Vivemos em um contexto em que, historicamente, a possibilidade de participar das decisões sobre os rumos de nossas cidades nos tem sido sistematicamente negada. Agora, essa possibilidade é garantida por lei. O EC estabelece como uma das diretrizes gerais para a política urbana, no seu artigo 2º:

II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

Portanto, a participação é garantida não apenas na formulação, mas também na execução e acompanhamento das medidas necessários a um adequado desenvolvimento urbano.

Para haver controle social é preciso haver transparência na condução da política urbanaEntretanto, sabemos que no Brasil há um abismo entre a letra da lei e a realidade, e no campo do urbano isso não poderia ser diferente, visto que este é palco e agente ativo de inúmeras e importantes práticas para a reprodução social, muitas delas calcadas fortemente em aspectos espaciais. Não é a toa que o espaço da cidade é fragmentado, desigual, segregado, injusto, opressivo (mas apenas a determinadas camadas socioecoômicas) e por aí afora. Ele é reflexo da sociedade, pode ser entendido como a materialização concreta de seus valores.

Mas não nos enganemos: o espaço da cidade não é apenas reflexo da sociedade, mas também um agente ativo na conformação dessa mesma sociedade, contribuindo para afastar ou aproximar os desiguais, para concentrar ou distribuir renda, para oprimir ou liberar… Apesar do determinismo espacial estar superado, não podemos negar a importância que o espaço possui em processos sociais e econômicos.

Mas este post pretende levantar outra questão, que é a da necessidade de transparência e “accountability”, ou prestação de contas, com relação aos rumos da política urbana. Mais especificamente, à falta de transparência. Vou ilustrar meu ponto de vista usando Florianópolis como exemplo, mas tenho razões para acreditar que situações muito semelhantes sejam frequentes em outros municípios Brasil afora.

O Plano Diretor de Florianópolis: contra-exemplo de transparência

Começando pelo ponto mais básico, o Plano Diretor data de 1997, portanto 13 anos. Ainda assim, ele abarca apenas uma porção do Município. Os balneários possuem plano próprio, datado de 1985. A elaboração do novo plano arrasta-se há nada mais nada menos que quatro anos e meio. Como parâmetro de comparação, São Paulo elaborou seu PD em menos de dois anos, e tem uma população muitas vezes maior.

Site da Prefeitura de Florianópolis em 30.01.2011. Nenhum link direto para o Plano Diretor.

Seria de se esperar, no mínimo, que o PD de 1997 estivesse amplamente acessível à consulta de qualquer interessado, então vejamos o que é necessário fazer para acessá-lo via Internet.

1. Abri o site da Prefeitura. Nenhum link ou chamada para o plano diretor.
2. Acessei o link “leis municipais” e busquei por “plano diretor”. Aparecem 23 páginas de resultados a serem checadas uma a uma em busca do PD. Não há nenhuma ordenação por relevância do resultado.
3. Na 12ª página está o link para o PD Florianópolis.

Quando o link é acessado, apenas o texto da lei está disponível. Nenhum mapa, nenhum perfil de ruas, nada que não seja textual. Tampouco os anexos constam do site, apesar de serem essenciais para um bom entendimento do plano:

I – mapas de zoneamento nº 01 a nº 06 em escala 1:10.000;
II – tabelas de adequação dos usos e atividades às áreas;
III – tabelas da periculosidade das atividades industriais;
IV – tabela dos limites de ocupação;
V – tabela dos padrões para estacionamento;
VI – tabela do sistema viário;
VII – desenhos dos perfis transversais de vias.

Como é possível acompanhar a implementação do Plano Diretor se nem o zoneamento está acessível?Até algum tempo atrás, era possível visualizar o zoneamento no site da SUSP, realizando uma consulta de viabilidade on-line. Entretanto, desde o episódio da Moeda Verde essa ferramenta está indisponível. A desculpa, à época, foi a de que os servidores do IPUF haviam sido confiscados pela Polícia Federal para averiguação. Quatro anos se passaram e, até agora, nada.O site da Prefeitura anuncia a implementação do serviço “ainda antes de 2009“, mas um click no banner correspondente à direita retorna à mesma página. No pró-cidadão, a página de consulta de viabilidade limita-se apenas a descrever os procedimentos e documentos necessários, mas não faz nenhuma menção sobre onde seria possível consultar o zoneamento.

Ou seja, como cidadão de Florianópolis eu não posso acessar o zoneamento do município para consultar os limites de ocupação em uma determinada área. Essa informação simplesmente não está disponível na Internet. Como é possível, então, colaborar para o controle social sobre a política urbana? Como eu posso saber se meu vizinho está cumprindo o plano diretor? Como eu posso saber o que está sendo pensado para o território em termos de densidade de ocupação? Como eu posso saber o que está sendo modificado no zoneamento?

A Câmara Municipal

Para responder a esta última pergunta, fui consultar o site da Câmara Municipal de Florianópolis, para ver se era possível acessar o plano e também verificar as mudanças mais recentes no zoneamento. O quadro é o mesmo. Na seção Downloads, há um link para o anteprojeto do PD elaborado pelo Instituto Cepa, mas não há link para o plano em vigor. Na seção legislação, uma busca por “plano diretor” retorna 45 documentos, entre os quais a lei do plano diretor do distrito sede, mas igualmente sem os anexos.

Enquanto o novo plano é elaborado, a Prefeitura e a Câmara seguem modificando o zoneamento atual, e negligenciam o processo participativo.Nesse versão do PD, entretanto, há uma informação importante: ao final do texto da lei há um registro bastante longo (mas será completo?) das alterações realizadas na lei. É notável a quantidade de “alterações de zoneamento”. Foram 20 alterações desde agosto de 2006, quando teve início a elaboração do novo PD, apenas no distrito sede, sem contar com os balneários (onde ocorre boa parte da especulação imobiliária na Ilha). Isso quer dizer que, enquanto a prefeitura enrola com a aprovação do plano por quatro anos e meio, a Câmara continua aprovando modificações no zoneamento do plano antigo, mostrando de forma inequívoca seu desprezo pelo processo participativo, pela importância de um plano diretor e pela possibilidade de que ele seja pensado, discutido e deliberado em conjunto, buscando uma visão geral para a cidade ao invés de ser recheado de pequenas modificações pontuais, interesseiras e descontextualizadas.

O que eu gostaria de ver no que diz respeito à transparência?

Para que haja transparência na gestão urbana, esses são os conteúdos mínimos que eu julgo essenciais que estejam disponíveis a qualquer interessado, especialmente (mas não apenas) de forma online:

• Mapa de zoneamento de uso e ocupação do solo atualizado, ou seja, refletindo todas as modificações realizadas desde a sua aprovação inicial, de preferência com links para a documentação do processo de aprovação.
• Íntegra de todas as leis relativas à política urbana, incluindo anexos, diagramas, tabelas, mapas, etc.
• Resumo e relatório completo das atas de audiências públicas realizadas para a aprovação de cada uma das leis relativas à política urbana, inclusive alterações ao plano diretor, por menor que sejam. Nela devem constar o horário e local da audiência, forma e data da divulgação, quantidade de pessoas presentes, metodologia de discussão e deliberação, alternativas levantadas (e não apenas a alternativa final aprovada) e demais informações relevantes;
• Estudos técnicos realizados para embasar as decisões envolvidas na aprovação das leis referidas acima, com indicação dos profissionais responsáveis e conclusões alcançadas;
• Íntegra dos projetos de lei propostos, com justificativas técnicas e políticas documentadas;
• Cadastro das licenças de construção e parcelamento concedidas, com especificação do profissional responsável pela liberação e do fiscal responsável pela verificação da adequação da obra ao que foi aprovado.

E você, o que acha desse assunto? Como é a questão da transparência no seu município? Opine nos comentários.

O problema das construções irregulares, ao contrário do que querem nos fazer acreditar, não é restrito às favelas e demais assentamentos subnormais infelizmente tão comuns nas cidades brasileiras. Grande parte das edificações ditas “regulares” são, na verdade, construídas com base em interpretações no mínimo forçadas da lei, quando não são simplesmente aberrações fraudulentas com o aval dos órgãos públicos. A corrupção nesses órgãos costuma ser muito grande, e a força das propinas normalmente é muito maior que a força da lei.

Mesmo quando as edificações obedecem a tudo que a lei exige, os funcionários atrasam o processo de liberação na esperança de forçar os empresários a liberar um “extra”. É o famoso “criar dificuldades para vender facilidades”. Quando o empresário deseja ter facilidades ainda maiores, como por exemplo não ficar restrito às possibilidades que a lei impõe, os custos sobem exponencialmente, mas nem por isso deixam de ser possíveis. O blog Corrupcionário, já citado por aqui, lista exemplos e reportagens relacionadas à corrupção municipal em Florianópolis.

As empresas então se queixam de “segurança jurídica”. Ora, como ter segurança jurídica em um contexto de corrupção, no qual nunca se pode ter certeza até que ponto é possível chegar? Quem tem contatos importantes na prefeitura e dinheiro suficiente consegue muito mais do que quem não tem.

E como ter “segurança jurídica” se as licenças são expedidas de forma ilícita? Na realidade brasileira de hoje, infelizmente, o fato de uma obra ter todas as licenças necessárias não significa que ela está cumprindo a lei. É simples assim. Por isso, o Ministério Público está mais do que correto quando busca embargar obras em desacordo com a lei e, mais importante, encontrar e propor a punição dos responsáveis pela liberação fraudulenta (ou, na melhor das hipóteses, equivocada) das licenças, sejam ambientais, sejam urbanísticas. Na minha opinião, apenas com uma cobrança rígida da responsabilidade daqueles funcionários responsáveis pela liberação das licenças é que será possível combater a corrupção. Se o processo for contra a Instituição somente, não funciona. Ele tem que ser também pessoal, responsabilizar pessoalmente quem assinou a liberação, quem tinha a prerrogativa de liberar o aval e o fez de forma equivocada. A sociedade paga para que ela desempenhe corretamente o seu papel, e lhe delegou a responsabilidade de cuidar do bem público e do seu bem estar. Portanto, nada mais justo do que responder por isso.

Jornal Valor Econômico – 01.03.2010

Ações do MP param obras e construtoras veem excesso
Uma discussão tão polêmica quanto silenciosa está sendo travada no mercado imobiliário. O embate envolve, de um lado, o Ministério Público e, de outro, as construtoras e, muitas vezes, os próprios órgãos públicos que são responsáveis pela concessão de licenças e alvarás. O número de projetos investigados pelo Ministério Público – muitos deles embargados – aumenta nas grandes cidades como reflexo do crescimento acelerado da construção civil e da injeção de capital recebida pelo setor nos últimos cinco anos. Nos bastidores, empresários, executivos, entidades de classe e advogados iniciam um movimento para, de alguma forma, sensibilizar o MP e amenizar o problema.

O assunto ainda é tabu entre os empresários que, nitidamente, temem se expor. Nenhuma das empresas procuradas pelo Valor falou abertamente sobre a questão. As construtoras alegam que, mesmo com todos os registros, aprovações dos órgãos públicos e alvarás em ordem, são surpreendidas pelo Ministério Público, que entra com inquérito civil ou uma ação civil pública e requer ao juiz o embargo da obra . O MP, por sua vez, diz que está preocupado com o nível de adensamento, com o crescimento desordenado e mau planejado das cidades e também com o que considera a falta de rigor e interpretação correta da lei por parte do poder público – principalmente as prefeituras.

De maneira geral, todos os envolvidos no assunto – sejam advogados ou empresários – ressaltam a importância de o Brasil ter um Ministério Público atuante e forte, que preza pelos interesses da sociedade. Mas não tarda e a afirmação vem acompanhada de um senão que pode ser mais ou menos veemente dependendo do interlocutor. “Não há maior temor que ronda o setor de construção hoje do que os imbróglios com o MP”, afirma o presidente de uma grande empresa.

Antes mais comum em grandes empreendimentos, os questionamentos estão chegando a obras menos ambiciosas. “A questão sempre existiu, mas agora está mais latente. O número de casos está aumentando, o que deixa o mercado inseguro”, afirma o advogado e sócio do escritório Bicalho e Molica, Rodrigo Bicalho. “Esse crescimento está diretamente ligado ao fenômeno econômico. Com o aumento do número de negócios acontecendo, é natural que aumentem os questionamentos”, diz José Carlos Puoli, sócio de contencioso imobiliário do Duarte, Garcia, Caselli, Guimarães e Terra e professor de Processo Civil da Universidade de São Paulo.

O promotor e coordenador de habitação e urbanismo do Ministério Público do Estado de São Paulo, Ivan Carneiro, é enfático. Diz que as empresas, sim, precisam crescer, mas desde que seja de forma ordenada. “O adensamento excessivo das cidades causa congestionamento, perda de qualidade de vida, impermeabilização do solo e aumenta o número de tragédias.” Na extensa lista de problemas que causam as enchentes em São Paulo, por exemplo, a falta de áreas verdes na zona urbana – que permitem a infiltração da água – e o excesso de edificações – que, por outro lado, diminuem a permeabilidade do solo – são apontados como agravantes. “Se São Paulo está esse caos é porque o poder público foi ineficiente”, afirma o promotor de habitação de uma grande cidade do interior paulista, que diz que a atuação do MP em outros municípios visa evitar que os problemas que já existem nas grandes metrópoles não se repitam.

“Depois nós somos os vilões. Se nada for feito, vai vir um tragédia atrás da outra”, diz Carneiro. “Estamos tentando evitar o agravamento do quadro que já está caótico”, completa.

Além dessas motivações, que acabam por representar o pensamento e a atuação do Ministério Público em todo o Brasil, cada cidade tem questões específicas, que podem levar a um número de autuações maiores. Em Campinas há um descompasso entre a prefeitura e o Ministério Público e vários projetos estão embargados. Os licenciamentos ambientais estavam sendo feitos pela prefeitura sem análise estadual. Há vários projetos parados. No litoral paulista, são recorrentes os casos de obras embargadas por problemas ambientais.

Em São Paulo, por exemplo, a mudança na lei de zoneamento da capital, que diminuiu o adensamento das cidades, gera várias contestações. Antes de haver a mudança, muitas construtoras protocolaram um projeto ainda de acordo com a lei antiga, mas os lançamentos aconteceram na vigência da nova lei – muitos deles, segundo o MP, com novas alterações posteriores. O caso mais comum é de edifícios mais altos do que poderiam ser construídos pelo novo plano diretor. “Eles (construtoras) dizem que têm direito adquirido, mas esse é um caso claro de se contestar judicialmente”, afirma Carneiro. “Contra a lei, não há direito adquirido.”

Para os advogados, o problema é agravado porque as leis ambientais e urbanísticas são subjetivas e permitem diferentes interpretações “Por conta disso, passa a haver uma inversão de valores e um descrédito no parecer dos órgãos competentes”, afirma José Carlos Puoli. “O MP, muitas vezes, tem um entendimento diverso da prefeitura”, acrescenta.

Um termo recorrente quando se aborda o assunto, invariavelmente, é a insegurança jurídica. “O empresário precisa estar preparado para encontrar uma pedra no terreno, para uma resposta negativa da demanda ao seu projeto, até para uma crise financeira. São vários os riscos de um negócio, mas ele tem de ter segurança em relação ao marco jurídico do país”, afirma João Crestana, presidente do Secovi-SP e representante das empresas nessa questão.

No fim do ano passado, o Secovi se reuniu com o promotor de habitação Ivan Carneiro e com Fernando Grella, então procurador-geral de Justiça do Estado de São Paulo, que recentemente afastou-se do cargo para disputar a reeleição. “Nós fazemos tudo dentro da lei, conseguimos todas as aprovações antes de lançar um empreendimento, precisamos prestar conta aos nossos investidores”, diz o dono de uma grande empresa de capital aberto. As empresas também reclamam que, muitas vezes, as denúncias são apresentadas por um grupo pequeno, que age a favor de interesses próprios, como vizinhos que estão preocupados com a desvalorização do próprio imóvel.

Um executivo de uma empresa média de capital aberto diz que o setor não tem tradição corporativista. “O movimento ainda está começando, mas é a primeira vez que vejo as empresas tão dispostas a se unir em prol de um interesse comum”, diz. Além dos encontros promovidos pelo Secovi, por exemplo, começam a pipocar reuniões informais entre os executivos e empresários. Alguns deles estiveram juntos recentemente para conversar sobre vários projetos embargados na mesma região de Campinas. No fim do ano passado, houve um jantar na casa de um importante empresário da capital. Os concorrentes deixaram as diferenças em casa e mesmo acompanhados de suas esposas o tema do jantar foi um só: a atuação do Ministério Público.

Para o MP, falta disposição do empresário e uma omissão da fiscalização do poder público. “Todo prefeito quer mostrar que a cidade cresceu no seu mandato, mas isso tem um custo para a sociedade”, afirma Carneiro, acrescentando que o poder público erra ao ser pressionado pelas empresas e acaba concedendo licenças que não deveria. “Há uma ganância excessiva do lado das empresas e ineficácia do órgão público. Quem deveria frear é a prefeitura, quando ela não faz isso, o MP tem de agir”, diz o promotor da cidade paulista.

Uma das saídas melhores para ambos os lados são os chamados de Termos de Ajustamento de Conduta (TAC) – nada mais são do que acordos que exigem uma contrapartida de investimento da empresa. Eles normalmente acontecem antes que o MP entre com uma ação civil pública, mas o entendimento pode ocorrer somente depois de a obra ter sido embargada. Os pedidos vão desde o plantio de árvores, recuperação de áreas verdes e praças públicas – em regiões carentes, algumas vezes – até a recuperação de vias públicas, abertura de novas ruas. Fontes do setor dizem que nem sempre o MP está disposto a discutir uma contrapartida. Já o promotor Ivan Carneiro diz que as empresas não querem gastar. “O valor que o MP entende como certo pode inviabilizar o investimento”, diz o advogado Rodrigo Bicalho. “De maneira geral, no entanto, os acordos são benéficos e resolvem a questão de maneira mais rápida”, conclui.

O aumento do número de obras que viraram alvo do MP já começa a ter diversos reflexos. Executivos e advogados dizem que já começa a existir receio por parte dos próprios funcionários municipais, porque a prefeitura também vira ré nos processos por ter concedido alvará. Segundo o executivo de uma grande empresa, a Cetesb, por exemplo, está mais lenta nas aprovações “mesmo que todas as exigências tenham sido seguidas à risca”.

No caso de licenças ambientais, o medo é ainda maior. Isso porque a responsabilidade pode recair sobre o funcionário público que a concedeu. É que a lei de crimes ambientais prevê que o funcionário responda civil e criminalmente em caso de irregularidade. “Daí uma das razões pelas quais as licenças ambientais demoram tanto a sair.”

Empresários e os advogados das companhias estão pessimistas. “Se não tiver solução para o imbróglio, vai travar o mercado. Não é só o desgaste do prejuízo econômico, mas também para a imagem da empresa”, diz o advogado José Carlos Puoli. Um dos executivos ouvidos pelo Valor acredita que um dos efeitos colaterais é a redução do número de lançamentos na capital paulista e em regiões onde o cerco do MP é maior. “Em alguns casos, há um exagero do MP ao aplicar a lei com muito rigor”, afirma Rodrigo Bicalho.

Para Crestana, do Secovi, trata-se de um impasse muito sério, que deve prejudicar várias empresas e que pode lesar os consumidores. Uma das obras que está sendo investigada pelo MP, Domínio Marajoara, da Cyrela e Queiroz Galvão, em Interlagos, zona sul de São Paulo, ficou embargada por cerca de três meses e, embora as empresas tenham entrado com recurso, quem conseguiu suspender a liminar foi uma ação movida pelos compradores do imóvel sob alegação de boa fé. A obra prossegue e o juiz de primeira instância ainda não julgou o mérito.

O Ministério Público não pretende ceder às pressões. Ao contrário. Para Carneiro, as aprovações dentro do Minha Casa, Minha Vida estão acontecendo de forma muito rápida. “Ainda vai aparecer muita coisa embargada do Minha Casa, Minha Vida”, diz. O Ministério Público já ofertou 27 propostas para mudança da lei 11.977, criada no ano passado para instituir o programa habitacional do governo.

Pois é, foi essa a sensação que eu tive ao assitir ao vídeo “Floripa invadida”, de Marcelo Gevaerd. Simplesmente genial! Simples, mas mesmo assim vai fundo na ideologia do “desenvolvimentismo” que assola nossa ilha, sempre recheado de falácias.

O lema do progresso normalmente esconde sua verdadeira intenção, que é a do desenvolvimento econômico (de poucos) a qualquer preço, sem se importar com os sacrifícios que tenham que ser feitos. Principalmente porque esses sacrifícios são feitos justamente por aqueles que menos se beneficiam com os empreendimentos aprovados a toque de caixa e construídos sobre áreas ambientalmente frágeis ou de interesse histórico. São os pescadores que têm seus barracões arrastados duzentos metros para longe do mar para que sejam construídas imensas vias rápidas, as rendeiras que têm que ceder seus espaços para os restaurantes que atendem aos turistas 3 meses por ano, os frequentadores das praias que acabam tendo sua liberdade cerceada por grandes hotéis que se julgam donos das praias, e assim por diante.

Os comentários revelam um outro aspecto preocupante, no entanto: a xenofobia crescente aqui na ilha. Muitas das novas mazelas enfrentadas em Floripa são atribuídas aos “forasteiros” o que, na minha opinião, não é justo. Muito do que é feito e decidido aqui em prol do desenvolvimento a qualquer custo não é obra de forasteiros, e sim dos próprios ilhéus. A questão, entretanto, não é atribuir culpas nem julgar quem está certo ou errado em termos de quem é ou não da ilha. A questão é, no meu entender, bem mais ampla e está relacionada à subsitutuição de um modelo depredatório da natureza e de destruição relações sociais de integração e convívio harmonioso, por um modelo capaz de aliar desenvolvimento (verdadeiro) com justiça social e preservação ambiental.

Esse sim é o caminho que deve ser trilhado e, temos que reconhecer, é bem mais complexo do que simplesmente atribuir a culpa a quem vem de fora. Esses que Vêm de fora, ao contrário, podem ser importantes aliados nessa modificação de mentalidade. É pagar pra ver.

Então, sem mais nem menos,  vem um grupo de pessoas comprometidas com interesses muito particulares e passam por cima de todos os estudos e reflexões feitos e dos instrumentos adotados para tentar dar uma ordenação mínima para a cidade.

Não que o Plano Diretor de Florianópolis seja um modelo de plano bem feito, longe disso, mas assim já é demais. Uma condição sine qua non para que os planos funcionem, como já defendi,  é um mínimo de robustez na sua aplicação, de forma que as decisões relativas à implementação do plano possam contar com certa estabilidade da direção adotada, se a intenção é surtir um efeito significativo e não iniciativas isoladas e desarticuladas entre si.

As últimas gravações da Operação Moeda Verde liberadas pela imprensa são um tapa na cara de qualquer profissional sério que trabalhe com planejamento urbano. Só para se ter uma idéia, veja a seguinte frase dita por um funcionário de uma grande incorporadora que atua na Ilha: “Botei (a escola numa APP), mas eu tô há anos mudando o Plano Diretor pra encaixar a escola ali, né?”

Assim fica difícil…