(KANER, 1996)

No modo tradicional, cada novo assunto é iniciado e, logo em seguida, há uma ansiedade para que ele seja encerrado com algum tipo de decisão. Obviamente, isso cria problemas de entendimento, de supersimplificação e de falta de comprometimento para com a decisão tomada. De certa forma, explica as críticas que Vainer (2000) faz ao planejamento estratégico e seu consenso empurrado goela abaixo dos participantes. Outra maneira tradicional segundo a qual esses processos se desenrolam é chegar até a zona de discussão e então arrastar-se indefinidamente por ela, esgotando prazos e impossibilitando a tomada de decisões. Essa maneira é a que está representada na crítica aos processos participativos mencionada no primeiro parágrafo.

Entretanto, há algo que precisa ser mencionado. Ainda que tais receios sejam legítimos e muitas vezes precisos em seu diagnóstico, eles não são de maneira alguma justificativa para atropelar a participação e voltar à velha postura tecnocrática que tem imperado no planejamento urbano há tanto tempo. É preciso ter consciência, por mais paradoxal que possa parecer, de que uma boa e frutífera participação popular só é possível com uma boa técnica. Ou seja: não dá para “jogar” em um salão dois ou três técnicos formados sob os paradigmas do milênio passado e esperar que eles possam improvisar uma participação popular minimamente satisfatória. Pelo menos não sem um estudo cuidadoso e aprofundado de métodos participativos, teoria do planejamento, instrumentos de interação, teoria e métodos de decisão, e assim por diante. Mesmo que esses  temas não constem da formação recebida pelos Arquitetos e Urbanistas (e até hoje parecem não ter sido incorporadas aos currículos), há extensa literatura disponível e até mesmo cursos de capacitação que podem ser buscados como forma de preencher essa importante lacuna.

Em outras palavras, o que quero dizer é que grande parte dos problemas de participação popular são causados por imperícias técnicas na organização dos eventos, na forma como as contribuições são geradas e, especialmente, como são organizadas, compatibilizadas, esclarecidas, disseminadas e priorizadas. Sem isso, não há como a participação funcionar. No diagrama acima, essas etapas correspondem à zona convergente e à de fechamento.É especialmente nelas que os técnicos têm se mostrado deficientes na condução de processos participativos. Na melhor das hipóteses, apressam-se para votações, que dão a sensação de proporcionarem uma saída democrática para as decisões mas, em muitos casos, são provenientes de uma tentativa de sufocar as discussões e de evitar deliberações no sentido de interromper o processo para buscar mais informações consideradas necessárias. São, em suma, formas de evitar o entendimento pleno da questão em discussão. Na pior das hipóteses, resultam em atitudes autoritárias como as de duas gestões municipais consecutivas em Florianópolis, que dissolveram o Núcleo Gestor do PD(P?) e tomaram as decisões mais importantes do plano, estruturais, em gabinete.

Aí podemos entrar em outra discussão: será que todos os casos de imperícia que vemos por aí são realmente fruto de um desconhecimento, ou são também “incentivados” como uma forma de empurrar com a barriga as decisões até um ponto em que o processo esteja esvaziado e elas sejam tomadas por aqueles que estão à frente do processo (prefeitura, vereadores, etc.), sem enfrentar resistência? Isso deve ser analisado caso a caso, é claro, mas não tenho dúvidas de que acontece com mais frequência do que gostaríamos de acreditar.

De qualquer forma, segue um artigo publicado por mim e pela Geógrafa Eugenia Karnaukhova, em 2007, sobre a metodologia montada por nós para extrair os objetivos gerais e as principais estratégias a serem trabalhadas no PD a partir de eventos participativos. Essa metodologia não é infalível, obviamente, e por já ter quase 7 anos ela certamente pode ser atualizada, mas pode servir como base para novas metodologias, adaptadas às particularidades de cada Município. Especialmente interessante, na minha opinião, foi o trabalho com grandes temas e sua organização através de mapas de relações meios e fins. Nos eventos, essa parte mostrou-se bastante rica, com boa participação e receptividade dos participantes e com boa capacidade de esclarecer os problemas que estavam sendo tratados. A imagem abaixo ilustra um desses mapas.

Mapas de relações meios e fins para temas em um processo participativo (SABOYA; KARNAUKHOVA, 2007)

As setas foram construídas participativamente, perguntando aos participantes quais aspectos eram “causa” de outros aspectos e quais eram consequências. Com isso, a população se via obrigada a pensar um pouco mais sistêmica e globalmente, ao invés de pensar apenas naqueles problemas específicos que lhes incomodavam mais. Isso ajuda-as (e a nós também!) a perceber a trama de relações que existem nas cidades e no território, e que as ações em uma esfera possuem implicações que ultrapassam seus limites específicos, influenciando aspectos às vezes bastante diferentes à primeira vista. Aos poucos, com o auxílio de um software (Cmaps), os temas foram sendo organizados e aqueles mais gerais (mais “fim”) subiam, enquanto que os mais operacionais e específicos (mais “meio”) desciam.

Depois disso, fazíamos uma priorização preliminar dos temas (ou áreas de preocupação), seguida de uma discussão sobre o resultado, e então uma nova e definitiva rodada de priorização. Essa discussão intermediária permitia conhecer as prioridades iniciais e discuti-las, com os participantes desafiando e justificando posições. Era um dos momentos mais ricos de todo o processo, porque permitia a discussão de uma forma clara e focada, com uma referência visual que ficava acessível a todos como um quadro de referência. Não era raro que elas resultassem em mudanças na priorização final. Após esta última, os objetivos gerais eram propostos a partir dos temas situados mais acima do mapa, e as estratégias a partir dos temas localizados mais na porção intermediária (nem muito gerais, nem muito específicos).

Se tiver interessse em ler o artigo completo, é só clicar aqui:

Uma Metodologia para a Obtenção de Possíveis Objetivos e Eixos Estratégicos para Planos Diretores a partir dos Dados da Leitura Comunitária

Referências

KANER, S. et al. Facilitator’s guide to participatory decision-making. Gabriola Island: New Society Publishers, 1996.

SABOYA, R.; KARNAUKHOVA, E. Uma metodologia para a obtenção de possíveis objetivos e eixos estratégicos para planos diretores a partir dos dados da leitura comunitária. In: Anais do XII Encontro da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional. Belém: 2007.

VAINER, C. B. Pátria, empresa e mercadoria: notas sobre a estratégia discursiva do Planejamento Estratégico Urbano. In: ARANTES, O. B. F.; MARICATO, E.; VAINER, C. (Eds.). A cidade do pensamento u?nico: desmanchando consensos. Colec?a?o Zero a? esquerda. 2a ed ed. Petro?polis: Editora Vozes, 2000.

Na organização atual do chamado pacto federativo, couberam às Prefeituras estas últimas funções. Para tanto, desde o início dos anos 1980, vem sendo descentralizada para os municípios parcelas significativas dos recursos fiscais manipulados pelo Estado brasileiro. Na ausência de vigorosas instituições políticas capazes de constituírem a cidadania, essa descentralização vem alimentando 4 lógicas políticas particularistas que coexistem na organização e no funcionamento da administração urbana, bloqueando, como consequência, a adoção dos necessários instrumentos de planejamento e gestão pública de correntes da afirmação da lógica do universalismo de procedimentos. Estas lógicas esquartejam a máquina pública em vários centros de decisão que funcionam segundo os interesses que comandam cada uma delas. São elas: a) o clientelismo urbano que trouxe para as modernas cidades brasileiras o padrão rural de privatização do poder local, tão bem transcrito por Vitor Nunes Leal na expressão coronelismo, enxada e voto, mas que nas condições urbanas transformou-se em assistencialismo, carência e voto. Trata-se da lógica que está na base da representação política no Poder Legislativo Municipal, mas que precisa controlar parte da máquina administrativa para fazer a mediação do acesso pela população ao poder público. O clientelismo urbano é alimentado por práticas perversas de proteção de uma série de ilegalidades urbanas que atendem a interesses dos circuitos da economia subterrânea das nossas cidades (comércio ambulante, vans, etc.) e a necessidades de acessibilidade da população às condições urbanas de vida, dando nascimento às nossas favelas e às entidades filantrópicas que, travestidas de ONgs, usam recursos públicos para prestar privada e seletivamente serviços coletivos que deveriam ser providos pela Prefeitura. Atualmente, esta lógica vem se reconfigurando pela presença nas câmaras de vereadores de representantes dos interesses da criminalidade, como é caso do fenômeno das milícias no Rio de Janeiro. b) o patrimonialismo urbano fundado na coalisão dos históricos interesses presentes nos circuitos da acumulação urbana, representados pelas empreiteiras de obras públicas, concessionárias dos serviços públicos, entre elas o poderoso setor de transportes coletivos, e os do mercado imobiliário. Esta lógica de gestão das cidades constitui-se historicamente na etapa de transição da economia agroexportadora para a economia industrial, pela reconfiguração do capital mercantil em capital urbano, mas que mantém os traços fundamentais desta forma de acumulação, ou seja, a manipulação dos preços e a corrupção, obtidas pelo controle privatista de parte da máquina pública. Nos anos 1950-1970, este circuito se afirma e seus atores passam a constituir importante parcela do poder urbano em razão da explosão demográfica e econômica das nossas cidades impulsionadas pela expansão do Estado Desenvolvimentista, favorecendo a realização de vultosas obras viárias, pontes, túneis, etc., custosas, mas de finalidades duvidosas. Por outro lado, a criação do Sistema Financeiro da Habitação comandado pelo BNH consolidou o setor imobiliário, fez expandir as empresas de construção civil e sua presença no comando da administração das cidades. c) o empreendendorismo urbano é uma lógica emergente impulsionada pelo surgimento de um complexo circuito internacional de acumulação organizado em torno da transformação das cidades em “máquinas de entretenimento”, para usar a expressão cunhada pelo sociólogo americano Terry Clark. Integra este circuito uma miríade de interesses, protagonizados pelas empresas de consultoria em projetos, pesquisas, arquitetura, de produção e consumo dos serviços turísticos, empresas bancárias e financeiras especializadas no crédito imobiliário, empresas de promoção de eventos, entre outras. Tais interesses têm como correspondência local as novas elites locais portadoras das ideologias liberais que buscam na aliança com aqueles interesses recursos e fundamentos de legitimidade do projeto de competição urbana. As novas elites buscam a representação política através do uso das técnicas do marketing urbano, traduzido em obras exemplares da “nova cidade”, o que é facilitado pela fragilidade dos partidos políticos. A política urbana passa a centralizar-se na atração de médios e mega-ventos e na realização de investimentos de renovação de áreas urbanas degradadas, prioridades que permitem legitimar tais elites e construir as alianças com os interesses do complexo internacional de entretenimento. Na maioria dos casos, esta orientação se materializa na constituição de bolsões de gerência técnica, diretamente vinculados aos chefes do executivo e compostos por pessoas recrutadas fora do setor público. Portanto, a lógica do empresariamento urbano, que se pretende mais eficiente, implica no abandono e mesmo desvalorização da organização burocrática. Os salários dos funcionários clássicos são aviltados, suas carreiras perdem prestígios, não são capacitados, os cadastros são abandonados e mesmo a base técnica dos órgãos públicos é fragilizada. d) o corporativismo urbano traduzido na presença dos segmentos organizados da sociedade civil nas arenas de participação abertas pela Constituição de 1988, cuja promessa era a constituição de um padrão republicano de gestão da cidade que, se implantado, criaria a condições para o surgimento de uma gestão urbana fundada no universalismo de procedimento. Os municípios onde a correlação de forças levou ao comando das Prefeituras coalisões de forças comprometidas com o projeto de constituição de uma verdadeira esfera pública local, vêm sofrendo reveses decorrentes, de um lado, em razão do baixo índice de associativismo vigente na sociedade – apenas 27% da população adulta integra as formas de organização cívica como sindicato, associações profissionais, partidos, entidades de bairro, etc. – e , de outro lado, pela diminuição do ímpeto dos movimentos sociais nas cidades. Estes dois fatos vêm bloqueando a constituição de uma aliança entre o escasso mundo civicamente organizado e o vasto segmento da população urbana que se mobiliza politicamente apenas de maneira pontual e temporária. O resultado é que as experiências participativas resultam no atendimento dos interesses destes segmentos organizados, não forçando a adoção de um universalismo de procedimentos, pressuposto da constituição de uma burocracia planejadora.

Dica de Luciana Andrade.

Fonte: Instituto Polis

Os vereadores trabalham em silêncio e em ritmo acelerado para fechar os últimos detalhes da proposta final de revisão do Plano Diretor – e podem colocar a proposta em votação a qualquer momento. A combinação de segredo e celeridade é perversa, já que dessa forma a sociedade ficou completamente alijada das discussões sobre o documento que é a base legal que vai orientar o planejamento e o crescimento da cidade nos próximos anos.

A leitura do projeto já foi feita para a Comissão de Política Urbana da Câmara dos Vereadores, em reunião secreta, bem distante dos olhos e das eventuais críticas da população, meios de comunicação e demais organizações sociedade civil. Ontem, o texto foi lido para os demais parlamentares – e até segunda-feira ninguém mais, além dos parlamentares, tinha conhecimento do texto completo. O documento foi finalmente colocado na internet ontem, mas sem a devida publicidade.

Até agora, foram poucos os veículos que publicaram reportagens sobre o texto final.

Mais de 200 organizações, entre movimentos de moradia e entidades da sociedade civil se mobilizam para fazer ser ouvida a insatisfação generalizada com o processo. Um ato público está marcado para o dia 2 de junho, às 10h, em frente à Câmara dos Vereadores.

Foto: Rodrigo Soldon

Esse quadro já se desenhava, entretanto, há algum tempo. Este post é uma tentativa de sistematizar alguns aspectos do processo dividindo-o em quatro grandes fases, buscando esclarecer as condições que levaram a essa morte, desde há muito já anunciada.

Fase 1: participação e desorganização

O  início da elaboração do plano aconteceu em meados de 2006 (!) e, apesar de uma flagrante falta de metodologia e organização para os trabalhos, mostrou-se promissora, especialmente em comparação com as experiências pregressas. O Núcleo Gestor foi definido em audiência pública, sendo que a composição final aprovada foi uma proposta proveniente dos movimentos sociais e aprovada por votação de todos os presentes, incorporando ao NG os representantes de cada um dos 13 distritos do Município.

Seguiu-se um período de intensa participação, tanto nas reuniões no NG quanto nas audiências distritais com vistas a eleger os representantes de cada distrito no NG. As discussões foram muito limitadas nesses eventos, com os participantes discorrendo sobre os mais diversos assuntos, mas proporcionou um bom momento para uma primeira aproximação aos problemas e às realidades específicas das diversas partes do Município. Serviu também como um aquecimento e uma espécia de mobilização e conscientização sobre o Plano Diretor.

Foi durante essa fase também que começaram os conflitos. A audiência dos Ingleses quase acabou em violência, e os representantes do Centro e do Pântano do Sul tiveram sua legitimidade contestada pelos candidatos derrotados. Eram os atores políticos lutando para ocuparem os espaços de decisão e, assim, poderem defender seus pontos de vistas e interesses e, teoricamente, também os interesse das comunidades que estavam representando.

Audiência distrital no Rio Vermelho – Dezembro/2006

Nos bastidores, era visível a dificuldade do Ipuf em conduzir o processo, seja pela falta de experiência em processos participativos, pela carência de pessoal, ou ainda pela baixa prioridade atribuída ao plano pelo Poder Executivo. Nenhuma metodologia compreendendo todo o processo foi apresentada para discussões no NG por um bom tempo, o que causou ansiedade e muito desperdício de tempo e energia. As poucas tentativas de estabelecer tal metodologia foram tímidas e não tiveram continuidade, no sentido de não terem sido devidamente discutidas no NG e, assim, não terem sido consolidadas como um “plano” a ser seguido para a elaboração do plano diretor.

Por outro lado, os componentes do NG também não contribuíram para a eficiência no processo. Na ânsia de ver atendidas suas reinvindicações, muitas vezes “represadas” por muitos anos, mais e mais demandas eram trazidas para o âmbito do NG, demandas essas que na maioria das vezes não eram atribuição dessa instância. Com isso, a definição da metodologia do processo e o regimento geral da elaboração do PD, a ser aprovado em lei, que deveriam ser a principal prioridade número, foram negligenciados. Horas e horas de reunião foram desperdiçadas em debates que pouco ou nada contribuíram para a evolução do plano.

Reuniões improdutivas do Núcleo Gestor: responsabilidade conjunta dos membros do NG e da (falta de) condução da Prefeitura.

Os anos de 2007 e 2008 transcorreram dessa forma, com pouca produtividade mas com níveis relativamente altos de participação. Diversos segmentos da sociedade promoveram debates e seminários para discutir propostas para o Município, dentre os quais podem ser citadas as iniciativas do IAB-SC, da UFSC e o Floripa Real, realizado pelos movimentos sociais. A Leitura Comunitária foi realizada nos distritos, que se reuniram inicialmente de forma autônoma para discutirem seus problemas e suas demandas, bem como para obter consenso quanto às propostas a serem defendidas para o Distrito. Posteriormente, o Ipuf promoveu audiências em cada um dos distritos para que essas diretrizes fossem oficializadas. Essas diretrizes são a principal fonte dos conflitos das fases posteriores (chamadas aqui de fases 3 e 4).

Ainda em 2008, uma leitura técnica foi discretamente anunciada. Nenhuma audiência foi realizada para divulgá-la nem para discuti-la. Além disso, ela estava visivelmente incompleta, faltando, por exemplo, o levantamento das áreas de proteção ambiental do Município. O documento foi disponibilizado mas o site do plano foi retirado do ar e só em final de 2009 voltou a operar. Ainda assim, esse documento da leitura não foi disponibilizado novamente. Chega a ser intrigante a falta de menção a esse documento por parte da Prefeitura e da equipe técnica contratada para  concluir o plano.

Fase 2: rompimento

No início de 2009, após a posse do prefeito reeleito, este decidiu romper totalmente com a participação popular no plano diretor, sendo que a ação mais incisiva nesse sentido foi a dissolução do Núcleo Gestor, mesmo este sendo a instância responsável pela coordenação do processo. É preciso compreender a radicalidade dessa ação e sua importância para o completo descarrilamento do plano diretor de Florianópolis. O Estatuto da Cidade diz, no seu artigo 2o:

Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

[…]

II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; (Lei 10.257/2001)

Fica claro que a participação da população deve acontecer em todas as etapas da elaboração de todos os instrumentos (planos, programas e projetos) de desenvolvimento urbano. Já a Resolução 25 diz o seguinte:

Art. 3º O processo de elaboração, implementação e execução do Plano diretor deve ser participativo, nos termos do art. 40, § 4º e do art. 43 do Estatuto da Cidade.

§1º A coordenação do processo participativo de elaboração do Plano Diretor deve ser compartilhada, por meio da efetiva participação de poder público e da sociedade civil, em todas as etapas do processo, desde a elaboração até a definição dos mecanismos para a tomada de decisões. (Resolução 25/2005 – Concidades – grifo nosso)

Portanto, dissolver o Núcleo Gestor foi uma ação arbitrária e que ataca frontalmente o princípio da gestão democrática garantido pelo Estatuto da Cidade. Mais que isso, representou um profundo rompimento com todas as pessoas que, de uma forma ou de outra, tinham dedicado seu tempo e energia à elaboração do plano até então. O mínimo de confiança e de espírito de cooperação que havia sido construído durante esses dois anos e meio foram violentamente interrompidos.

Segundo a Prefeitura, o plano entrou em uma fase “técnica”, onde os estudos e a proposta seriam confeccionados por uma consultoria argentina (Fundación CEPA), como se a parte “técnica” não precisasse de nenhum controle social e, portanto, a participação pudesse ser suspensa nessa fase. Curiosamente, a leitura técnica já havia sido disponibilizada ainda em 2008, conforme já citado, então não ficou claro qual é exatamente a parte técnica a ser executada. Sabemos que uma proposta de diretrizes não pode ser resolvida em bases puramente técnicas, uma vez que deve, necessariamente, levar em consideração os valores da sociedade. Esses valores não podem ser determinados tecnicamente, e a Leitura Comunitária foi apenas um primeiro passo na direção de identificar esses valores.

Entretanto, toda proposta de diretrizes para o desenvolvimento urbano envolve o enfrentamento e a resolução de valores conflitantes, como é o caso, por exemplo, das ocupações de baixa renda em áreas de proteção ambiental. Ao mesmo tempo em que é desejável a não remoção das pessoas que ali moram (e que o fizeram porque não tiveram outra alternativa), também é desejável a proteção à vegetação e às dunas ocupadas. Tal conflito de valores não pode ser resolvido tecnicamente, uma vez que é praticamente impossível atingir soluções técnicas que respondam a todos os objetivos.

Por isso, é preciso haver uma pactuação entre os diversos atores, no sentido de consensuar quais serão os valores priorizados, e em quais termos, e isso só é possível mediante a participação da sociedade. Entretanto, nesse período, que durou até a segunda metade de 2009, houve pouca movimentação em termos de audiências e eventos participativos.

Fase 3: pseudoparticipação e pseudotecnicismo

Em Novembro de 2009, a prefeitura retomou o processo com uma audiência pública que tinha como objetivo divulgar as diretrizes do plano diretor, que teoricamente seriam a junção das diretrizes comunitárias com as diretrizes técnicas. A Leitura Técnica original, de 2008, continuou sem divulgação. Tampouco foi explicada a metodologia utilizada para conciliar as visões técnica e comunitária.

O resultado foi um conjunto de 33 macrodiretrizes que deveriam guiar a elaboração do plano, supostamente derivadas de 3240 sugestões oriundas da leitura comunitária e, aparentemente, da leitura técnica.

A seguir, foram realizadas 3 oficinas, de 3 dias cada uma, com o objetivo de “discutir” a proposta elaborada pela Fundação CEPA. Os temas “discutidos” (sempre entre aspas) foram:

1. modelo espacial do plano diretor;
2. macrozoneamento ;
3. microzoneamento.

Oficinas de discussão (e nenhuma deliberação) do macrozoneamento.

Tais oficinas foram marcadas por uma pseudoparticipação e um pseudotecnicismo.

Pseudoparticipação porque as propostas foram unicamente apresentadas à população, com possibilidade dos presentes apenas opinarem sobre o que estavam vendo. Nenhuma das sugestões foi discutida nem deliberada em conjunto. Os técnicos no máximo rebatiam um ou outro argumento com colocações imprecisas, e não havia nenhum procedimento para aprofundamento dos pontos de vista.

Além disso, para todos os presentes, com exceção dos funcionários do Poder Público, aquela era a primeira vez que estavam vendo a proposta, o que certamente limitou a capacidade de avaliação de todos os aspectos da mesma. Tal prática violou o que está definido pela Resolução 25 do Conselho das Cidades:

Art. 4º No processo participativo de elaboração do plano diretor, a publicidade, determinada pelo inciso II, do § 4º do art. 40 do Estatuto da Cidade, deverá conter os seguintes requisitos:

I – ampla comunicação pública, em linguagem acessível, através dos meios de comunicação social de massa disponíveis;

II- ciência do cronograma e dos locais das reuniões, da apresentação dos estudos e propostas sobre o plano diretor com antecedência de no mínimo 15 dias;

III- publicação e divulgação dos resultados dos debates e das propostas adotadas nas diversas etapas do processo; (Resolução 25/2005 – Concidades – grifo nosso)

Ora, é evidente a razão para tal exigência: se para um profissional da área já não é fácil compreender uma proposta desse tipo, consumindo tempo e atenção na leitura da proposta, imagine para as pessoas que não tiveram treinamento no tema e não têm familiaridade com os instrumentos urbanísticos. É óbvio que elas necessitam de tempo para se prepararem, estudando o plano e consultando especialistas que possam auxiliá-las a compreender o que está sendo proposto.

O pseudotecnicismo refere-se à total falta de justificativa técnica para as diretrizes propostas apresentadas pela equipe técnica. Os exemplos disso são inúmeros, portanto vou limitar-me a apenas dois.

O primeiro deles aconteceu quando a equipe técnica foi questionada sobre as bases sobre as quais foi proposto o sistema de mobilidade urbana. Foram feitas pesquisas de origem / destino? Estudos de demanda por bairros?Localização dos empregos e das moradias? Como foi diagnosticado o problema da mobilidade? A resposta dada foi que a equipe técnica já havia elaborado planos de mobilidade para mais de 40 cidades no mundo, dando a entender, portanto, que isso era motivo suficiente para acreditar que a proposta apresentada era adequada. Isso é uma falácia chamada “Apelo à Autoridade”, e falácias são inadmissíveis em um processo democrático de obtenção de consenso.

O segundo exemplo aconteceu quando a equipe técnica foi questionada sobre a relação entre a previsão do crescimento da população e a quantidade de pessoas previstas no novo zoneamento proposto, sendo incapazes de dar uma resposta. Segundo eles, esse dados não estava disponível no momento, mas poderiam “enviar um email” respondendo. Ora, a própria leitura técnica de 2008 diz claramente:

Segundo as normas do Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo vigentes, é prevista para o município uma população de 1.748.184 pessoas na saturação, ou seja, o dobro da prevista para 2050. Só no Distrito Sede, a previsão populacional na saturação é de 863.681 pessoas, o que equivale a dizer que, de acordo com o zoneamento atual, esse distrito poderia abrigar cerca de 99% da população de 2050. (IPUF, 2008, p. 57 – grifo nosso)

Quanto aos balneários, segundo o zoneamento atual, a população de saturação de 884.503 pessoas supera a população total do município para 2050. De acordo com as projeções, o número de habitantes nos balneários em 2050 ficará em torno de 353.900 habitantes. (IPUF, 2008, p. 57 – grifo nosso)

Fica claro, portanto, que não havia necessidade de ampliar o gabarito no zoneamento, pelo menos no que diz respeito à acomodação do crescimento populacional. Entretanto, tal aumento foi feito em muitas localidades (alguns exemplos são a Lagoa da Conceição, o Pântano do Sul e Santo Antônio de Lisboa, apenas para nos limitarmos àquelas que mais contestaram o novo zoneamento). Em um ponto polêmico como esse, o mínimo que se poderia esperar de uma abordagem verdadeiramente técnica eram argumentos plausíveis e bem estruturados para explicar o porquê do aumento no número máximo de pavimentos permitidos em tantos pontos do Município. Tal justificativa nunca foi dada.

Além desses exemplos muitos outros poderiam ser dados, pelo simples fato da leitura técnica nunca ter sido devidamente divulgada e debatida com a população, e pelo fato de não ter sido usada para embasar nenhuma das propostas apresentadas, especialmente aquelas que foram contra as diretrizes definidas pelas comunidades.

Fase 4: Morte

Como já era de se esperar, todo esse processo não poderia acabar bem. A audiência de “apresentação” do plano (e não discussão, nem deliberação, nem votação) marcada para o dia 18.03.2010 não pôde acontecer, por conta dos protestos das comunidades revoltadas com a forma como o processo foi conduzido e, mais especificamente, com a proposta de zoneamento.

Audiência interrompida pela população em 18.03.2010 (Fotos: Marcelo Cabral)

A entrega do plano à Câmara de Vereadores, prevista para o dia 23, foi adiada para o dia 30. Diante de mais protestos, foi adiada novamente, desta vez por três meses. A proposta da Prefeitura é de discutir o plano em 10 áreas (originalmente eram 13 distritos, agora são apenas 10 áreas) durante esses três meses e depois encaminhá-lo à Câmara.

Obviamente a morte continua anunciada, pelas seguintes razões:

• O Núcleo Gestor não vai ser recomposto, o que contraria a Resolução 25 do Conselho das Cidade e por si só é suficiente para invalidar todo o processo e deslegitimar o produto, ou seja, a proposta do plano;
• Permanece a falta de esclarecimentos quanto à leitura técnica e as justificativas para as propostas apresentadas;
• A Prefeitura exige que a população apresente suas sugestões de maneira formal, com “fundamentos” para sustentá-la, apesar de ela mesma não ter feito isso, mesmo contando com uma consultoria de especialistas que “já fizeram mais de 40 planos pelo mundo”;
• Discutir o plano sobre uma proposta sem nenhuma legitimidade limita muito as possibilidades de efetuar mudanças estruturais na proposta, induzindo à introdução de pequenas modificações com base em barganhas que, ao fim e ao cabo, não mudarão a essência do que está sendo proposto.

Nesse sentido, este texto tenta contribuir para minimizar os estragos causados por uma condução equivocada do processo, que teve início em 2006 e cujo principal símbolo foi o desmantelamento unilateral do núcleo gestor levado a cabo pela prefeitura no início do 2o mandato do prefeito reeleito. A partir de então, a tentativa de um processo participativo foi definitivamente deixada de lado, e as audiências públicas passaram a ser meramente informativas e, no melhor dos casos, consultiva. Nada de deliberação por aqui, pelo menos para a sociedade civil.

As oficinas, da mesma forma, não previram momentos de deliberação. O discurso foi mais ou menos assim: “nós apresentamos nossa proposta, vocês fazem as devidas considerações, e então nós as analisaremos e decidiremos se são pertinentes ou não”. Como se houvesse uma “neutralidade” técnica capaz de separar os fatos e dados, dos valores e objetivos. Falácia bastante comum e que já deveria estar superada há muito tempo.

De qualquer forma, optamos por contribuir no debate para tentar minimizar a possibilidade de manipulação das pessoas, e para tentar fazer aumentar, ainda que um pouquinho, o nível de consciência dos participantes sobre o que está sendo discutido.

Neste texto, vamos nos referir muitas vezes a “gabaritos”. Com isso, estaremos nos referindo ao número máximo de pavimentos permitido pelo zoneamento para uma determinada área. Se você tem dúvidas sobre o significado de outros índices urbanísticos, tais como coeficiente de aproveitamento e taxa de ocupação, não deixe de ler estes posts:

• Zoneamento e planos diretores;
• Taxa de ocupação e coeficiente de aproveitamento.

Gabaritos x densidades

Qual a relação entre gabaritos e densidade populacional? Existe uma relação absoluta e direta, de forma que maior verticalização equivale necessariamente a maior densidade e menor verticalização equivale e menor densidade? Certamente que não. É possível ter densidades iguais com edifícios de alturas diferentes, contanto que as áreas liberadas nos terrenos sejam diferentes. É possível ter prédios mais altos e finos em uma área e prédios mais robustos e baixos em outras, e a densidade final ser a mesma. A figura abaixo demonstra isso claramente. À esquerda vemos prédios mais altos com maior área liberada no terreno; à direita temos prédios mais baixos com menos área liberada no terreno. Ainda assim, as densidades são equivalentes.

Configurações distintas com mesma densidade final. Fonte: Newman (1996)

A imagem seguinte também mostra o mesmo fenômeno. O mesmo volume poderia ser posicionado de formas diferentes sobre o terreno, resultando em ocupações distintas porém equivalentes em termos de número de metros quadrados construídos.

Configuração possível (mas não provável) de um mesmo volume construído com diferentes números de pavimentos: para isso acontecer, o coeficiente de aproveitamento deve ser mantido constante.

Entretanto, não é isso o que acontece na imensa maioria dos casos. O que podemos perceber nas cidades brasileiras é que o índice de aproveitamento tende a acompanhar o incremento no número de pavimentos, e a diminuição da taxa de ocupação raramente é suficiente para compensar esse aumento. Sendo assim, o que vemos é que há sim uma correlação bastante relevante entre verticalização e densidade populacional, ou seja, na maioria dos casos é verdadeira a afirmação de que maior verticalização equivale a maior densidade e menor verticalização equivale a menor densidade.

Por que isso ocorre? Vamos analisar, como exemplo, a tabela de zonas do Plano Diretor de Florianópolis (Lei Municipal 001/97). Nela vemos que, para 12 andares, o índice de aproveitamento é de 3, ou seja, é possível construir um total de metros quadrados equivalente a 3 vezes a área do terreno.

Via de regra, a gabaritos maiores correspondem índices de aproveitamento maiores. Fonte: Plano Diretor de Florianópolis (Lei 001/1997)

Já para o gabarito de 4 pavimentos, o índice de aproveitamento é de 1,3, ou seja, menos da metade. Ora, fica claro, portanto, que na zona de 12 pavimentos a densidade construtiva será maior e, por consequência, é muito provável que a densidade populacional também será maior. Afinal, onde cabe maior número de unidades residenciais, cabe maior número de pessoas.

A taxa de ocupação pouco influenciou na densidade, uma vez que, mesmo diminuindo de 33% no caso de 4 pavimentos para 25% no caso de 12 pavimentos, ainda assim a densidade aumentou. Para inverter essa lógica, é necessário que o coeficiente de aproveitamento não varie juntamente com o aumento do número máximo de pavimentos. Voltaremos a esse assunto mais adiante.

Gabaritos x especulação imobiliária x valor do solo

Um dos principais problemas na definição do número máximo de pavimentos é que ele não afeta apenas os aspectos urbanísticos, mas também os aspectos financeiros da produção da cidade. Nesse sentido, é óbvio que, do ponto de vista de um empreendedor imobiliário, é mais vantajoso que o seu lote ou gleba possua permissão para construir um maior número de metros quadrados, distribuídos em muitos pavimentos, do que possuir limitação a poucos andares. Quanto mais puder ser construído, maior é a possibilidade de tirar lucro daquele terreno.

O mesmo vale para os proprietários de imóveis que pretendem vendê-los para os empreendedores imobiliários.

Por isso, os processos de definição do número máximo de pavimentos costumam sofrer pressões por parte desses atores, interessados em aumentar suas expectativas de lucros através da maximização do número de pavimentos e do coeficiente de aproveitamento do lote que, em conjunto, serão os índices que mais influenciarão a quantidade total de metros quadrados a serem construídos e, como consequência, a densidade construtiva.

Não é à toa que grande parte dos financiadores de campanhas dos vereadores são de empresas ligadas ao ramo imobiliário.

Como resultado, muitas vezes uma alteração de zoneamento feita pelos vereadores, sem a devida discussão e participação popular, bem como sem critérios técnicos, acaba aumentando substancialmente o patrimônio de alguns poucos beneficiados, enquanto que toda a cidade paga pelo aumento indevido na densidade de certas áreas.

Como discutir e definir os gabaritos?

Diante disso, consideramos que um caminho menos arbitrário e mais democrático para a discussão sobre o número máximo de pavimentos deve partir de uma estimativa da quantidade de população a ser alocada em uma determinada área nos próximos vinte anos (BERKE et al, 2006), e da densidade prevista em função dessa quantidade.

A estimativa pode ser feita de várias maneiras, dependendo das condições específicas do local. A primeira providência deve ser estimar o crescimento demográfico “puro”, ou seja, a quantidade de crescimento decorrente das taxas de nascimento e mortalidade, somadas aos fluxos migratórios. Assim, há áreas com altas taxas de crescimento e áreas com baixa taxa de crescimento, ou até mesmo com diminuição da população.

Em um segundo momento pode ser necessário rever a estimativa demográfica tendo em vista limitações da infra-estrutura disponível, tais como água, luz, esgoto, etc. Se, por exemplo, sabe-se que a água disponível atualmente é suficiente para abastecer somente uma população X, não adianta prever uma quantidade 2X de pessoas para uma determinada área. O mesmo deve valer para o sistema de transporte, apesar de que, nesse caso, a determinação da quantidade máxima de pessoas que o sistema pode suportar é muito mais complexa e sujeita a polêmicas. O correto seria contratar uma equipe especialista em modelagem de transportes para realizar um estudo com base em uma perspectiva coerente sobre a quantidade de recursos que poderiam ser investidos nesse tipo de infra-estrutura e, por consequência, em qual seria a capacidade de suporte em um determinado horizonte de tempo.

Sobre essa quantidade preliminar de pessoas a serem alocadas, Berke et al (2006) recomendam adicionar um percentual de 20% a 100% para chegar a uma quantidade oficial estimada para a área. Segundo eles, isso é necessário porque, caso a definição de densidades ( e consequentemente o espaço disponível para ser ocupados pelas pessoas) seja feita exatamente sobre a população provável, o preço da terra tende a ser forçado para cima, por causa da relativa escassez de espaço urbanizável. Calculando com base em um número um pouco maior, garante-se que haverá espaço suficiente para todos sem haver valorização excessiva e artificial do solo urbano.
Tendo a quantidade total de pessoas a ser alocada na área, divide-se este número pela área urbanizável (em hectares), ou seja, pela área que é passível de ser urbanizada (excluindo, portanto, os morros, áreas de proteção ambiental, áreas já consolidadas sem possibilidade de adensamento, etc.). Com isso, temos a densidade prevista para a área. A partir desse número, é possível distribuir os índices (número máximo de pavimentos e coeficiente de aproveitamento, entre outros) pela área, intensificando a densidade em áreas mais acessíveis e diminuindo-a em áreas menos acessíveis ou mais frágeis do ponto de vista ambiental e/ou cultural.
Mossoró, no Rio Grande do Norte, tem uma experiência interessante: lá o coeficiente de aproveitamento foi definido em função da capacidade de suporte do abastecimento de água. Vale a pena conhecer a experiência, que está no banco de experiências do Ministério das Cidades:

Calculo do coeficiente de aproveitamento maximo a partir da capacidade de suporte da infraestrutura de abastecimento de agua e esgotamento sanitario

Os perigos de distorções sutis (ou nem tão sutis)

Em toda discussão sobre os gabaritos máximos, sempre há aqueles que defendem a idéia de aumentar os gabaritos para liberar maior quantidade de áreas verdes e/ou permeáveis no terreno. Apesar dessa idéia ter lógica, o grande risco de aceitá-la é abrir a porta para alterações posteriores no plano diretor que venham a deturpar esse intenção inicial. Modificar Taxa de Ocupação e Índice de Aproveitamente é muito mais fácil do que alterar gabaritos, uma vez que os primeiros são índices abstratos de de visualização mais difícil por parte da população. Já os gabaritos são mais concretos, e por isso as pessoas associam com facilidade gabaritos mais altos com densificação. Dessa forma, podem cobrar explicações técnicas para a alteração e até mesmo reclamar na justiça seus direitos.

Por isso, não recomendo, neste momento da nossa história, que se caia na argumentação de que os gabaritos serão aumentados para liberar área no terreno. Pela minha experiência, não é isso que costuma ocorrer.

A promessa de aumentar os gabaritos para liberar mais área no terreno raramente é cumprida.

Os riscos de uma definição incorreta dos gabaritos

Se aceitarmos que os gabaritos, na grande maioria dos casos, têm correlação direta com a densidade de uma área, ou que ao menos têm uma correlação potencial, devemos entender também que uma definição incorreta do número máximo de pavimentos pode trazer os malefícios de uma definição incorreta das densidades.

Sendo assim, teríamos as seguintes possibilidades:

Para densidades e gabaritos subdimensionados:

• Espalhamento excessivo da cidade, uma vez que menores densidades demandam mais área para acomodar um mesmo número de pessoas;
• Aumento artificial do preço da terra, que se torna escassa e por isso encarece;
• Possível “expulsão” de comunidades tradicionais e/ou de baixa renda, por causa da valorização do preço da terra;
• Conversão desnecessária de áreas rurais em áreas urbanas;
• Possível destruição de áreas verdes para transformação em área urbanizada;
• Imposição de maiores distâncias aos deslocamentos;
• Possível inviabilização de uma série de equipamentos comunitários, uma vez que a quantidade de pessoas talvez não seja suficiente para viabilizar o investimento necessário. O mesmo vale para as linhas de ônibus, que por causa da baixa densidade provavelmente terão que deixar grandes porções do território não atendidas.

Para densidades e gabaritos superdimensionados:

• Sobrecarga na infraestrutura, especialmente aquelas ligadas ao tratamento dos efluentes (esgoto) e ao tráfego (engarrafamentos, vias sem capacidade de escoar o tráfego, etc.), com consequente poluição ambiental (hídrica, do ar, sonora, etc.);
• Comprometimento das condições de salubridade (pouca insolação e ventilação nos apartamentos);
• Comprometimento de aspectos da paisagem;
• Desigualdade na ocupação do território: por haver muito espaço para edificar, e pouca demanda, algumas áreas tendem a ficar verticalizadas enquanto outras ficam vazias, esperando valorização (processo também conhecido como especulação imobiliária);
• Possível destruição de modos de vida tradicionais;
• Possível exclusão de pequenas empresas e construtoras, em favor de grandes conglomerados e empreiteiras.

Referências bibliográficas

BERKE, Philip; GODSCHALK, David R.; KAISER, Edward J.; RODRIGUEZ, Daniel. Urban land use planning. 5th edition. Urbana: University of Illinois Press, 2006.

Caro Renato:

Em Joinville, maior cidade do Estado, tá instalada a polêmica sobre a criação do Conselho da Cidade de lá.

Aqui em Jaraguá do Sul temos o nosso já em pleno funcionamento desde fevereiro de 2008 e sua composição contempla 67% de integrantes não-governamentais, muito mais do que o recomendado pelas Conferências Nacionais das Cidades.

Ele foi ativado antes até do de Curitiba (1a. reunião em julho de 2008) e do Conselho Estadual das Cidades de SC (dezembro de 2008, desconheço se já se reuniu alguma vez). Parece-me que o COMCIDADE de Jguá. é o pioneiro pós-Estatuto da Cidade em SC.

E é o único de SC no gênero cadastrado no Ministério das Cidades/Conselho Nacional das Cidades.

Toda a sua documentação pode ser acessada pelo link respectivo no site http://portal.jaraguadosul.com.br

Seria interessante vc postar isso no seu blog, para quem interessar possa.

Abraço!

Osmar Günther
Secretário-executivo do COMCIDADE
Jaraguá do Sul

O Conselho da Cidade é um instrumento fundamental nesta nova etapa de luta pelos planos diretores. Sem controle social, a probabilidade que os planos sejam engavetados como no passado são grandes. Instrumentos como outorga onerosa e IPTU progressivo não são necessariamente populares, o que coloca em risco sua implementação efetiva. Os Conselhos das Cidades devem estar atentos a esses aspectos, e investir em capacitação para poder levar a cabo seus objetivos.

Deixo aqui meus votos de sucesso ao Conselho da Cidade de Jaraguá do Sul.

• Planejamento Estratégico de Cidades – parte 1
• Planejamento Estratégico de Cidades – parte 2

Reconhecer a importância dos elementos do planejamento estratégico pode ajudar os planejadores a fazerem planos melhores. Tentarei provar este argumento a seguir.

Orientação para ação e resultados

A orientação para a ação e para os resultados, característica do Planejamento Estratégico, pode ser absorvida pelos planos diretores para amenizar seu caráter excessivamente normativo. Isso implicaria em diminuir a importância do “que” deve ser obtido para enfocar o “como” (KAUFMAN; JACOBS, 1987, p. 31), indicando caminhos concretos para que os objetivos sejam alcançados. Nesse sentido dois aspectos devem ser destacados.

Em primeiro lugar, ganha-se controle sobre o processo de desenvolvimento urbano, uma vez que a evolução desejada pode ser controlada através de metas estipuladas e de horizontes de tempo, ou prazos, para que elas sejam alcançadas. Isso incorpora a noção de que o desenvolvimento é “dependente do caminho” (path-dependent, em inglês), ou seja, que não é suficiente estipular um estado futuro desejado e esperar que as condições do sistema urbano cheguem até ele, dentro de um horizonte de tempo indefinido, como faz o zoneamento. Ao contrário, é necessário monitorar o caminho seguido, porque as decisões tomadas a cada instante são influenciadas por aquelas que foram tomadas anteriormente.

O segundo aspecto a ser destacado é que, com esse foco no “como” atingir os objetivos, abre-se a possibilidade de uma relação mais integrada entre planejamento e gestão. Com isso, a generalidade excessiva das diretrizes e objetivos dos planos diretores apontada por Villaça (1999) deve ser combatida, a fim de que estes forneçam subsídios para a orientação das ações de gestão.

Isso vai na mesma direção do “plano de ações” proposto por Maricato (2001), que deve, entre outras coisas:

• Superar o “descasamento” entre a lei e a gestão, prevendo a esfera operacional;
• Sugerir a orientação dos investimentos públicos, tirando essa decisão das mãos dos interesses privados;
• Propor um novo padrão de fiscalização, que seja aplicada a toda a cidade de forma não discriminatória e honesta.

Participação dos atores envolvidos no processo

O Planejamento Estratégico defende a necessidade da participação de todos os atores envolvidos no processo, reconhecendo que o enfoque tecnocrático é inapto para alcançar o envolvimento da população, condição essencial para o sucesso do plano.

Ao introduzir a duração e os atores como dimensões fundamentais do urbanismo, a planificação estratégica enriquece portanto incontestavelmente a visão do problema e vai no sentido de um maior realismo. (LACAZE, 1993, p. 48).

Entretanto, como foi discutido, a prática tem demonstrado que os atores que efetivamente têm participado das reuniões de planejamento estratégico são aqueles ligados ao desenvolvimento econômico e aos interesses privados de maneira geral. Para que a participação tenha legitimidade, entretanto, é imprescindível que o maior número possível de grupos sociais estejam envolvidos, e tenham direito à livre expressão de seus pontos de vista.

Retomada do projeto

Atualmente existe uma tendência de retomada da importância dos projetos em planejamento urbano (FORSYTH, 2002), ainda que em muitos casos eles sejam utilizados para criar meros cenários com a intenção de agradar aos olhos e esconder as mazelas da cidade.

Entretanto, isso não significa que os projetos urbanos não possam atuar como catalisadores das mudanças previstas pelo plano. Para isso, basta que eles estejam sintonizados com as diretrizes previstas por ele, ou, ao menos, com os princípios estabelecidos. Por isso, eles podem representar um elemento fundamental nessa nova integração que se pretende entre planejamento e gestão.

Além disso, com a valorização crescente dos espaços públicos, os projetos urbanos tendem a ganhar maior destaque. Não apenas as obras de infra-estrutura devem ser realizadas, mas também obras que ajudem a recompor tecidos urbanos fragmentados, que recomponham espaços tradicionais de trocas sociais, que criem identidade para a cidade ou para partes dela, e que – por que não? – tornem a cidade mais bela.

Análise externa

O Planejamento Estratégico incorpora a noção de cidade como parte de um contexto mais amplo, seja ele regional, estadual, nacional ou até mesmo mundial. Com isso, elimina a tendência de se analisar a cidade como um organismo estanque, fechado em si mesmo.

Entretanto, o aspecto mais interessante da análise externa é a possibilidade de expandir esse conceito para abarcar todas as variáveis que estão fora do controle do planejador, e não apenas a noção de região geográfica fora do limite territorial do município.

Dentro do conceito de planejamento strictu sensu, adotado neste trabalho, são muitas as variáveis que estão fora do controle do planejador, tais como os aspectos tributários e demais formas de incentivos às atividades econômicas, e a alocação de recursos para as áreas de educação, saúde, etc. A consciência desse fato acaba com a visão deturpada de que o planejador é onipotente, e que todas as suas decisões e recomendações serão seguidas sem questionamentos.

Por outro lado, isso não quer dizer que não há nada a ser feito com relação a esses aspectos que não estão diretamente sob o controle do planejador. Ao contrário, essa consciência introduz a possibilidade do planejador se preparar para um cenário de incertezas, ao invés de apenas ficar parado e esperar que tudo dê certo.

Um bom exemplo é o processo de aprovação do plano na Câmara. Dependendo de como ela acontecer, pode pôr por terra todo o trabalho realizado para confeccionar o plano, inclusive desvirtuando a legitimidade da participação popular. Apesar de seu uma váriável interna ao Município, ela é externa em relação aos limites de poder do planejador. Ao encarar esse fato, o planejador pode se preparar, por exemplo, divulgando o plano para as comunidades e aconselhando que essas compareçam às audiências públicas, ou mesmo agendando sessões de esclarecimentos aos vereadores sobre pontos que porventura tenham ficado obscuros.

Ênfase nos pontos críticos

O Planejamento Estratégico concentra a atuação sobre os chamados fatores-chave, em contraposição à abordagem abrangente, que realiza grandes diagnósticos e pretende atuar sobre todos os aspectos relevantes dos sistemas urbanos. Essa atitude tem se mostrado incapaz, num país caracterizado pela escassez de recursos como o Brasil, de ser eficaz no combate aos problemas urbanos.

A tendência que se verifica atualmente é a de se ater àqueles aspectos considerados mais importantes, e concentrar os esforços para resolvê-los.

As novas práticas substituem o Plano que prioriza tudo – ou seja, não prioriza nada – pela idéia do Plano como um processo político, por meio do qual o poder público canaliza seus esforços, capacidade técnica e potencialidades locais em torno de alguns objetivos prioritários. (BRASIL, 2002, p. 40).

Essas prioridades devem ser definidas caso a caso e, principalmente, com ampla participação da população.

Referências bibliográficas

BRASIL. Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadãos. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2002.

FORSYTH, Ann. Trajectories of planning theory: the 2001 ACSP anniversary round table. Planning Theory, v. 1, n. 3, p. 203 – 208, 2002.

KAUFMAN, Jerome; JACOBS, Harvey. A public planning perspective on strategic planning. Journal of the American Planning Association, n. 53, p. 23 – 33, 1987.

LACAZE, Jean-Paul. Os métodos do urbanismo. Campinas: Papirus, 1993.

MARICATO, Ermínia. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. Petrópolis: Vozes, 2001.

VILLAÇA, Flávio. Dilemas do Plano Diretor. In: CEPAM. O município no século XXI: cenários e perspectivas. São Paulo: Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam, 1999. p. 237 – 247.

Por isso, uma regra fundamental e já bastante defendida nos discursos é a utilização de vocábulos simples e diretos, sem rebuscar desnecessariamente a linguagem. Nesse sentido, é essencial também um glossário completo e de fácil acesso, explicando de forma didática os conceitos utilizados no plano.

Outra recomendação é a de “enxugar” o número de áreas e zonas nos quais o território da cidade é dividido. Isso simplifica o entendimento porque diminui o número de variáveis a serem dominadas pelo leitor, afinal conhecer as diretrizes de 53 tipos de zonas diferentes, e entender como elas se relacionam entre si e com os objetivos do plano não é para qualquer um.

Outro aspecto, bem menos mencionado, é a legibilidade dos mapas. Observe esses dois exemplos:

Plano Diretor de Piracicaba – SP

Zoneamento de uso e ocupação do solo – Campo Grande – MS

O mapa de Campo Grande é claramente de mais difícil entendimento comparado com o de Piracicaba. Não apenas o número de tipos de zonas é maior (ainda que não seja exagerado), mas a denominação das zonas segue um código abstrato que só pode ser entendido se for feita uma leitura da lei.

Já o de Piracicaba utiliza uma nomenclatura que, em si, já fornece uma ótima idéia do que se deseja para o desenvolvimento de cada uma das partes da cidade. “Macrozona de adensamento prioritário” é cristalina no seu objeivo e no caráter das diretrizes associadas a ela. Isso, além de facilitar o entendimento, ajuda a evitar distorsões causadas por modificações na lei. Fica mais difícil, por exemplo, aumentar os índices de ocupação do solo em uma zona denominada “Macrozona de Controle de Ocupação por Risco Ambiental”. Já modificar uma chamada “Z4” tende a não ser tão complicado assim…

A questão dos mapas apresentados nos planos diretores é crucial, uma vez que para uma grande parte da população eles são os elementos de maior interesse, e os únicos elementos do plano a serem realmente consultados. Por isso, trabalhar a legibilidade dos mapas entendendo-os como peças valiosas de comunicação é tarefa importante na democratização do acesso à informação e ao processo decisório no planejamento urbano.

Kaiser et al (1995) mostram cinco tipos de objetivos presentes nas decisões em planejamento. Segundo eles, esses objetivos devem ser sintetizados em um único conjunto de objetivos, de forma consensuada e com a participação da população.

Os tipos podem ser resumidamente descritos da seguinte forma:

1. Objetivos herdados – são aqueles provenientes de outros planos do mesmo nível deste que está sendo elaborado. Isso quer dizer que podem ser adotados ou descartados. Em geral, é importante aproveitar algumas diretrizes de desenvolvimento que já estão sendo implementadas pelos planos vigentes, para não começar tudo do zero a cada plano.
2. Objetivos impostos – são aqueles que vêm “de cima pra baixo”, normalmente por legislação estadual ou nacional. Assim, um plano diretor, por exemplo, é obrigado a seguir as normas da lei federal de parcelamento do solo e do código florestal.
3. Objetivos genéricos do planejamento – são aqueles provenientes das teorias urbanas e dos estudos sobre o comportamento das cidades e sobre as consequências das intervenções já realizadas até hoje. Usos mistos, prioridade ao pedestre, densidades moderadas são alguns exemplos. Tais objetivos raramente surgirão da população, uma vez que são normalmente resultado do estudo específico de um ou mais campos de conhecimento que estudam a cidade. Muitas vezes, são até contraditórios com o que diz o senso comum, dando origem a conflitos. (Veja, por exemplo, o post sobre as falácias no planejamento urbano).
4. Necessidades técnicas – dizem respeito às necessidades de acomodação das demandas de habitação, transporte, área construída, áreas para os diversos usos (parques industriais, por exemplo), etc.
5. Desejos da comunidade – são os objetivos e desejos que a população, em geral, possui com relação ao desenvolvimento do seu bairro e da cidade como um todo.

Bastante interessante, não? A pergunta que fica é: como integrar esses objetivos de uma forma justa? Consenso? Votação simples? Sugestões nos comentários…

Referências bibliográficas

KAISER, Edward J.; GODSCHALK, David R.; CHAPIN, F Stuart. Urban land use planning. Urbana: University of Illinois Press, 1995.

Quem de nós nunca passou por uma situação em que se está concentrado lendo um livro, ou assistindo a um filme, ou fazendo qualquer outra coisa que consuma toda a nossa concentração, e então de repente você se dá conta de que tem alguém te chamando já há algum tempo e você nem tinha percebido?

O vídeo abaixo é um bom exemplo do quão poderosa pode ser nossa capacidade de prestar atenção. Repare na cor do baralho no início e no fim do vídeo.

Limitações da nossa capacidade de prestar atenção

O problema, como percebemos no vídeo, é que enquanto nossa atenção está totalmente focada em um objeto, nós tendemos a minimizar a importância de outros objetos, ou mesmo a esquecer totalmente que eles existem. Isso acontece porque temos um “estoque” limitado de atenção para destinar às nossas atividades e pensamentos (Csikszentmihalyi, 1991). Mesmo quando fazemos duas coisas ao mesmo tempo, o que estamos fazendo na realidade é mudar o foco de atenção rapidamente de uma tarefa para outra.

Há um autor do planejamento comunicativo chamado John Forester que diz que uma das principais funções do planejador é direcionar a atenção das pessoas sobre determinados assuntos. Forester chama os planejadores de “conformadores de atenção” (attention shapers, no original), visto que eles exercem papel essencial na seleção, de todos os aspectos da realidade, daqueles considerados os mais apropriados para serem discutidos e decididos.

Por conta disso, os aspectos a serem trazidos à tona, discutidos e decididos devem ser cuidadosamente escolhidos, não apenas pelos planejadores, mas também pelos demais atores que participam do processo de planejamento. A pauta das discussões não define apenas o que será discutido, mas define também o que não será discutido.

Como no vídeo acima, é muito fácil, no calor das discussões, focalizar totalmente a atenção em um aspecto específico e esquecer da “big picture”, ou seja, do quadro mais geral. Reservar um pouquinho de atenção para a escala mais global é importante, para que possamos ter em perspectiva o assunto específico que estamos tratando, bem como sua posição em relação ao resto e também sua relevância. Quando paramos pra pensar sobre isso, muitas vezes vemos que o assunto é importante, mas não tão importante assim se compararmos com os outros assuntos que poderiam estar sendo discutidos.

Manipulações das atenções alheias

Além disso, existem ainda as manipulações, que podem se aproveitar da nossa limitada capacidade de prestar atenção para direcionar o rumo das discussões na direção que mais interessam a determinados grupos. Um tipo famoso de manipulação é a famosa “cortina de fumaça”, em que assuntos são “jogados” dentro da discussão com o único propósito de desviar a atenção das pessoas dos assuntos que são realmente importantes.

Em um meio diverso por natureza como é o planejamento urbano, quase todos os assuntos são potencialmente relevantes. Por isso é tão difícil neutralizar essas iniciativas. Imagine a situação: – Desculpe, senhor, mas acho que esse assunto não é tão importante agora… Minha experiência prática tem mostrado que poucas vezes uma colocação desse tipo é aceita.

Outro tipo de manipulação, muito parecida com a cortina de fumaça, é o “boi de piranha”, em que um tópico é jogado na discussão de forma provocativa, com a intenção de gerar polêmica e drenar as atenções. A diferença, neste caso, é que o tópico já é pensado desde o início para ser rejeitado, contanto que facilite a aprovação das outras propostas.

Vemos, portanto, que as armadilhas são muitas, tanto intencionalmente colocadas por outras pessoas quanto naturalmente criadas por nós mesmos. Por esse motivo, é preciso ficar ligado. Ou melhor: é preciso prestar atenção!

Referências bibilográficas

CSIKSZENTMIHALYI, Mihaly. Flow: the psychology of optimal experience. New York: Harper Perennial, 1991.

FORESTER, John. Planning in the face of power. Berkeley: University of California Press, 1989.