Renato Saboya
O que é o zoneamento e para quê serve?
O zoneamento é um instrumento amplamente utilizado nos planos diretores, através do qual a cidade é dividida em áreas sobre as quais incidem diretrizes diferenciadas para o uso e a ocupação do solo, especialmente os índices urbanísticos.
O zoneamento foi utilizado pela primeira vez na Alemanha, mas foi nos Estados Unidos que ele ganhou força, a partir do início do século XX (LEUNG, 2002). Alguns de seus principais objetivos são:
- Controle do crescimento urbano;
- Proteção de áreas inadequadas à ocupação urbana;
- Minimização dos conflitos entre usos e atividades;
- Controle do tráfego;
- Manutenção dos valores das propriedades e do status quo (JUERGENSMEYER; ROBERT, 2003; ANDERSON, 1995);
Quanto a este último objetivo, cabem algumas ponderações. Apesar de, geralmente, essa intenção não estar explícita, parece haver um consenso entre vários autores de que ela foi a razão inicial para a utilização do zoneamento. No início, a motivação principal para a sua adoção era a de evitar que determinados tipos de usos do solo fossem instalados em determinadas áreas da cidade. Não por acaso, esses usos eram, na maioria das vezes, aqueles relacionados às classes mais baixas (tais como vilas, cortiços, habitação popular, comércios de pequeno porte, etc.). Por conta disso, o caráter excludente do zoneamento é alvo de muitas críticas, como veremos mais adiante.
Modo de funcionamento
O zoneamento busca alcançar esses objetivos através do controle de dois elementos principais: o uso e o porte (ou tamanho) dos lotes e das edificações. Através disso, supõe-se que o resultado final alcançado através das ações individuais esteja de acordo com os objetivos do Município, que incluem proporcionalidade entre a ocupação e a infra-estrutura, necessidade de proteção de áreas frágeis e/ou de interesse cultural, harmonia do ponto de vista volumétrico, etc.
As figuras abaixo mostram combinações diferentes de parâmetros, gerando, por sua vez, espaços urbanos também diferentes.
A forma típica de apresentação de um zoneamento é um mapa contendo as zonas, representadas por cores e siglas, complementado por uma parte textual em que as zonas são descritas e seus parâmetros urbanísticos são definidos, normalmente em forma de tabela.
![clip_image010[1][1]](http://urbanidades.arq.br/imagens/2007/8c48080dd5cb_FDDE/clip_image01011.jpg)
Mapa do zoneamento para a áea central de Florianópolis – SC. Fonte: IPUF.
Exemplo de índices urbanísticos aplicados às zonas definidas pelo Plano Diretor de Florianópolis (1997). Fonte: IPUF.
Minimização dos conflitos de usos do solo
Apesar de a mistura de usos ser amplamente reconhecida como interessante para a cidade, e até mesmo essencial, existem atividades que podem causar incômodos e, por isso, devem ter sua localização controlada.
Para isso, o plano diretor pode usar vários mecanismos:
- Limitações por zonas;
- Regulação paramétrica;
- Limitações pelo sistema viário;
Na limitação por zonas, a mais comum de todas, os usos e atividades são divididos em categorias (residencial, comercial, industrial, agrícola, etc., e suas subcategorias) e cada zona possui diretrizes quanto à possibilidade ou não de abrigar cada uma delas. Assim, por exemplo, o zoneamento pode determinar que uma porção da cidade pode abrigar usos residenciais e comerciais de pequeno porte (padarias, mercearias, etc.), mas não pode abrigar usos comerciais de grande porte nem usos industriais.
Exemplo de limitações dos usos de acordo com as zonas. Fonte: IPUF.
Na regulação paramétrica, a permissão ou proibição para que uma atividade se instale em um determinado local é definida com base em parâmetros de incomodidade (por ex. nível máximo de ruído em decibéis). Sua aplicação no Brasil, entretanto, parece ser problemática, não apenas por questões de recursos e infra-estrutura, mas também pela falta de transparência que pode trazer (afinal de contas, nem todo mundo dispõe de um decibelímetro para saber se o bar ao lado da sua casa está de acordo com a legislação).
As limitações pelo sistema viário também classificam os usos e atividades em categorias, e definem, para estas, níveis de incomodidade. A seguir, é aplicada a seguinte lógica:
- Vias mais arteriais são mais tolerantes à incomodidade;
- Vias mais locais são mais intolerantes à incomodidade.
Dessa forma, incentiva-se o uso misto em todas as zonas, e ao mesmo tempo é possível evitar que usos muito incompatíveis instalem-se lado a lado, com um bom nível de resolução se comparado ao das zonas.
Outra vantagem é que isso permite que as zonas adotadas pelo plano diretor sejam maiores, tornando o esquema geral mais fácil de entender.
Exemplo de restrições à incomodidade aplicados ao sistema viário
Controle da intensidade de ocupação
Com relação ao porte da edificação, este é controlado através de índices que estabelecem, por exemplo:
- O número máximo de pavimentos e/ou a altura total da edificação;
- O Coeficiente de Aproveitamento máximo do lote (CA), que representa a área máxima possível de ser construída dividida pela área do lote;
- A taxa de ocupação máxima permitida para o lote;
- Os afastamentos frontal, laterais e de fundos; e
- O tamanho mínimo do lote.
Número máximo de pavimentos.
Coeficiente ou índice de aproveitamento.
Taxa de ocupação.
Afastamentos.
Críticas ao zoneamento
O zoneamento vem sofrendo muitas críticas. A primeira delas refere-se à rigidez do instrumento, visto que a permissão de uso, por parte do Poder Público, acontece na base do “ou tudo ou nada”. Em outras palavras, a Prefeitura consulta a tabela e, com base nela, permite a construção da edificação, tal como está no projeto, ou nega totalmente. Não existe meio-termo.
Dessa forma, em muitos casos acontecia uma de duas situações: ou a comunidade ficava à mercê do empreendimento, recebendo todas as conseqüências da sua aceitação, sem nenhuma condição, ou o empreendedor tinha seu projeto totalmente negado sem possibilidade de adaptação ou ajuste, às vezes até mesmo acarretando numa subutilização do território (JUERGENSMEYER; ROBERT, 2003).
A outra crítica ao zoneamento tradicional é o fato dele ser, em muitos casos, excludente, na medida em que estabelece zonas nas quais a ocupação tende a ser composta apenas por grupos homogêneos, principalmente das classes mais altas (JUERGENSMEYER; ROBERT, 2003; SOUZA, 2003). Entretanto, o inverso também acontece, quando são criadas grandes zonas destinadas às camadas mais pobres (normalmente seguindo a ocupação já consolidada) e criando verdadeiros guetos.
Para evitar essas desvantagens do zoneamento, algumas variações foram criadas. Entre elas está a própria regulação paramétrica, citada acima, a criação das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), a vinculação das normas de uso e ocupação do solo ao sistema viário (também citada acima), o Estudo de Impacto de Vizinhança e, em outros países, dispositivos para conferir flexibilidade, tais como as Planned Unit Developments, Variance, Floating Zones, etc (KELLY; BECKER, 2000; JUERGENSMEYER; ROBERT, 2003).
Outra providência importante é apoiar o plano diretor não apenas no zoneamento, mas também nas ações e estratégias a serem promovidas para alcançar os objetivos desejados. Esse argumento foi mais desenvolvido aqui e aqui.
Apesar das críticas…
Apesar de todas essas críticas, é importante não perder de vista que o zoneamento é, sim, um dos instrumentos essenciais para o planejamento urbano de forma geral, e para os planos diretores em particular. A esse respeito, Souza (2003, p. 260) diz o seguinte:
Seria irresponsabilidade sugerir que o controle de usos (e densidades: ou seja, apontando que áreas dentro do perímetro urbano são adensáveis e que áreas devem ter seu adensamento inibido, pelo fato de sua infra-estrutura já estar saturada ou em vias de saturação) deva ser visto, generalizadamente, como alguma coisa ruim ou inteiramente supérflua.
Florianópolis: exemplo de área não ocupada por influência direta do zoneamento de uso e ocupação do solo
Com efeito, muito do controle de crescimento e ocupação de áreas inadequadas tem sido efeito da aplicação do zoneamento. Da mesma forma, ele tem contribuído, em certo grau, para evitar a instalação de usos impactantes em locais impróprios. Portanto, ele tem um papel importante a desempenhar, a despeito de suas muitas falhas. A questão é ajustá-lo de forma a evitar que ele seja utilizado como um instrumento para segregar classes sociais e/ou usos que deveriam estar integrados. Como bem aponta Maricato (2001), não podemos jogar fora a água do banho com a criança dentro.
Referências bibliográficas
JACOBS, Jane. Morte e vida de grandes cidades. São Paulo: Martins Fontes, 2000.
JUERGENSMEYER, Julian Conrad; ROBERT, Thomas. Land use planning and development regulation law. St. Paul: Thomson West, 2003.
KELLY, Eric; BECKER, Barbara. Community planning: an introduction to the comprehensive plan. Washington: Island Press, 2000.
SOUZA, Marcelo Lopes. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003.
Tags: bê-á-bá, instrumentos urbanísticos, planos diretores, urbanidades1, urbanismo, zoneamento
23 Comentários
Caro professor
Parabéns pelo site, está muito claro e didático e certamente irá auxiliar à comunidade nas leituras comunitárias e oficinas do Plano Diretor Participativo aqui em Florianópolis.
Tenho apenas um comentário em relação ao item: “rigidez do instrumento”. Aqui no Brasil sou de opnião que a lei deve ser rígida – ou é adequado ou é proibido, pois o brasileiro já é conhecido pelo seu “jeitinho” de flexibilizar tudo. Com relação ao Plano Diretor de 1997 de Floripa, o “Tolerável” foi introduzido como flexibilizador dos índices e de usos adequados do uso do solo nas diferentes áreas, o que tem gerado polêmicas; por exemplo é tolerável desde que seja feito um estudo específico de localização, que nunca é feito, ou seja o tolerável tornou-se adequado. Os próprios técnicos do SUSP com quem tenho conversado dizem que isto dificulta a fiscalização, para eles seria melhor ou Adequado ou Proibido.
tenho um exemplo bem aqui em frente de casa de um supermercado gigante que estão tentando construir, de 5230 m2 dntro de um loteamento residencial unifamiliar, inicialmente em ARE-6 e depois mudado para ARP-4 numa faixa estreita, ms adjacente a residências em ARE-6, onde é considerado adequado o uso residencial e de comércio de pequeno porte (150m2) e aí vem o Tolerável – para hipermercados maior do que 1500 m2, se for feito um estudo específico de localização, segundo o PD de 1997, sendo que o Estatuto da Cidade exige um EIV – nada disto foi feito, apenas um estudo dos acessos de veículos, e conseguiram a aprovação da obra junto ao IPUF. Um grupo de moradores, do qual faço parte, se organizou e estamos tentando impedir a obra através de uma ação civil pública.
Outro exemplo é o Shopping Iguatemi. Eu até gostaria de propor a eliminação do tolerável no novo plano diretor, senão fica difícil o planejamento e também a fiscalização.
Saudações e parabéns pela iniciativa,
Henriette
Senhor Professor
O Site é esclarecedor e auxilia muito nos trabalhos que estamos desenvolvendo. A bibliografia também o recomenda. O Plano Diretor Participativo de Florianópolis, no que interessa à Bacia do Itacorubi, vem sendo elaborado por um grupo de abnegados colaboradores. Quando nos propusemos a esta tarefa possuías-mos apenas algum conhecimento superficial do assunto. Muito aprendi em sucessivas palestras e no decorrer de nossas reuniões deste ano. Uma das palestras, do Dr. Walmor de Lucca, presidente da CASAN, recente na Assembléia Legislativa, colocou que o Plano Diretor Atual (1997) estabelece uma população para Florianópolis de um milhão de oitocentas mil pessoas e, somadas as ocupações irregulares, este número pode chegar a dois milhões e setecentas mil pessoas. Isto leva a crer que áreas densamente povoadas, como o conjunto de edifícios programados para o Parque São Jorge para cinco mil pessoas, regular, e favelas como a da Caieira do Saco dos Limões, miséria que não para de crescer, irregular, é que estão levando ao caos os recursos hídricos da região e desestabilizando qualquer projeto de esgoto sanitário na Ilha.
Olá Henriette:
Sou obrigado a concordar com você. Infelizmente o Brasil, e Fpolis em particular, ainda não estão preparados para introduzir maior flexibilidade à sua legislação territorial, especialmente o zoneamento. Na minha experiência em processos participativos é muito comum ouvir perguntas como “Mas isso está na lei? É obrigatório? Então…” e normalmente seguem-se sugestões nem sempre baseadas no bom senso. Este, aliás, nem sempre é usado como critério para as decisões – infelizmente (veja o post sobre as falácias).
Obrigado pelo comentário!
Enio:
Obrigado pelos comentários. A idéia é justamente essa: ajudar a difundir conceitos de planejamento e urbanismo para, quem sabe, conseguirmos melhorar nossas cidades.
Este fim de ano está sendo corrido para mim, mas a partir do começo do ano que vem quero me reaproximar mais do PDP Fpolis, tanto nas reuniões do Núcleo Gestor quanto dos núcleos distritais. Quem sabe então podemos trocar mais idéias .
Abraços.
Preciso saber se posso desmembrar um lote de 20 por 44ms sendo vinte de frente onde ficaria com 10ms na avenida em Marmeleiro -Pr.
Isso vai depender do zoneamento do seu Município. Se ele permitir lotes com testada de 10m, provavelmente será possível desmembrar. Se a testada mínima for maior que 10m, então não será possível.
Para saber isso só mesmo consultando o plano diretor do seu Município. A lei federal 6766 não impediria, já que ela estabelece um mínimo de 5m de testada.
Caro Saboya,
quão importante é o seu site e blog para nós profissionais de projeto. Obrigado por manter esse veículo de informação.
Bem, mas vou direto ao assunto.
1-Você pode fornecer alguma orientação sobre as famosas Habitações de Mercado Popular (HMP)?
2- E sobre as ZEIS (Zona Especial de Interesse Social)?
Andei vasculhando meus alfarrábios que penosamente estou montando com o mosaico da Legislação da Capital, visto estar atuando na área como arquiteto autônomo, mas não encontrei nada sobre a implantação de HMP nas Zonas Mistas. Pode você nos orientar sobre tal hipótese? Minha dúvida prende-se ao fato que em projetando uma HMP numa ZEIS-3, o coeficiente de aproveitamento máximo é 4,0, enquanto que numa Zona Mista 3b, o mesmo é 3,0, usando-se nas duas situações a Outorga Onerosa.
Grato desde já.
Sucesso!
Villar / São Paulo-Capital
em 21 de abril de 2009
Oi Renato!
Sabes se existe algum site que dê acesso ao plano diretor de Florianópolis? Ou só indo até o IPUF pra consultar?
Grata!
Aline
Olá!
O site do IPUF está em manutenção, se não me engano desde a operação Moeda Verde que ele não se recuperou totalmente. Dá para encontrar o texto da lei no site http://leismunicipais.com.br.
Aí vai o link direto:
http://www.leismunicipais.com.br/cgi-local/showingimg.pl?number=1&year=1997&city=Florian%F3polis&state=SC&typ=c&wordkeytxt=
boa noite
moro no bairro rio tavares na rua ou servidao vassourinha 154
ao lado tem um grande terreno que esta sendo preparado pra construçao de um condominio fechado.
segundo informaçoes dos moradores vao construir ao estrema com nossas casas um muro de 3m de altura.
gostaria de saber como deveriamos proceder pra evitar isso e como se faz pra solicitar que seja feito uma rua na divisa desses terrenos em vez de um muro.
att joao santos cpf xxxxxxxxxxx
Olá!
Sua questão é muito interessante. Por um lado, há o questão do condomínio fechado. Por outro, os muros. É difícil dar uma opinião assim, sem saber os detalhes do projeto e do local, mas eu diria duas coisas:
Em primeiro lugar, o condomínio fechado de lotes não é permitido pela legislação brasileira. A lei de parcelamento do solo, 6766/79, diz que os loteamentos devem reservar parte da área total como área pública, incluindo aí o sistema viário (ruas e passeios, principalmente), áreas verdes de lazer e áreas para equipamentos urbanos e comunitários. Ora, se o condomínio vai vender lotes, é porque há parcelamento do solo, e é um loteamento e, portanto, não pode deixar de prover essas áreas públicas.
Em segundo lugar, há a questão dos muros. Um dos principais problemas dos condomínios fechados é o muro. Ele “mata” a relação das habitações com as ruas e, portanto, com a cidade. Por outro lado, no caso de o muro estar em contato direto com os fundos das casas, a coisa muda de figura. Nesse caso especificamente, acho que é mais interessante que haja o muro do que uma rua passando ali. Explico o motivo: no caso de passar a rua, todo um lado dela será formado por fundos de lotes (das casas existentes atualmente), o que acaba sendo o mesmo que um muro de condomínio. Nesse caso, não existirá relação entre as casas e a rua, o que tende a deixá-la um lugar vazio e até mesmo perigoso.
olá… estava revisando umas matérias para um concurso público que prestarei quando encontrei essa página sobre a matéria que procurava.. parabéns.. está muito didático…. já até salvei para pesquisas futuras..
Celso
São Paulo
Oi Professor,
ali na tabela do plano diretor de Florianópolis, eu queria saber o que é (G) na taxa de ocupação da zona ATR-7.
Obrigado.
Olá!
No plano diretor está assim:
prof. a comunidade da ponta da caiacanga / Ribeirão da Ilha, luta pela sua preservação há anos. Poderia nos dizer qual território ali deve ser preservado? Sua metragem? Ou onde podemos conseguir?Pois à beira da estrada já há uma cerca!
Olá!
Não sei te dar essa informação, infelizmente. Mas sei que recentemente foi feito um estudo de zoneamento ambiental para o Município. O IPUF tem esse estudo, e tem a obrigação de disponibilizar aos interessados.
O Zoneamento é um jogo de interesses, assim como outorga e cepac’s, quanto a algumas regiões como areas de tombamento , é melhor uma casa velha caindo sevindo de abrigo a ratos e mendigos , do que se permitir demolir e construir uma novo emprendimento, acho uma palhaçada essa questão , se tiver algum Homen de verdade para mudar isso , o mundo acaba.
Tchau
Desculpe o desabafo!
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