O que é o zoneamento e para que serve?

O zoneamento é um instrumento amplamente utilizado nos planos diretores, através do qual a cidade é dividida em áreas sobre as quais incidem diretrizes (normalmente em termos de limites e restrições) diferenciadas para o uso e a ocupação do solo. Essa definição já indica algo importante: zoneamento não é a mesma coisa que planos diretores, apesar de esses conceitos confundirem muita gente. Plano Diretor é um documento mais amplo, que incorpora (ou deveria incorporar) objetivos, princípios, estratégias e instrumentos – dos quais o zoneamento é apenas um deles, ainda que possa ser o principal – para conduzir o desenvolvimento urbano na direção de objetivos definidos coletivamente.

Alguns de seus principais objetivos são:

• Controle do crescimento urbano, mantendo-o em níveis compatíveis com a infraestrutura instalada e a capacidade de suporte do meio ambiente;
• Proteção de áreas inadequadas à ocupação urbana, especialmente aquelas compostas por áreas frágeis do ponto de vista ambiental, impróprias para urbanização e/ou que ofereçam riscos à ocupação;
• Minimização dos conflitos entre usos e atividades, impedindo a justaposição de usos incompatíveis entre si e determinando possibilidades de instalação de atividades dependendo da vocação de cada área;
• Controle do tráfego através da alocação de maior ou menor potencial de adensamento em determinadas partes da cidade, bem como da restrição de pólos geradores de tráfego em pontos problemáticos quanto ao sistema de mobilidade;
• Manutenção do “caráter” do bairro;
• Proteção aos valores das propriedades;
• Restrição a atividades que atraiam moradores de outros bairros.

Quanto a estes três últimos objetivos, apesar de, geralmente, essas intenções não ficarem perfeitamente explícitas , há um consenso entre vários autores de que elas estão entre as razões iniciais mais importantes para a efetiva adoção do zoneamento (Juergnemeyer; Robert, 2003; Anderson, 1995; Fischell, 2004), conforme veremos a seguir.

Atualmente, o zoneamento é um instrumento amplamente utilizado ao redor do mundo, sendo utilizado em praticamente todas as grandes cidades (Houston é uma exceção).

Zoneamento de Los Angeles. Fonte: aqui.

Um pouco da história do zoneamento

O zoneamento como conhecemos atualmente foi utilizado pela primeira vez na Alemanha, por volta de 1870 (Fischell, 2004), mas foi nos Estados Unidos que ele ganhou força, a partir do início do século XX (Leung, 2002), com a instituição do zoneamento de Nova Iorque, em 1916. Apesar de outras cidades já contarem com legislações semelhantes ao zoneamento, todas as aplicavam em algumas regiões específicas, e nunca na cidade como um todo. Foi em Nova Iorque que isso aconteceu pela primeira vez, em grande parte pela preocupação com a altura dos novos edifícios, possibilitados pelas novas tecnologias construtivas, e seus impactos sobre as ruas e as edificações vizinhas.

a) Equitable building, um dos primeiros a motivar seriamente as preocupações com a altura dos edifícios e seus impactos na rua e nos vizinhos. b) Afastamentos progressivos previstos no zoneamento de Nova Iorque (1961).

Apesar disso, Fischell (2004) argumenta que a introdução e disseminação do automóvel, que possibilitaram a ocupação em subúrbios, também teve papel decisivo. Segundo ele, foi nos subúrbios que as demandas por sossego, iluminação e ventilação tornaram-se mais óbvias e passaram a tomar força junto à sociedade, uma vez que as zonas mais centrais eram “naturalmente” mais adensadas, movimentadas e ruidosas.

Por esse motivo, as primeiras experiências com o zoneamento nos Estados Unidos buscavam evitar que alguns tipos de usos do solo fossem instalados em determinadas áreas da cidade. Não por acaso, esses usos eram, na maioria das vezes, aqueles relacionados às classes mais baixas (tais como vilas, cortiços, habitação popular, comércios de pequeno porte, etc.). Fischell (2004) cita uma publicação de 1923 que declara expressamente que uma das vantagens do zoneamento é a proteção ao preço das residências, principalmente aquelas localizadas nos subúrbios. Por conta disso, o caráter excludente do zoneamento é alvo de muitas críticas, como veremos mais adiante. A imagem abaixo mostra uma defesa da restrição de usos comerciais em bairros residenciais de Nova Iorque. A publicação é um estudo para o rezoneamento daquela cidade (Harrisson et al., 1950).

Fonte: Harrison et al. (1950).

Sendo assim, os zoneamentos consolidaram-se como instrumentos para separar os usos da cidade em regiões mais ou menos homogêneas. Essa característica ainda hoje está intimamente associada ao conceito de zoneamento, ainda que hoje ele tenha assumido muitas outras formas mais flexíveis quanto aos usos do solo. O zoneamento de Winnipeg, visto abaixo, exemplifica essa orientação às zonas de usos exclusivos, como é possível ver na legenda do mapa.

Fonte: aqui.

Outro momento crucial na história do zoneamento foi o julgamento de uma ação em Euclid, uma vila no subúrbio de Cleveland, nos Estados Unidos, ainda na década de 1920. Em 1922 seu zoneamento foi implementado, e uma empresa, a Ambler Realty Company, sentiu-se prejudicada porque um terreno de sua propriedade foi impedido por ele de receber usos industriais (na verdade, uma parte do terreno). Essa área ficava em um dos vetores de expansão da área industrial de Cleveland, mas já em outra jurisdição. Em sua ação, a Ambler Realty alegou que não caberia às pequenas cidades (ou vilas, como eram chamadas) do entorno determinarem como essa expansão deveria acontecer, pois isso poderia causar um sufocamento e uma interferência indevida nas cidades maiores (Fluck, 2007). Além disso, argumentou que o próprio instrumento do zoneamento não deveria ser permitido, por representar um abuso de poder por parte da administração pública sobre as propriedades privadas e, naquele caso específico, por diminuir o valor da propriedade sem a devida compensação. Atacando ainda a essência do instrumento, a empresa defendeu a noção de que não seria possível conhecer todos os aspectos relevantes sobre o crescimento e a dinâmica de uma cidade necessários para estabelecer a distribuição de usos e as demais restrições ao desenvolvimento urbano (Fluck, 2007).

Apesar de ganhar na primeira instância, o caso chegou à Suprema Corte dos Estados Unidos, que acabou dando ganho de causa a Euclid. Na decisão, os juízes dispensaram os argumentos da empresa, afirmando que estudos técnicos já existentes à época (como os feitos para Nova Iorque, citados acima) mostraram que é possível estudar e entender a cidade. A defesa conseguiu convencer também através do argumento de que (mais uma vez) o zoneamento iria, na verdade, aumentar o valor das propriedades, e que esse tipo de instrumento não era necessariamente mais complicado do que diversos outros dispositivos legais já existentes, tais como os códigos de obras e de proteção contra incêndios.

De qualquer forma, o fato é que essa decisão da Suprema Corte representou uma pedra fundamental na consolidação do zoneamento como instrumento de planejamento – ou, mais especificamente, de controle do uso e da ocupação do solo – não só nos EUA mas também no mundo. Sua lógica de funcionamento foi considerada legítima e constitucional em um dos países que mais prezava pela propriedade privada e pelos direitos dos proprietários e, por conta disso, até hoje esse tipo de zoneamento tradicional é conhecido como zoneamento euclidiano.

Zoneamento de Euclid, 1922. Fonte: aqui.

Detalhe da legenda do zoneamento de Euclid, 1922. Unifamiliar, duas famílias, apartamentos, lojas de varejo e atacado, comércio, indústrias; 2,5 pavimentos, 4 pavimentos, 24 metros. Fonte: aqui.

No próximo post, vamos ver como o zoneamento funciona e quais são algumas de suas caracteríticas desejáveis.

• Zoneamento e planos diretores v.2.0 – parte 2
• Zoneamento e planos diretores v.2.0 – parte 3
• Zoneamento e planos diretores v.2.0 – parte 4

Referências

ANDERSON, L. Guidelines for preparing urban plans. Chicago: American Planning Association, 1995.

FISCHEL, W. A. An Economic History of Zoning and a Cure for its Exclusionary Effects. Urban Studies, v. 41, n. 2, p. 317–340, 2004.

FLUCK, T. A. Euclid v. Ambler: A retrospective. Journal of the American Planning Association, v. 52, n. 3, p. 326–337, 30 set. 1986.

HARRISON; BALLARD; ALLEN. Plan for Rezoning the City of New York. New York: City Planning Comission, 1950.

JUERGENSMEYER, Julian Conrad; ROBERT, Thomas. Land use planning and development regulation law. St. Paul: Thomson West, 2003.

Por outro lado, ainda que dialogar com as vocações locacionais dos usos comerciais implique em não ignorá-las, tampouco significa submeter-se acriticamente a elas, o que também é um erro comum. O próprio sentido de “planejar” traz embutida uma descrença na ideia de que apenas a lógica própria da cidade, ou a lendária “mão invisível do mercado” (imobiliário, neste caso), serão suficientes para gerar resultados satisfatórios. Portanto, planejar significa interagir com essa lógica para orientá-la em direções consideradas mais adequadas do que as tendências existentes.

Neste post, discutimos alguns aspectos importantes para entendermos a localização de usos comerciais.

Foto: Salva Barbera

A pergunta-chave: o que está sendo vendido?

Como não poderia deixar de ser, o fator crucial para estudarmos a lógica de localização dos usos comerciais é o tipo de produto que está sendo vendido. É ele que define os três aspectos mais determinantes para entendermos essa lógica:

• a frequência com que esse produto costuma ser comprado e/ou consumido;
• a tendência ao agrupamento com outros usos comerciais;
• o público alvo, isto é, o perfil do consumidor típico.

Frequência de consumo / compra

A frequência com que um determinado tipo de mercadoria é consumida é definida por uma série de fatores:

• • inserção na vida cotidiana e na cultura de um local: dependendo dos hábitos de uma determinada população, alguns produtos são mais ou menos frequentemente consumidos. Por exemplo,  croissants são muito mais consumidos em Paris do que em São Paulo.
  • nível de especialização: produtos básicos, tais com pão, leite, feijão e arroz são usados por todos e, por isso, tendem a ser consumidos mais frequentemente. No mínimo, como são consumidos por um maior número de pessoas, podem se espalhar por áreas com densidade relativamente baixa. Por outro lado, produtos raros ou especializados são usados por poucas pessoas, e portanto precisam de maiores raios de abrangência e/ou maiores densidades de potenciais consumidores para se sustentar.
  • vida útil do produto: produtos que se deterioram com facilidade ou são consumidos rapidamente precisam ser repostos com maior frequência. Produtos que duram muitos anos (carros, móveis, etc.) são (ou podem ser) comprados apenas de tempos em tempos.
  • facilidade de transporte: bens de fácil transporte tendem a ser consumidos mais frequentemente. Podem ser adquiridos no caminho de volta para casa, ou entre atividades realizadas no centro da cidade.
  • facilidade de armazenamento: bens que exigem muito espaço para serem armazenados e/ou que exigem equipamentos especiais, ou ainda que estragam rapidamente, costumam ser comprados com maior frequência. Um exemplo simples é o leite comum, que até algumas décadas atrás só podia ser comprado em embalagens comuns, de saquinho, que não podiam ser armazenadas por longos períodos. Com o advento do leite longa vida, tornou-se possível comprar grandes quantidades de uma só vez e ir consumindo aos poucos.

De forma geral, quanto maior a frequência com que um tipo de produto é vendido, maior a quantidade de pessoas que o compram e mais interiorizados na malha podem ser os estabelecimentos que os vendem. A imagem abaixo, de Sevtsuk (2010), mostra uma rede de centralidades na qual os círculos maiores indicam locais com lojas que vendem produtos comprados com pouca frequência, e portanto necessitam de maiores áreas de cobertura. Os círculos menores indicam locais em que emergem estabelecimentos que vendem produtos com maior frequência de compra, e que por isso conseguem se sustentar mesmo com áreas de cobertura relativamente pequenas.

Sobreposição de áreas atendidas por comércios de diferentes portes. Fonte: Sevtsuk (2010, p. 16)

Agrupamentos de conveniência simples, de complementaridade e de competição

Usos comerciais tendem a se agrupar por duas razões principais: primeiro, porque são especialmente seletivos quanto à sua localização e, por isso, não são muitos os locais que atendem a todos os requisitos necessários para que um local seja atrativo ao comércio e no qual este possa prosperar. Essa relativa escassez de locais tem como consequência o agrupamento e a competição por locais que atendem a esses requisitos e geram as condições mais favoráveis possíveis. Segundo, porque o fluxo de pessoas atraídas por uma ou várias atividades comerciais acaba funcionando como um atrator para outras atividades comerciais. Estas podem se aproveitar do movimento de pessoas já existentes e tentar captar clientes que passem por suas vitrines ou que tomem contato com seu produto de alguma maneira. Chamamos esses agrupamentos de “agrupamentos de conveniência simples“.

Há também um tipo de agrupamento que, além de se aproveitar do fluxo de consumidores de outros comércios, tira proveito também da complementaridade existente entre o seu produto e o das lojas do entorno. Estamos chamando-os aqui de agrupamentos de complementaridade, para diferenciá-los do agrupamento simples, que não envolve, necessariamente, essa complementaridade direta entre produtos. Por exemplo, ao redor de hospitais costumam aparecer floriculturas, clínicas e funerárias; ao redor de estádios de futebol, aparecem lanchonetes e vendedores ambulantes.

Por fim, há o agrupamento de competição, no qual lojas que vendem produtos semelhantes se localizam próximas umas às outras. A concentração de usos similares parece, à primeira vista, um paradoxo: por que se posicionar ao lado de uma outra loja que vende produtos similares, e assim dividir a clientela? O que acontece é um embate entre dois fatores antagônicos, dos quais o primeiro e mais óbvio é essa competição com os negócios vizinhos e a possível perda de clientes para os concorrentes. Entretanto, há um segundo fator cuja lógica é mais velada: uma certa concentração de lojas similares consegue atrair uma quantidade maior de possíveis clientes, que vão ao local para comparar preços e modelos. O significado de “maior”, nesse caso, é que é o fator explicativo chave para entendermos esse fenômeno: a quantidade total de clientes atraídos pelo agrupamento de lojas similares deve ser maior que a simples soma dos clientes que seriam atraídos por cada uma das lojas caso elas estivessem isoladas e distantes entre si. Ou seja, o benefício trazido por esses potenciais consumidores extras deve ser maior que o prejuízo causado pela perda para os concorrentes vizinhos.

Sevtsuk (2010) aponta que, de acordo com essa lógica, não são todos os tipos de atividades comerciais que se agrupam. Eles incluem, principalmente, aqueles que dependem de interação presencial com o produto para que a qualidade e/ou adequação deste possa ser avaliada, em vez de permitirem pesquisas rápidas pela internet, catálogos ou por telefone. Exemplos do primeiro caso são lojas de roupas e sapatos, nas quais experimentar o produto pode fazer muita diferença; no segundo estão  bebidas como whisky e vodka, que não variam praticamente nada de uma loja para outra (considerando as mesmas marcas, obviamente).

Público alvo

Por fim, há o fator do público alvo do produto. Lojas tendem, na medida do possível, a se localizar próximo (ou no caminho) do tipo de consumidor a quem o produto se destina. Isso é especialmente claro nas diferentes localizações das lojas de grife e no comércio popular. Enquanto as primeiras buscam regiões e ruas localizadas próximas aos bairros nobres, as últimas buscam regiões com população de mais baixa renda e também áreas centrais, que são altamente acessíveis para esta população, que usualmente possui restrições de mobilidade. Mesmo para atividades comerciais básicas, tais como padarias e mercados, é possível observar que o tipo do estabelecimento é diferente em áreas de alta e baixa renda.

Referências

SEVTSUK, A. Path and Place: A Study of Urban Geometry and Retail Activity in Cambridge and Somerville, MA, 2010. s.l.: Massachusets Institute of Technology.