área consolidada, muito mais próxima de conveniências de naturezas diversas do que inicialmente. Repare, entretanto, que o proprietário do terreno fez apenas um investimento inicial. A valorização propriamente dita foi fruto dos investimentos de outros atores no seu entorno.

Esquema básico de funcionamento da especulação imobiliária.

De que forma a especulação imobiliária afeta a população?
Afeta diretamente, uma vez que a retenção especulativa de imóveis cria uma “escassez artificial” de terras no mercado, o que por sua vez eleva o preço dos imóveis. Como este é determinado pela relação entre a oferta e a demanda, quando há uma diminuição da oferta (causada pela retenção especulativa), os preços sobem. Então, fica mais caro comprar sua casa, seu terreno, seu apartamento, por conta dos altos preços dos terrenos. Além disso, com a proliferação de terrenos vazios e de alto custo em áreas centrais, a ocupação acaba espalhando-se para a periferia, tornando as distâncias a serem percorridas maiores e encarecendo os custos de infraestrutura de água, esgoto, energia, etc. Esses gastos são pagos pela sociedade como um todo. Temos, então, um quadro em que uma significativa parcela da população não tem acesso à moradia, por um lado, enquanto por outro temos uma grande quantidade de terras sem uso em áreas centrais e já dotadas de infraestrutura.

Qual é, na sua visão, a solução para a especulação imobiliária? Vi que o governo pretende criar o Índice Nacional dos Preços de Imóveis. O senhor acredita que essa proposta irá solucionar esse problema?
A solução para o problema não é simples, e deve necessariamente ser buscada através de um conjunto de ações que se reforcem mutuamente. Não está claro, ao menos para mim, como será calculado esse índice, mas acredito que possa ser mais um instrumento na luta contra a especulação imobiliária, juntamente com plantas genéricas de valor, contribuição de melhoria e, especialmente, o IPTU progressivo, que impõe maiores taxas a imóveis subutilizados em áreas com infraestrutura.

Estimativas da Central de Movimentos Populares, uma Ong, afirma que há cerca de 50 mil moradias vagas no Brasil. É possível acabar com o déficit habitacional caso essas moradias fossem ocupadas?
Acho difícil, uma vez que a estimativa do déficit habitacional em 2007 era de mais de 5 milhões de domicílios em áreas urbanas, segundo o Ministério das Cidades. De qualquer forma, ocupar as moradias que estão atualmente vagas é um bom começo.

Nesse sentido, este texto tenta contribuir para minimizar os estragos causados por uma condução equivocada do processo, que teve início em 2006 e cujo principal símbolo foi o desmantelamento unilateral do núcleo gestor levado a cabo pela prefeitura no início do 2o mandato do prefeito reeleito. A partir de então, a tentativa de um processo participativo foi definitivamente deixada de lado, e as audiências públicas passaram a ser meramente informativas e, no melhor dos casos, consultiva. Nada de deliberação por aqui, pelo menos para a sociedade civil.

As oficinas, da mesma forma, não previram momentos de deliberação. O discurso foi mais ou menos assim: “nós apresentamos nossa proposta, vocês fazem as devidas considerações, e então nós as analisaremos e decidiremos se são pertinentes ou não”. Como se houvesse uma “neutralidade” técnica capaz de separar os fatos e dados, dos valores e objetivos. Falácia bastante comum e que já deveria estar superada há muito tempo.

De qualquer forma, optamos por contribuir no debate para tentar minimizar a possibilidade de manipulação das pessoas, e para tentar fazer aumentar, ainda que um pouquinho, o nível de consciência dos participantes sobre o que está sendo discutido.

Neste texto, vamos nos referir muitas vezes a “gabaritos”. Com isso, estaremos nos referindo ao número máximo de pavimentos permitido pelo zoneamento para uma determinada área. Se você tem dúvidas sobre o significado de outros índices urbanísticos, tais como coeficiente de aproveitamento e taxa de ocupação, não deixe de ler estes posts:

• Zoneamento e planos diretores;
• Taxa de ocupação e coeficiente de aproveitamento.

Gabaritos x densidades

Qual a relação entre gabaritos e densidade populacional? Existe uma relação absoluta e direta, de forma que maior verticalização equivale necessariamente a maior densidade e menor verticalização equivale e menor densidade? Certamente que não. É possível ter densidades iguais com edifícios de alturas diferentes, contanto que as áreas liberadas nos terrenos sejam diferentes. É possível ter prédios mais altos e finos em uma área e prédios mais robustos e baixos em outras, e a densidade final ser a mesma. A figura abaixo demonstra isso claramente. À esquerda vemos prédios mais altos com maior área liberada no terreno; à direita temos prédios mais baixos com menos área liberada no terreno. Ainda assim, as densidades são equivalentes.

Configurações distintas com mesma densidade final. Fonte: Newman (1996)

A imagem seguinte também mostra o mesmo fenômeno. O mesmo volume poderia ser posicionado de formas diferentes sobre o terreno, resultando em ocupações distintas porém equivalentes em termos de número de metros quadrados construídos.

Configuração possível (mas não provável) de um mesmo volume construído com diferentes números de pavimentos: para isso acontecer, o coeficiente de aproveitamento deve ser mantido constante.

Entretanto, não é isso o que acontece na imensa maioria dos casos. O que podemos perceber nas cidades brasileiras é que o índice de aproveitamento tende a acompanhar o incremento no número de pavimentos, e a diminuição da taxa de ocupação raramente é suficiente para compensar esse aumento. Sendo assim, o que vemos é que há sim uma correlação bastante relevante entre verticalização e densidade populacional, ou seja, na maioria dos casos é verdadeira a afirmação de que maior verticalização equivale a maior densidade e menor verticalização equivale a menor densidade.

Por que isso ocorre? Vamos analisar, como exemplo, a tabela de zonas do Plano Diretor de Florianópolis (Lei Municipal 001/97). Nela vemos que, para 12 andares, o índice de aproveitamento é de 3, ou seja, é possível construir um total de metros quadrados equivalente a 3 vezes a área do terreno.

Via de regra, a gabaritos maiores correspondem índices de aproveitamento maiores. Fonte: Plano Diretor de Florianópolis (Lei 001/1997)

Já para o gabarito de 4 pavimentos, o índice de aproveitamento é de 1,3, ou seja, menos da metade. Ora, fica claro, portanto, que na zona de 12 pavimentos a densidade construtiva será maior e, por consequência, é muito provável que a densidade populacional também será maior. Afinal, onde cabe maior número de unidades residenciais, cabe maior número de pessoas.

A taxa de ocupação pouco influenciou na densidade, uma vez que, mesmo diminuindo de 33% no caso de 4 pavimentos para 25% no caso de 12 pavimentos, ainda assim a densidade aumentou. Para inverter essa lógica, é necessário que o coeficiente de aproveitamento não varie juntamente com o aumento do número máximo de pavimentos. Voltaremos a esse assunto mais adiante.

Gabaritos x especulação imobiliária x valor do solo

Um dos principais problemas na definição do número máximo de pavimentos é que ele não afeta apenas os aspectos urbanísticos, mas também os aspectos financeiros da produção da cidade. Nesse sentido, é óbvio que, do ponto de vista de um empreendedor imobiliário, é mais vantajoso que o seu lote ou gleba possua permissão para construir um maior número de metros quadrados, distribuídos em muitos pavimentos, do que possuir limitação a poucos andares. Quanto mais puder ser construído, maior é a possibilidade de tirar lucro daquele terreno.

O mesmo vale para os proprietários de imóveis que pretendem vendê-los para os empreendedores imobiliários.

Por isso, os processos de definição do número máximo de pavimentos costumam sofrer pressões por parte desses atores, interessados em aumentar suas expectativas de lucros através da maximização do número de pavimentos e do coeficiente de aproveitamento do lote que, em conjunto, serão os índices que mais influenciarão a quantidade total de metros quadrados a serem construídos e, como consequência, a densidade construtiva.

Não é à toa que grande parte dos financiadores de campanhas dos vereadores são de empresas ligadas ao ramo imobiliário.

Como resultado, muitas vezes uma alteração de zoneamento feita pelos vereadores, sem a devida discussão e participação popular, bem como sem critérios técnicos, acaba aumentando substancialmente o patrimônio de alguns poucos beneficiados, enquanto que toda a cidade paga pelo aumento indevido na densidade de certas áreas.

Como discutir e definir os gabaritos?

Diante disso, consideramos que um caminho menos arbitrário e mais democrático para a discussão sobre o número máximo de pavimentos deve partir de uma estimativa da quantidade de população a ser alocada em uma determinada área nos próximos vinte anos (BERKE et al, 2006), e da densidade prevista em função dessa quantidade.

A estimativa pode ser feita de várias maneiras, dependendo das condições específicas do local. A primeira providência deve ser estimar o crescimento demográfico “puro”, ou seja, a quantidade de crescimento decorrente das taxas de nascimento e mortalidade, somadas aos fluxos migratórios. Assim, há áreas com altas taxas de crescimento e áreas com baixa taxa de crescimento, ou até mesmo com diminuição da população.

Em um segundo momento pode ser necessário rever a estimativa demográfica tendo em vista limitações da infra-estrutura disponível, tais como água, luz, esgoto, etc. Se, por exemplo, sabe-se que a água disponível atualmente é suficiente para abastecer somente uma população X, não adianta prever uma quantidade 2X de pessoas para uma determinada área. O mesmo deve valer para o sistema de transporte, apesar de que, nesse caso, a determinação da quantidade máxima de pessoas que o sistema pode suportar é muito mais complexa e sujeita a polêmicas. O correto seria contratar uma equipe especialista em modelagem de transportes para realizar um estudo com base em uma perspectiva coerente sobre a quantidade de recursos que poderiam ser investidos nesse tipo de infra-estrutura e, por consequência, em qual seria a capacidade de suporte em um determinado horizonte de tempo.

Sobre essa quantidade preliminar de pessoas a serem alocadas, Berke et al (2006) recomendam adicionar um percentual de 20% a 100% para chegar a uma quantidade oficial estimada para a área. Segundo eles, isso é necessário porque, caso a definição de densidades ( e consequentemente o espaço disponível para ser ocupados pelas pessoas) seja feita exatamente sobre a população provável, o preço da terra tende a ser forçado para cima, por causa da relativa escassez de espaço urbanizável. Calculando com base em um número um pouco maior, garante-se que haverá espaço suficiente para todos sem haver valorização excessiva e artificial do solo urbano.
Tendo a quantidade total de pessoas a ser alocada na área, divide-se este número pela área urbanizável (em hectares), ou seja, pela área que é passível de ser urbanizada (excluindo, portanto, os morros, áreas de proteção ambiental, áreas já consolidadas sem possibilidade de adensamento, etc.). Com isso, temos a densidade prevista para a área. A partir desse número, é possível distribuir os índices (número máximo de pavimentos e coeficiente de aproveitamento, entre outros) pela área, intensificando a densidade em áreas mais acessíveis e diminuindo-a em áreas menos acessíveis ou mais frágeis do ponto de vista ambiental e/ou cultural.
Mossoró, no Rio Grande do Norte, tem uma experiência interessante: lá o coeficiente de aproveitamento foi definido em função da capacidade de suporte do abastecimento de água. Vale a pena conhecer a experiência, que está no banco de experiências do Ministério das Cidades:

Calculo do coeficiente de aproveitamento maximo a partir da capacidade de suporte da infraestrutura de abastecimento de agua e esgotamento sanitario

Os perigos de distorções sutis (ou nem tão sutis)

Em toda discussão sobre os gabaritos máximos, sempre há aqueles que defendem a idéia de aumentar os gabaritos para liberar maior quantidade de áreas verdes e/ou permeáveis no terreno. Apesar dessa idéia ter lógica, o grande risco de aceitá-la é abrir a porta para alterações posteriores no plano diretor que venham a deturpar esse intenção inicial. Modificar Taxa de Ocupação e Índice de Aproveitamente é muito mais fácil do que alterar gabaritos, uma vez que os primeiros são índices abstratos de de visualização mais difícil por parte da população. Já os gabaritos são mais concretos, e por isso as pessoas associam com facilidade gabaritos mais altos com densificação. Dessa forma, podem cobrar explicações técnicas para a alteração e até mesmo reclamar na justiça seus direitos.

Por isso, não recomendo, neste momento da nossa história, que se caia na argumentação de que os gabaritos serão aumentados para liberar área no terreno. Pela minha experiência, não é isso que costuma ocorrer.

A promessa de aumentar os gabaritos para liberar mais área no terreno raramente é cumprida.

Os riscos de uma definição incorreta dos gabaritos

Se aceitarmos que os gabaritos, na grande maioria dos casos, têm correlação direta com a densidade de uma área, ou que ao menos têm uma correlação potencial, devemos entender também que uma definição incorreta do número máximo de pavimentos pode trazer os malefícios de uma definição incorreta das densidades.

Sendo assim, teríamos as seguintes possibilidades:

Para densidades e gabaritos subdimensionados:

• Espalhamento excessivo da cidade, uma vez que menores densidades demandam mais área para acomodar um mesmo número de pessoas;
• Aumento artificial do preço da terra, que se torna escassa e por isso encarece;
• Possível “expulsão” de comunidades tradicionais e/ou de baixa renda, por causa da valorização do preço da terra;
• Conversão desnecessária de áreas rurais em áreas urbanas;
• Possível destruição de áreas verdes para transformação em área urbanizada;
• Imposição de maiores distâncias aos deslocamentos;
• Possível inviabilização de uma série de equipamentos comunitários, uma vez que a quantidade de pessoas talvez não seja suficiente para viabilizar o investimento necessário. O mesmo vale para as linhas de ônibus, que por causa da baixa densidade provavelmente terão que deixar grandes porções do território não atendidas.

Para densidades e gabaritos superdimensionados:

• Sobrecarga na infraestrutura, especialmente aquelas ligadas ao tratamento dos efluentes (esgoto) e ao tráfego (engarrafamentos, vias sem capacidade de escoar o tráfego, etc.), com consequente poluição ambiental (hídrica, do ar, sonora, etc.);
• Comprometimento das condições de salubridade (pouca insolação e ventilação nos apartamentos);
• Comprometimento de aspectos da paisagem;
• Desigualdade na ocupação do território: por haver muito espaço para edificar, e pouca demanda, algumas áreas tendem a ficar verticalizadas enquanto outras ficam vazias, esperando valorização (processo também conhecido como especulação imobiliária);
• Possível destruição de modos de vida tradicionais;
• Possível exclusão de pequenas empresas e construtoras, em favor de grandes conglomerados e empreiteiras.

Referências bibliográficas

BERKE, Philip; GODSCHALK, David R.; KAISER, Edward J.; RODRIGUEZ, Daniel. Urban land use planning. 5th edition. Urbana: University of Illinois Press, 2006.

Quais são as alíquotas de cobrança do IPTU?

O Imposto Predial e Territorial Urbano será cobrado na base de:

Predial
I – 1% (um por cento) sobre o VALOR VENAL do imóvel edificadoTerritorial

II – 1% (um por cento) sobre o VALOR VENAL do imóvel não edificado e localizado em logradouros públicos que não possuem nenhum dos melhoramentos ou serviços abaixo indicados:
a) Pavimentação e meio fio;
b) Abastecimento de água;
c) Sistema de esgoto sanitário;
d) Rede de energia elétrica;

III- 1,5% (um e meio por cento) do VALOR VENAL dos imóveis não edificados e localizados em logradouros públicos que possuam 1 (um) melhoramento ou serviço dentre os enumerados no item II.

IV – 2,5% (dois e meio por cento) do VALOR VENAL dos imóveis não edificados e localizados em logradouros públicos que possuam 2 (dois) melhoramentos ou serviços, dentre os enumerados no item II.

V – 3,5% (três e meio por cento) do VALOR VENAL dos imóveis não edificados e localizados em logradouros públicos que possuam 3 (três) ou mais melhoramentos ou serviços dentre os enumerados no item II.

Dessa forma, a alíquota do IPTU dos terrenos vazios é aumentada de acordo com a quantidade de melhorias que o terreno possui, em função da sua localização. Nada mais justo. Em áreas mais centrais, com maior quantidade de infra-estrutura, a alíquota cresce. Não aumenta progressivamente com o tempo nem chega aos 15% máximos preconizados pelo Estatuto da Cidade para o IPTU progressivo, mas já é alguma coisa contra a especulação imobiliária.

Não, não é montagem.

“É impossível esperar que uma sociedade como a nossa, radicalmente desigual e autoritária, baseada em relações de privilégio e arbitrariedade, possa produzir cidades que não tenham essas características”. (MARICATO, 2001, p. 51)

Villaça (2001) argumenta que uma das características mais marcantes das metrópoles brasileiras é a segregação espacial das classes sociais em áreas distintas da cidade. Basta uma volta pela cidade – e nem precisa ser uma metrópole – para constatar a diferenciação entre os bairros, tanto no que diz respeito ao perfil da população, quanto às características urbanísticas, de infra-estrutura, de conservação dos espaços e equipamentos públicos, etc.

“[…] a segregação é um processo segundo o qual diferentes classes ou camadas sociais tendem a se concentrar cada vez mais em diferentes regiões gerais ou conjuntos de bairros da metrópole.” (VILLAÇA, 2001, p. 142 – grifo no original).

E no entanto, a segregação urbana traz inúmeros problemas às cidades. O primeiro é, obviamente, a desigualdade em si. Camadas mais pobres da população, com menos recursos, são justamente as que gastam mais com o transporte diário, que têm mais problemas de saúde por conta da falta de infra-estrutura, que são penalizadas por escolas de baixa qualidade, e assim por diante. A própria segregação é não apenas reflexo de uma condição social, mas um fator que contribui para tornar as diferenças ainda mais profundas.

Além disso, a segregação tende a enfraquecer as relações sociais, o contato com o diferente e a tolerância. Crianças criadas em condomínios fechados muitas vezes não têm praticamente nenhum contato com as áreas mais pobres da cidade. Que tipo de visão ela terá sobre as desigualdades sociais no futuro? Como ela irá encarar essa desigualdade, e a que causas atribuirá? Será que terá o desejo de contribuir para diminuí-la, e como poderá fazer isso?

Com isso vem a violência. A segregação espacial aumenta a sensação de desigualdade e pode contribuir para uma maior violência urbana.

Tipos de segregação

Existem vários tipos de segregação: etnias, nacionalidades, classes sociais. Esta última é a que domina a estruturação das metrópoles brasileiras (VILLAÇA, 2001).

Lojikine (1997) identificou três tipos de segregação:

1. uma oposição entre o centro e a periferia;
2. uma separação cada vez mais acentuadas entre as áreas ocupadas pelas moradias das classes mais populares e aquelas ocupadas pelas classes mais privilegiadas;
3. uma separação entre as funções urbanas, que ficam contidas em zonas destinadas a funções específicas (comercial, industrial, resdencial, etc.)

É possível distinguir ainda entre a segregação “voluntária” e a “involuntária”. A primeira refere-se àquela em que o indivíduo ou uma classe de indivíduos busca, por iniciativa própria, localizar-se próximo a outras pessoas de sua classe. A involuntária, ao contrário, é aquela em que as pessoas são segregadas contra a sua vontade, por falta de opção. Ambos os tipos são as duas faces de uma mesma moeda: à medida que uma acontece, a outra também acaba acontecendo.

Como acontece a segregação

O padrão mais conhecido de segregação é o centro x periferia, seguindo uma organização em círculos concêntricos. Segundo esse modelo, as classes sociais mais ricas ficariam nas áreas mais centrais dotadas de infra-estrutura e com maiores preços, e as classes pobres ficariam relegadas às periferias distantes e desprovidas de equipamentos e serviços.

Esse padrão, entretanto, não é o mais comum nas cidades brasileiras. Aqui, o padrão existente é o de ocupação das camadas de mais alta renda em setores específicos da cidade, segundo uma lógica radial, isto é, partindo do centro principal.

[…] os bairros das camadas de mais alta renda tendem a se segregar (os próprios bairros) numa mesma região geral da cidade, e não a se espalhar aleatoriamente por toda a cidade. […] Se o principal móvel da segregação fosse a busca de posição social, do status, da proteção dos valores imobiliários, ou proximidade a ‘iguais’, bastaria haver a segregação por bairro[…]; uns ao norte, outros a oeste, outros a leste e outros ainda ao sul da metrópole. Isso não ocorre, porém. (VILLAÇA, 2001, p. 150)

Essa forma de ocupação do espaço pelas camadas de mais alta renda não acontece por acaso. Observando a figura abaixo, podemos começar a ter uma idéia do porquê.

Alternativas de segregação metropolitana. Fonte: (VILLAÇA, 2001, p. 340).

A estruturação interna das cidades obedece, prioritariamente, à lógica de localização das camadas de mais alta renda. Estas procuram se localizar em áreas com boa acessibilidade ao centro principal e, ao fazê-lo, pioram a acessibilidade das outras áreas. Com o deslocamento progressivo dos serviços e equipamentos urbanos na direção das áreas de mais alta renda, a localização das outras classes vai se tornando progressivamente (relativamente) pior.

Assim, inicialmente a localização das elites tende a ser uma área próxima ao centro. À medida que o sistema urbano vai se desenvolvendo, uma série de serviços e comércios tende a se deslocar do centro principal em direção à área ocupada pelas classes mais altas. Surgem então subcentros especializados em serviços destinados a essas classes.
Além disso, os investimentos públicos também tendem a se concentrar nessas áreas, principalmente aqueles relacionados à melhoria do sistema viário e, portanto, às condições de acessibilidade (do automóvel, não necessariamente do transporte coletivo). A mesma coisa acontece com relação aos serviços públicos e edifícios administrativos.

Nesse sentido, portanto, é mais viável para as elites manterem uma estrutura similar à figura da esquerda do que à da direita. Dessa forma, é possível controlar os investimentos públicos em uma área relativamente pequena, o que não seria o caso se essas áreas estivessem espalhadas pela cidade. A criação de um conjunto pequeno de vias arteriais já é suficiente para atendê-la.

Da mesma forma, a criação de muitos (pequenos) centros de serviços destinados às elites (delicatessens, antiquários, restaurantes e hotéis de luxo, etc.) em vários pontos da cidade não seria viável. Portanto, estes se beneficiam da proximidade entre elas para poderem manter todo um conjunto de benesses urbanísticas que, de outra forma, não poderia ser mantido.

Na minha cidade, Florianópolis, essa teoria de Villaça pode ser constatada, conforme comprovado por Maria Inês Sugai (2003) em sua tese de Doutorado. As áreas de renda mais alta têm se concentrado ao norte e a leste da parte insular, ou seja, um setor específico do Município, pelo menos desde a década de 50. Isso incluiu, por exemplo, a construção da Av. Beira Mar Norte, que induziu o crescimento nessa direção, mesmo contrariando o plano diretor que dava prioridade de implantação à Via Expressa Sul e à ocupação da porção sudeste da Ilha.

Seria interessante ouvia a opinião de moradores de outras cidades. Como acontece a segregação na sua cidade?

Referências bibliográficas

LOJKINE, Jean. O estado capitalista e a questão urbana. São Paulo: Martins Fontes, 1997.

MARICATO, Ermínia. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. Petrópolis: Vozes, 2001.

VILLAÇA, Flávio. Espaço intra-urbano no Brasil. São Paulo: Studio Nobel: FAPESP: Lincoln Institute, 2001.

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El Lincoln Institute of Land Policy realiza diversas actividades de educación en América Latina, incluyendo cursos a distancia (gratuitos) por Internet. En esta ocasión anunciamos los próximos cursos que serán ofrecidos del 23 de marzo al 17 de mayo del 2009. El plazo para postular cerrará el 1 de marzo del 2009. Para obtener mayor información, por favor visite los enlaces (links) listados a continuación:

Multipurpose Cadastres in Defining Urban Land Policies
Aplicaciones del Catastro Multifinalitario en la Definición de Políticas de Suelo Urbano

Geographic Information Systems (GIS) Applications for Urban Studies
Sistemas de Información Geográfica (SIG) Aplicados a Estudios Urbanos

Property Taxes
Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria

Urban Land Markets in Latin American Cities
Mercados de Suelo Urbano en Ciudades Latinoamericanas

Financing Latin American Cities with Urban Land
Financiamiento de Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano

Access to Urban Land by/for the Poor in Latin America
Acceso y Gestión de Suelo Urbano por/para los Pobres en América Latina

Legal Dimensions of Land Policies
Dimensiones Jurídicas de las Políticas de Suelo

Real Estate Property Assessment Techniques
Técnicas de Valuación de Inmuebles

Cada uno de estos enlaces (links) incluye una breve descripción del curso, la vía para postular al mismo y un documento llamado Programa del Curso, en el cual se describe el objetivo, método de trabajo, contenido y cronología del curso, así como los términos de postulación y participación.

Esperamos que este curso sea de su interés y que nos haga el favor de difundir esta información entre sus colegas e instituciones afines.

Para consultas y mayor información, por favor dirigirse a:

Miguel Aguila (laconline@lincolninst.edu) para los cursos de:

• Aplicaciones del catastro multifinalitario en la definición de políticas de suelo urbano
• Sistemas de información geográfica aplicados a estudios urbanos
• Impuestos a la propiedad inmobiliaria
• Dimensiones jurídicas de las políticas de suelo
• Técnicas de valuación de inmuebles
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Rosario Casanova (rosario.casanova@gmail.com) para los cursos de:

• Acceso y gestión de suelo urbano para pobres en América Latina
• Financiamiento de las ciudades latinoamericanas con suelo urbano

Mercados de suelo urbano en América Latina