A obra é fruto de intensos debates realizados pelos coordenadores, professores convidados e bolsistas do grupo de pesquisa financiado pelo CNPq através do edital Universal/2009 e intitulado “A Justiça e a Pólis: análise interdisciplinar do conceito de justiça a partir de um estudo do estatuto da cidade”.

O Estatuto da Cidade é analisado a partir do que se entende por justiça e a partir do seu conceito de cidade justa. Isso significa entender as condições para a minimização da exclusão social e a ampliação das estratégias de inclusão, promovendo um desenvolvimento sustentável e contínuo da cidade. Para atingir a proposta de investigação, a pesquisa contou com a participação de uma equipe interdisciplinar formada por filósofos, sociólogos, gestores públicos, cientistas do Direito, da Arquitetura e Urbanismo a fim de contemplar diversos enfoques acerca dos desafios para a cidade justa. Destaca-se a participação dos alunos de Arquitetura e Urbanismo da Faculdade Meridional (IMED) no edital que escolheu a melhor arte para a capa do livro. A capa selecionada, de autoria do aluno José Carlos Arruda Pereira, ilustra o centro urbano cinza e mal iluminado, contrastando com a contracapa clara, intencionando a transição para uma cidade mais justa.

O livro está organizado em três partes: O direito à cidade justa, Instrumentos de efetivação da cidade justa, e Participação e gestão da cidade justa. A primeira parte: O direito à cidade justa, aborda definições, conceito e histórico do direito à cidade justa e sustentável no Brasil, a influência desta proposição contida na legislação do Estatuto da Cidade em cartas internacionais de direitos humanos e planejamento urbano, os deveres e direitos dos cidadãos e como estas responsabilidades são distribuídas na cidade e pactuadas, a contribuição do planejamento e da dinâmica urbana na configuração de uma cidade justa e/ou no aumento da segregação

urbana. A segunda parte: Instrumentos de efetivação da cidade justa explora os desafios de aplicabilidade dos instrumentos de indução ao desenvolvimento urbano e de regularização fundiária contidos no Estatuto da Cidade, apresenta uma metodologia de elaboração de planos locais de habitação de interesse social realizada em algumas cidades do Rio Grande do Sul, um panorama dos desafios da prática do planejamento urbano, etapas de regularização fundiária efetuada em Porto Alegre/RS e resgata a implicação da lei federal de parcelamento do solo e suas modificações no ordenamento territorial. A terceira parte: Participação e gestão da cidade justa apresenta a interpretação do Estatuto da Cidade nas políticas públicas, o grau de efetividade da participação dos diversos segmentos da sociedade na construção de uma cidade democrática e a diversidade cultural no espaço urbano.

Andréa Quadrado Mussi
Daniela Gomes
Vanderlei de Oliveira Farias

Organizadores da Obra
Coordenadores do Projeto de Pesquisa

O livro foi distribuído para as principais universidades e centros de pesquisa e pode ser solicitado, mediante análise de disponibilidade, pelo mail: arquitetura@imed.edu.br

Prefácio

Passados dez anos da aprovação do Estatuto da Cidade (EC), lei federal 10.257/2001, muita coisa aconteceu no campo do desenvolvimento, planejamento e gestão urbanos. Inúmeros municípios fizeram seus planos diretores, com maior ou menor fidelidade aos princípios e diretrizes do EC, maior ou menor quantidade de conflitos, e com maior ou menor interesse e envolvimento por parte da população em geral. Os resultados, obviamente, foram os mais diversos possíveis. Este livro propõe-se a discutir, analisar e avaliar criticamente os avanços trazidos pelo Estatuto da Cidade, bem como os aspectos que se mostraram inadequados, ineficientes ou insuficientes. Vem em boa hora.

Após dez anos fica claro, por exemplo, que a promessa de participação popular promovida pela lei não se concretizou como o esperado. Ainda perduram muitas distorções nos processos participativos: manipulações, pressões de todos os tipos, intimidações, atropelos e imperícias. Juntamente com iniciativas que podem ser consideradas bem sucedidas, há muitos outros exemplos em que a participação foi utilizada mais como um instrumento para legitimar interesses específicos do que como uma forma de efetivamente democratizar a tomada de decisões, no sentido de incorporar os valores de uma maior parcela da população na definição de caminhos e de prioridades. Em outros casos, ficou claro que a participação, por si só, não garante qualidade nas decisões. A postura de “lavar as mãos”, adotada por vários técnicos em nome de uma suposta primazia da participação popular, revelou-se tão prejudicial quanto seu oposto, o tecnicismo exagerado. Diante de um novo contexto, e frente a desafios muito diferentes que aqueles aos quais estavam acostumados (e ainda por cima vítimas de uma certa “demonização” do papel da técnica no planejamento, nas críticas muitas vezes exageradas sobre seu desempenho no passado), muitos técnicos em planejamento urbano optaram por limitar sua atuação ao papel de organizadores do processo, ao invés de atores legítimos e atuantes nas decisões envolvendo questões coletivas, e que possuíam uma contribuição real a fazer derivada de seu domínio sobre um campo específico do conhecimento. A importância da participação popular, enfatizada pelo EC, demandou uma redefinição do papel do técnico, redefinição esta que ainda não foi concretizada e parece estar longe de chegar a um amadurecimento satisfatório.

Outro grande obstáculo é o quadro institucional dentro do qual as ações de planejamento acontecem. Na grande maioria dos casos esse quadro é resultado de uma herança que nos legou prefeituras com corpo técnico insuficiente frente às demandas existentes, com pouca oportunidade para continuar aperfeiçoando seu conhecimento e com bases de dados incompletas, imprecisas e desestruturadas, inviabilizando análises minimamente complexas. Cada nova empreitada requer quase um começo do zero, reunindo dados, editando e gerando mapas básicos, e lidando com erros e incoerências das mais diversas naturezas. Tal situação é mais um fator a induzir o distanciamento das questões técnicas das decisões, empurrando-as cada vez mais na direção de interesses exclusivamente políticos.

Ainda no que diz respeito aos aspectos institucionais, enfrentamos dificuldades também no sistema jurídico, que em grande parte ainda tem dificuldades para aceitar ou entender os aspectos mais progressistas do EC. O próprio Ministério Público, por exemplo, ainda demonstra resistência em fazer valer os princípios e diretrizes da lei federal, dificultando iniciativas de controle social derivadas da insatisfação com relação a práticas consideradas inadequadas ou injustas pela população. O mesmo acontece com as instâncias finais de decisão, que ainda não estão em sintonia com os novos princípios (como por exemplo o de função social da propriedade).

Outra grande dificuldade enfrentada na implementação do EC é um dispositivo que parece ainda “não ter pegado”: a exigência de vinculação dos orçamentos municipais às diretrizes e prioridades contidas no plano diretor municipal, constante no artigo 40. Sem essa ligação entre plano e implementação é provável que, na melhor das hipóteses, apenas os aspectos normativos do plano (especialmente o zoneamento de uso e ocupação do solo) tenham alguma influência sobre o desenvolvimento urbano. Entretanto, tal influência é claramente insuficiente uma vez que atua apenas sobre as iniciativas individuais e falha em orientar as ações do Poder Público, que são determinantes para as condições do sistema urbano sob as quais os demais agentes operam. A implementação desigual de infraestrutura pelo território, por exemplo, especialmente mas não apenas a viária, beneficia ou penaliza de forma também desigual as diferentes partes da cidade e setores da população. Por isso, é essencial que a discussão sobre a melhor forma de fazer essa distribuição seja feita de maneira democrática e participativa, e também com bom apoio do conhecimento técnico com relação às consequências (positivas ou negativas) de cada uma das alternativas consideradas. Entretanto, de nada adianta realizar complexas e desgastantes sessões de discussão e busca de consenso se, depois de aprovado o plano, não houver o comprometimento dos responsáveis pela efetiva implementação das diretrizes nele contidas, e isso só é possível com a destinação dos recursos necessários. Esse vínculo é essencial, e deve ser objeto de pressões políticas e sociais nessa era “pós aprovação dos PDs”.

Outro aspecto crucial que ficou à margem dos avanços trazidos pelo Estatuto da Cidade diz respeito ao parcelamento do solo, atualmente em discussão na forma do PL 3057/2000. Os dispositivos constantes na atual lei de parcelamento são claramente insuficientes para lidar com a complexidade dos processos contemporâneos de desenvolvimento urbano, vide o caso dos condomínios fechados. Além disso, os critérios de desenho espacial, diretamente ligados às formas de parcelar o solo e conceber o sistema viário, não são contemplados pela lei 6766/99, salvo raras exceções pontuais que, entretanto, são dispositivos que não costumam ser obedecidos. A importância de aspectos de desenho não deve ser menosprezada, uma vez que possui influência direta em aspectos de mobilidade, acessibilidade, integração e segregação socioespacial e impactos sobre o meio ambiente. A forma e tamanho dos lotes condicionam as tipologias edilícias que ali podem ser construídas, assim como a forma, tamanho e posicionamento das áreas verdes e institucionais têm impacto direto sobre a utilização e acessibilidade dessas áreas pela população. Nesse sentido, o Estatuto da Cidade também mostrou-se deficiente,visto que seus instrumentos de indução do crescimento e desenvolvimento urbanos mantêm-se ao nível das generalizações quantitativas, e não avançam em critérios de desenho mais adequados do que os existentes atualmente.

Por outro lado, é inegável que o “espírito” do planejamento urbano sofreu modificações importantes após a promulgação do Estatuto. Reconhecer suas limitações não pode nem deve levar-nos a desprezar o que foi alcançado, especialmente em termos de mobilização em torno de ideais de democratização e busca por cidades mais justas e inclusivas. Muitos cursos de capacitação (de técnicos e da população em geral) foram realizados, assim como muitas audiências públicas, encontros de mobilização, livros, artigos, congressos, etc. O desenvolvimento urbano atraiu atenções como há muito tempo não acontecia, e o simples compartilhamento de informações e de conhecimentos gerados já pode ser considerado um resultado positivo.

É necessário, além disso, reconhecer que a mera promulgação da lei pode ser um instrumento valioso de pressão e de negociação em muitos contextos, apesar daqueles que (corretamente) advertem que a lei por si só não trará maior justiça social nem os avanços necessários para um tipo de desenvolvimento urbano mais adequado, menos predatório e mais inclusivo. Apesar de ser notória no Brasil a noção de que “há leis que pegam e que não pegam”, a capacidade de pressão de uma lei como o Estatuto da Cidade não deve ser desprezada, ainda que muitos de seus dispositivos mantenham-se em um nível de generalidade que permita grandes margens para interpretação, o que em muitos casos tem um efeito prejudicial. Prova disso são os vários planos com problemas relativos à participação popular em seu processo de elaboração que foram contestados, com êxito, na justiça. Isso demonstra que, ainda que de forma lenta, há a perspectiva de uma mudança na foma de lidar com esses problemas, e de que o Estatuto tem um papel importante nesse sentido.

O certo é que mudanças culturais e institucionais levam tempo para acontecer, especialmente em questões com essa abrangência, importância e nível de complexidade. Se considerarmos esses dez anos como os primeiros passos na direção de maior democratização das decisões relativas ao desenvolvimento urbano, e não como um período em que todos os problemas deveriam estar resolvidos, vemos que há motivo para comemoração. Obras como esta coletânea, longe de celebrar os avanços acriticamente, contribuem para fomentar o debate, levantando questões, expondo contradições, apontando erros e possíveis caminhos, de forma a consolidar cada vez mais o aprimoramento dos processos decisórios, técnicos e políticos.

O leitor mais atento terá percebido, a esta altura, que vários termos utilizados neste prefácio mantêm um tom vago: “em muitos casos”, “parece estar longe”, “de maneira geral”. Tais imprecisões precisam ser diminuídas, se quisermos avançar em nossa cultura de desenvolvimento urbano e promover cidades mais justas, agradáveis e com menos impactos ao meio ambiente. É necessário tornar mais nítidas as nuances dos problemas, aprofundar suas consequências, identificar suas raízes, descobrir pontos em comum. Nesse sentido, o presente livro tem um importante papel a cumprir, e o faz com grande desenvoltura tendo em vista a qualidade dos artigos e, particularmente, a diversidade de pontos de vista sob os quais esses assuntos são analisados. Essa diversidade de olhares promove uma visão mais integrada sobre os problemas e aumenta as chances de que encontremos soluções que incorporem uma maior gama e variedade de valores. Afinal, este é o espírito da democratização que almejamos.

Prof. Dr. Renato T. de Saboya
Curso de Arquitetura e Urbanismo
Universidade Federal de Santa Catarina

Clique para assistir o video

Com a industrialização e a chegadas das máquinas, especialmente a estrada de ferro, a pesca nos rios de SP deixou de ser tão importante como no passado, uma vez que os peixes passaram a vir diretamente do mar através de trens. Os rios, assim, passaram a ser vistos mais como barreiras ao progresso do que como promotores de desenvolvimento.

Com a chegada do automóvel, a situação se agravou ainda mais. O vídeo mostra o embate “técnico” entre duas visões bastante diferentes sobre como o desenvolvimento de SP e sua relação com seus rios deveriam ser conduzidos. Por um lado, Saturnino de Brito, engenheiro sanitarista, defendia a recuperação das margens dos rios (que àquela altura já estavam poluídos e gerando problemas de saúde pública) e a manutenção de áreas verdes ao longo dos cursos d’água, para que estes pudessem transbordar quando não pudessem comportar a quantidade de água que recebiam. Com efeito, como também é explicado no vídeo pela Geógrafa Odete Seabra, os rios de planície como os de SP são lentos e de formas sinuosas, podendo até mesmo mudar o seu curso de uma cheia para outra. Ou seja, não possuem um leito fixo e bem definido, sendo suas cheias processos naturais.

Cena do vídeo.

De outro lado, Prestes Maia, que foi prefeito de SP de 1938 a 1945, que defendia um projeto de “modernização” da cidade que incluía a abertura de grande avenidas que formariam uma estrutura radioconcêntrica. Essas avenidas seriam criadas justamente nos vales dos rios que, por serem áreas não adequadas para urbanização, permaneciam menos urbanizados, gerando economia nas desapropriações necessárias para a viabilização. Aliado a isso, essas áreas seriam aterradas e loteadas, gerando lucros para a municipalidade. Não é difícil imaginar que esta segunda via, apesar de todos os seus problemas, foi a adotada.

Isso nos faz refletir sobre uma questão crucial para nós, enquanto planejadores urbanos, que é a possibilidade (ou não) de realmente influenciar nas decisões que são tomadas relativas às cidades. Muitas vezes é passada a falsa impressão de que as decisões técnicas são automaticamente implementadas, e que os problemas existentes nas cidades são decorrentes de um mau planejamento ou de simples incompetência do corpo técnico responsável. Dificilmente fica claro para a população em geral as dificuldades pelas quais esses técnicos passam, e como suas recomendações são tratadas nos longos processos de decisões envolvendo intervenções urbanas, e na sua implementação posterior. Minha hipótese é de que, para a sociedade em geral, a impressão dominante sobre essa influência dos técnicos é extremamente exagerada, infelizmente. A realidade é bem mais complexa e o papel que os técnicos têm nas decisões, que é um processo político, é na maior parte das vezes muito mais tímido do que possa parecer.

Cena do vídeo.

Esse vídeo mostra bem esse conflito, em que uma visão mercantilista e que favoreceria apenas uma pequena parcela da população (especialmente empreiteiros e proprietários de terras) acabou prevalecendo sobre uma visão mais tecnicamente correta, que pensava as consequências das decisões em termos de uma parcela maior da população, e num horizonte de tempo mais amplo.

Dica do Edson Cattoni.

Este assunto é estranhamente pouco discutido no Brasil, com exceção de toda a polêmica envolvendo a criação de um curso de Urbanismo (sem Arquitetura) na Bahia, e está longe de ser resolvido. A Lei do Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU) teve um artigo que tocava nessa questão, mas que foi vetado pelo Presidente Lula:

“Art. 67. Fica garantido o direito de registro no CAU ao profissional diplomado em urbanismo, cujo campo de atuação profissional será definido em função da respectiva formação acadêmica.”

Razões do veto

“A formação do arquiteto e urbanista abrange o estudo do urbanismo, mas não se limita a este, englobando um espectro mais amplo de matérias e conteúdos curriculares. Por consequência, os profissionais formados em curso de urbanismo desmembrado da arquitetura têm campo distinto de atuação, não cabendo seu registro nos Conselhos de Arquitetura e Urbanismo.”

Fonte: aqui.

Um texto bem interessante (e sem a pretensão de ser imparcial, o que é algo bom para aprofundar o debate) sobre a questão pode ser lido no Arquitextos:

O CAU e a farsa corporativa da vinculação exclusiva do urbanismo com a arquitetura, por Glória Cecília Figueiredo.

Está aberta a discussão.

Destaco alguns trechos:

A mídia repete a ausência do planejamento e da prevenção aliada à falta de responsabilidade e “vontade política” dos governos (muitos dos jornalistas como os colunistas globais, donos da verdade, se esquecem de que pregaram o corte dos gastos públicos e das políticas sociais durante duas décadas).

Controlar a ocupação da terra quando esta é a mola central e monopólio de um mercado socialmente excludente (restrito para poucos, apesar da ampliação recente promovida pelos programas do Governo Federal) viciado em ganhos especulativos desenfreados, é inviável.

A localização da terra ou do imóvel edificado é o que conta. Há uma luta surda e ferrenha pelas melhores localizações, assim como pela orientação dos investimentos públicos que causam aumento dos preços e valorização dos imóveis em determinadas áreas da cidade.

Ao lado do capital imobiliário, as grandes empreiteiras de obras de infra-estrutura orientam o destino das cidades quando exercem pressão sobre os orçamentos públicos (via vereadores, deputados, senadores ou governantes) para garantir determinados projetos de que podem ser oferecidos ao governante de plantão como forma de “marcar” a gestão. As obras determinam o processo de urbanização mais do que leis e Planos Diretores, pois o que temos, em geral, são planos sem obras e obras sem planos.

Vale a pena conferir o texto completo na Revista Caros Amigos.

O problema das construções irregulares, ao contrário do que querem nos fazer acreditar, não é restrito às favelas e demais assentamentos subnormais infelizmente tão comuns nas cidades brasileiras. Grande parte das edificações ditas “regulares” são, na verdade, construídas com base em interpretações no mínimo forçadas da lei, quando não são simplesmente aberrações fraudulentas com o aval dos órgãos públicos. A corrupção nesses órgãos costuma ser muito grande, e a força das propinas normalmente é muito maior que a força da lei.

Mesmo quando as edificações obedecem a tudo que a lei exige, os funcionários atrasam o processo de liberação na esperança de forçar os empresários a liberar um “extra”. É o famoso “criar dificuldades para vender facilidades”. Quando o empresário deseja ter facilidades ainda maiores, como por exemplo não ficar restrito às possibilidades que a lei impõe, os custos sobem exponencialmente, mas nem por isso deixam de ser possíveis. O blog Corrupcionário, já citado por aqui, lista exemplos e reportagens relacionadas à corrupção municipal em Florianópolis.

As empresas então se queixam de “segurança jurídica”. Ora, como ter segurança jurídica em um contexto de corrupção, no qual nunca se pode ter certeza até que ponto é possível chegar? Quem tem contatos importantes na prefeitura e dinheiro suficiente consegue muito mais do que quem não tem.

E como ter “segurança jurídica” se as licenças são expedidas de forma ilícita? Na realidade brasileira de hoje, infelizmente, o fato de uma obra ter todas as licenças necessárias não significa que ela está cumprindo a lei. É simples assim. Por isso, o Ministério Público está mais do que correto quando busca embargar obras em desacordo com a lei e, mais importante, encontrar e propor a punição dos responsáveis pela liberação fraudulenta (ou, na melhor das hipóteses, equivocada) das licenças, sejam ambientais, sejam urbanísticas. Na minha opinião, apenas com uma cobrança rígida da responsabilidade daqueles funcionários responsáveis pela liberação das licenças é que será possível combater a corrupção. Se o processo for contra a Instituição somente, não funciona. Ele tem que ser também pessoal, responsabilizar pessoalmente quem assinou a liberação, quem tinha a prerrogativa de liberar o aval e o fez de forma equivocada. A sociedade paga para que ela desempenhe corretamente o seu papel, e lhe delegou a responsabilidade de cuidar do bem público e do seu bem estar. Portanto, nada mais justo do que responder por isso.

Jornal Valor Econômico – 01.03.2010

Ações do MP param obras e construtoras veem excesso
Uma discussão tão polêmica quanto silenciosa está sendo travada no mercado imobiliário. O embate envolve, de um lado, o Ministério Público e, de outro, as construtoras e, muitas vezes, os próprios órgãos públicos que são responsáveis pela concessão de licenças e alvarás. O número de projetos investigados pelo Ministério Público – muitos deles embargados – aumenta nas grandes cidades como reflexo do crescimento acelerado da construção civil e da injeção de capital recebida pelo setor nos últimos cinco anos. Nos bastidores, empresários, executivos, entidades de classe e advogados iniciam um movimento para, de alguma forma, sensibilizar o MP e amenizar o problema.

O assunto ainda é tabu entre os empresários que, nitidamente, temem se expor. Nenhuma das empresas procuradas pelo Valor falou abertamente sobre a questão. As construtoras alegam que, mesmo com todos os registros, aprovações dos órgãos públicos e alvarás em ordem, são surpreendidas pelo Ministério Público, que entra com inquérito civil ou uma ação civil pública e requer ao juiz o embargo da obra . O MP, por sua vez, diz que está preocupado com o nível de adensamento, com o crescimento desordenado e mau planejado das cidades e também com o que considera a falta de rigor e interpretação correta da lei por parte do poder público – principalmente as prefeituras.

De maneira geral, todos os envolvidos no assunto – sejam advogados ou empresários – ressaltam a importância de o Brasil ter um Ministério Público atuante e forte, que preza pelos interesses da sociedade. Mas não tarda e a afirmação vem acompanhada de um senão que pode ser mais ou menos veemente dependendo do interlocutor. “Não há maior temor que ronda o setor de construção hoje do que os imbróglios com o MP”, afirma o presidente de uma grande empresa.

Antes mais comum em grandes empreendimentos, os questionamentos estão chegando a obras menos ambiciosas. “A questão sempre existiu, mas agora está mais latente. O número de casos está aumentando, o que deixa o mercado inseguro”, afirma o advogado e sócio do escritório Bicalho e Molica, Rodrigo Bicalho. “Esse crescimento está diretamente ligado ao fenômeno econômico. Com o aumento do número de negócios acontecendo, é natural que aumentem os questionamentos”, diz José Carlos Puoli, sócio de contencioso imobiliário do Duarte, Garcia, Caselli, Guimarães e Terra e professor de Processo Civil da Universidade de São Paulo.

O promotor e coordenador de habitação e urbanismo do Ministério Público do Estado de São Paulo, Ivan Carneiro, é enfático. Diz que as empresas, sim, precisam crescer, mas desde que seja de forma ordenada. “O adensamento excessivo das cidades causa congestionamento, perda de qualidade de vida, impermeabilização do solo e aumenta o número de tragédias.” Na extensa lista de problemas que causam as enchentes em São Paulo, por exemplo, a falta de áreas verdes na zona urbana – que permitem a infiltração da água – e o excesso de edificações – que, por outro lado, diminuem a permeabilidade do solo – são apontados como agravantes. “Se São Paulo está esse caos é porque o poder público foi ineficiente”, afirma o promotor de habitação de uma grande cidade do interior paulista, que diz que a atuação do MP em outros municípios visa evitar que os problemas que já existem nas grandes metrópoles não se repitam.

“Depois nós somos os vilões. Se nada for feito, vai vir um tragédia atrás da outra”, diz Carneiro. “Estamos tentando evitar o agravamento do quadro que já está caótico”, completa.

Além dessas motivações, que acabam por representar o pensamento e a atuação do Ministério Público em todo o Brasil, cada cidade tem questões específicas, que podem levar a um número de autuações maiores. Em Campinas há um descompasso entre a prefeitura e o Ministério Público e vários projetos estão embargados. Os licenciamentos ambientais estavam sendo feitos pela prefeitura sem análise estadual. Há vários projetos parados. No litoral paulista, são recorrentes os casos de obras embargadas por problemas ambientais.

Em São Paulo, por exemplo, a mudança na lei de zoneamento da capital, que diminuiu o adensamento das cidades, gera várias contestações. Antes de haver a mudança, muitas construtoras protocolaram um projeto ainda de acordo com a lei antiga, mas os lançamentos aconteceram na vigência da nova lei – muitos deles, segundo o MP, com novas alterações posteriores. O caso mais comum é de edifícios mais altos do que poderiam ser construídos pelo novo plano diretor. “Eles (construtoras) dizem que têm direito adquirido, mas esse é um caso claro de se contestar judicialmente”, afirma Carneiro. “Contra a lei, não há direito adquirido.”

Para os advogados, o problema é agravado porque as leis ambientais e urbanísticas são subjetivas e permitem diferentes interpretações “Por conta disso, passa a haver uma inversão de valores e um descrédito no parecer dos órgãos competentes”, afirma José Carlos Puoli. “O MP, muitas vezes, tem um entendimento diverso da prefeitura”, acrescenta.

Um termo recorrente quando se aborda o assunto, invariavelmente, é a insegurança jurídica. “O empresário precisa estar preparado para encontrar uma pedra no terreno, para uma resposta negativa da demanda ao seu projeto, até para uma crise financeira. São vários os riscos de um negócio, mas ele tem de ter segurança em relação ao marco jurídico do país”, afirma João Crestana, presidente do Secovi-SP e representante das empresas nessa questão.

No fim do ano passado, o Secovi se reuniu com o promotor de habitação Ivan Carneiro e com Fernando Grella, então procurador-geral de Justiça do Estado de São Paulo, que recentemente afastou-se do cargo para disputar a reeleição. “Nós fazemos tudo dentro da lei, conseguimos todas as aprovações antes de lançar um empreendimento, precisamos prestar conta aos nossos investidores”, diz o dono de uma grande empresa de capital aberto. As empresas também reclamam que, muitas vezes, as denúncias são apresentadas por um grupo pequeno, que age a favor de interesses próprios, como vizinhos que estão preocupados com a desvalorização do próprio imóvel.

Um executivo de uma empresa média de capital aberto diz que o setor não tem tradição corporativista. “O movimento ainda está começando, mas é a primeira vez que vejo as empresas tão dispostas a se unir em prol de um interesse comum”, diz. Além dos encontros promovidos pelo Secovi, por exemplo, começam a pipocar reuniões informais entre os executivos e empresários. Alguns deles estiveram juntos recentemente para conversar sobre vários projetos embargados na mesma região de Campinas. No fim do ano passado, houve um jantar na casa de um importante empresário da capital. Os concorrentes deixaram as diferenças em casa e mesmo acompanhados de suas esposas o tema do jantar foi um só: a atuação do Ministério Público.

Para o MP, falta disposição do empresário e uma omissão da fiscalização do poder público. “Todo prefeito quer mostrar que a cidade cresceu no seu mandato, mas isso tem um custo para a sociedade”, afirma Carneiro, acrescentando que o poder público erra ao ser pressionado pelas empresas e acaba concedendo licenças que não deveria. “Há uma ganância excessiva do lado das empresas e ineficácia do órgão público. Quem deveria frear é a prefeitura, quando ela não faz isso, o MP tem de agir”, diz o promotor da cidade paulista.

Uma das saídas melhores para ambos os lados são os chamados de Termos de Ajustamento de Conduta (TAC) – nada mais são do que acordos que exigem uma contrapartida de investimento da empresa. Eles normalmente acontecem antes que o MP entre com uma ação civil pública, mas o entendimento pode ocorrer somente depois de a obra ter sido embargada. Os pedidos vão desde o plantio de árvores, recuperação de áreas verdes e praças públicas – em regiões carentes, algumas vezes – até a recuperação de vias públicas, abertura de novas ruas. Fontes do setor dizem que nem sempre o MP está disposto a discutir uma contrapartida. Já o promotor Ivan Carneiro diz que as empresas não querem gastar. “O valor que o MP entende como certo pode inviabilizar o investimento”, diz o advogado Rodrigo Bicalho. “De maneira geral, no entanto, os acordos são benéficos e resolvem a questão de maneira mais rápida”, conclui.

O aumento do número de obras que viraram alvo do MP já começa a ter diversos reflexos. Executivos e advogados dizem que já começa a existir receio por parte dos próprios funcionários municipais, porque a prefeitura também vira ré nos processos por ter concedido alvará. Segundo o executivo de uma grande empresa, a Cetesb, por exemplo, está mais lenta nas aprovações “mesmo que todas as exigências tenham sido seguidas à risca”.

No caso de licenças ambientais, o medo é ainda maior. Isso porque a responsabilidade pode recair sobre o funcionário público que a concedeu. É que a lei de crimes ambientais prevê que o funcionário responda civil e criminalmente em caso de irregularidade. “Daí uma das razões pelas quais as licenças ambientais demoram tanto a sair.”

Empresários e os advogados das companhias estão pessimistas. “Se não tiver solução para o imbróglio, vai travar o mercado. Não é só o desgaste do prejuízo econômico, mas também para a imagem da empresa”, diz o advogado José Carlos Puoli. Um dos executivos ouvidos pelo Valor acredita que um dos efeitos colaterais é a redução do número de lançamentos na capital paulista e em regiões onde o cerco do MP é maior. “Em alguns casos, há um exagero do MP ao aplicar a lei com muito rigor”, afirma Rodrigo Bicalho.

Para Crestana, do Secovi, trata-se de um impasse muito sério, que deve prejudicar várias empresas e que pode lesar os consumidores. Uma das obras que está sendo investigada pelo MP, Domínio Marajoara, da Cyrela e Queiroz Galvão, em Interlagos, zona sul de São Paulo, ficou embargada por cerca de três meses e, embora as empresas tenham entrado com recurso, quem conseguiu suspender a liminar foi uma ação movida pelos compradores do imóvel sob alegação de boa fé. A obra prossegue e o juiz de primeira instância ainda não julgou o mérito.

O Ministério Público não pretende ceder às pressões. Ao contrário. Para Carneiro, as aprovações dentro do Minha Casa, Minha Vida estão acontecendo de forma muito rápida. “Ainda vai aparecer muita coisa embargada do Minha Casa, Minha Vida”, diz. O Ministério Público já ofertou 27 propostas para mudança da lei 11.977, criada no ano passado para instituir o programa habitacional do governo.

O projeto, localizado a aproximadamente uma hora e meia de Chicago, data de 1945, e sua construção foi finalizada em 1951. Posicionada junto ao Fox River, ela se mantém elevada a 160cm do chão, sobre uma base plana que parece flutuar. Suas paredes translúcidas procuram integrar o exterior com o interior. A casa é um dos mais importantes exemplares da Arquitetura Moderna no mundo.

Casa Farnsworth. Fonte: aqui

Pois, bem. No último dia 14 de Setembro, a casa Farnsworth sofreu uma terrível inundação, causada por chuvas intensas e consequente elevação do nível do rio. As imagens são tristemente impressionantes.

Inundação na Casa Farnsworth – 14.09.2008. Fonte: aqui

A importância das várzeas

Há um livro muito interessante chamado “Jardim de Concreto”, de autoria de Anne Whiston Spirn. Segundo Spirn (1995), um elemento-chave para a solução dos problemas de enchentes são as várzeas dos rios. Elas atuam como locais naturais para o transbordamento das águas, estocando-as provisoriamente, facilitando a absorção pelo solo e diminuindo sua velocidade. Por isso, é essencial impedir sua ocupação e conseqüente impermeabilização. Imagine o efeito agregado de milhares e milhares de casas construídas sobre as várzeas dos rios de uma cidade, cada uma com seu quintal pavimentado e sua pequeníssima área verde, quando existe. A água da chuva não tem muita alternativa de infiltração no solo, e acaba correndo toda diretamente para os rios, com os resultados que já nos acostumamos a ver…

Segundo a autora, uma alternativa interessante para essas áreas é destiná-las a parques urbanos. Dessa maneira, as várzeas dos rios adquirem um relevante valor social para a população e, em épocas de chuvas fortes, são temporariamente utilizados para estocar o excesso de água.

Legislação de APPs

Na legislação brasileira, o Código Florestal determina que no mínimo 30m de cada lado das margens do rios devem ser Áreas de Preservação Permanente. Entretanto, é fácil verificar, andando pelas cidades, que essa lei raramente é cumprida. Para complicar um pouco mais a situação, existe a lei 6766/79 que determina uma faixa de 15m de área não edificanteem cada lado do rio.

Isso dá margem para que haja contestações na justiça alegando que a faixa a ser respeitada nas áreas urbanas é a da lei 6766, de 15m, com base no argumento de que o Código Florestal deve ser aplicado apenas às áreas rurais. Essa é uma grande polêmica atualmente e há inclusive seminários nacionais feitos especificamente para discuti-la, então não sou eu quem vai dar uma resposta definitiva.

Entretanto, acho estranho que essa polêmica exista, uma vez que a lei 6766 refere-se “áreas não edificantes”, e não a APPs. A definição destas, portanto, é feita esclusivamente pelo Código Florestal, que diz expressamente que ela vale também para as áreas urbanas:

Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será: (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)

1 – de 30 (trinta) metros para os cursos d’água de menos de 10 (dez) metros de largura; (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)

2 – de 50 (cinquenta) metros para os cursos d’água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;  (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)

3 – de 100 (cem) metros para os cursos d’água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura; (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)

4 – de 200 (duzentos) metros para os cursos d’água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;  (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)

5 – de 500 (quinhentos) metros para os cursos d’água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;  (Incluído pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
[…]
Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal,  e nas  regiões  metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo.(Incluído pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)

Referência bibliográfica

SPIRN, Anne Whiston. O jardim de granito. São Paulo: EdUSP, 1995.

Câmara estende até junho de 2008 prazo de plano diretorA Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ) aprovou na última quinta-feira (6), em caráter conclusivo, o substitutivo da Comissão de Desenvolvimento Urbano ao Projeto de Lei 7648/06, d o Senado, que prorroga até 30 de junho de 2008 o prazo para que os municípios aprovem seus planos diretores. O texto determina que os prefeitos enviem o projeto do plano diretor às câmaras de vereadores até 28 de fevereiro de 2008. A votação na CCJ seguiu o parecer do relator, deputado Cezar Schirmer (PMDB-RS).
Como o projeto original estendia o prazo somente até o fim deste ano, a proposta ainda voltará ao Senado, para que sejam analisadas as mudanças da Câmara. O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) estabelecia prazo até outubro do ano passado.

Pesquisa
Dos 1.552 municípios que deveriam elaborar ou revisar o plano diretor, apenas 562 cumpriram essa determinação. Outros 346 já têm o plano diretor, mas ainda falta a aprovação pela câmara de vereadores. A elaboração dos planos diretores ainda não foi concluída por 427 prefeituras. Outras 89 não estão fazendo plano diretor e 18 não o revisaram. Os dados são de pesquisa do Ministério das Cidades e do Conselho Federal de Engenharia e Arquitetura (Confea), que não obteve informações de 110 cidades.
O Estatuto da Cidade, em vigor desde 9 de outubro de 2001, determina que municípios com mais de 20 mil habitantes elaborem ou revisem seu plano diretor para ordenar o aproveitamento do solo e garantir o acesso a serviços urbanos de qualidade. Também devem cumprir essa determinação as cidades de regiões metropolitanas ou de relevância turística.
Íntegra da proposta:
– PL-7648/2006

Fonte da notícia: aqui.

Pelo que eu pude entender do que consta na página sobre o projeto de lei na Câmara dos Deputados, o processo foi mais ou menos assim:

Foi apresentada pelo Deputado Flexa Ribeiro uma proposta de alteração do prazo para a elaboração dos planos diretores constante no Estatuto da Cidade, passando-o para 30 de Dezembro de 2007. Outra proposta foi feita, estendendo o prazo para sete anos, o que equivaleria a 10 de outubro de 2008.

O relator da Comissão de Desenvolvimento Urbano (Dep. João Leão) deu parecer favorável à rejeição do projeto de lei, argumentando que apenas os prefeitos que deixaram de “tomar as providências necessárias”, ou seja, não iniciaram nem deram condições para que os planos fossem elaborados, poderiam ser penalizados. Portanto, se o atraso deveu-se ao processo de discussão e de resolução de conflitos, natural nas discussões de planos diretores, não haveria motivo para que os prefeitos fossem responsabilizados.

O Dep. Renato Amary, entretanto, argumentou que os prefeitos tiveram pouco tempo para realizar seus planos diretores, uma vez que em 75% dos municípios eles tomaram posse durante o prazo estabelecido pelo EC, deixando apenas 1 ano e dez meses para que os planos fossem feitos.

Diante disso, o relator voltou atrás e propôs uma nova data, de 30 de junho de 2008, com obrigatoriedade de que os prefeitos encaminhem o plano à Câmara até 28 de fevereiro de 2008.

Crédito da foto: borabora.

1. A necessidade de elaboração de um plano de saneamento básico (Art 9o – I);
2. Estabelecer mecanismos de controle social (Art.9o – V);
3. Estabelecer um sistema de informações sobre os serviços, articulado com o Sistema Nacional de Informações em Saneamento.

O plano de saneamento é considerado um requisito para a celebração de contrato com o provedor de serviços, ou seja, para que o contrato seja feito ou renovado é preciso que haja um plano de ações para o setor. A lei define uma série de requisitos para o plano, entre eles o diagnóstico da situação atual, os objetivos e metas para o futuro e os programas, projeto e ações necessários.

Faltou apenas fazer menção ao plano diretor. Já que, segundo o Estatuto, este é o “principal instrumento da política urbana”, é mais que lógico que o plano de saneamento siga as diretrizes do PDP. A lei não menciona esse aspecto, mas fica a garantia dada pelo EC.

O controle social deve ser feito através de um órgão colegiado (a ser criado ou através da adaptação de um já existente), de caráter consultivo, com representações dos titulares dos serviços, de órgãos governamentais relacionados ao saneamento, das prestadoras de serviços, dos usuário e de entidadades da sociedade civil.

O sistema de informações deve integrar-se ao Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico (SINISA), cujos objetivos são:

I- coletar e sistematizar dados relativos às condições da prestação dos serviços públicos de saneamento básico;

II – disponibilizar estatísticas, indicadores e outras informações relevantes para a caracterização da demanda e da oferta de serviços públicos de saneamento básico;

III – permitir e facilitar o monitoramento e avaliação da eficiência e da eficácia da prestação dos serviços de saneamento básico.

Ao que parece, é uma lei que tende a trazer muitos benefícios para a população, e que traz embutidas preocupações técnicas e de democratização do acesso ao saneamento, bem como de controle social. A questão é: vai funcionar? Isso depende não só do Governo, mas também da sociedade civil. No mínimo, esta conta com mais uma arma para poder defender seus direitos.

Para saber mais:

• Lei 11.445/2007
• Entenda o que é a nova Lei do Saneamento Básico
• Presidente cobra de ministros solução para lei do saneamento …

Crédito da foto: (Gorayeb, 2006)