O que é macrozoneamento?

O macrozoneamento é o primeiro nível de definição das diretrizes espaciais do Plano Diretor, estabelecendo “um referencial espacial para o uso e a ocupação do solo na cidade, em concordância com as estratégias de política urbana” (BRASIL, 2002, p. 41). Ele é um referencial geral para o Município, conferindo uma coerência para sua lógica de desenvolvimento. Por esse motivo, é um instrumento utilizado para superar o caráter de “colcha de retalhos” presente em grande parte dos zoneamentos tradicionais, nos quais era difícil, senão impossível, deduzir a lógica por trás dos índices e demais diretrizes atribuídos a cada uma das zonas.

Funcionamento

O macrozoneamento, assim como outros instrumentos do plano diretor, deve atuar como orientador das ações do Poder Público relacionadas ao desenvolvimento urbano. Portanto, ele tem a possibilidade de extrapolar o caráter estritamente normativo dos zoneamentos tradicionais para atuar como balizador das decisões pontuais feitas ao longo do tempo. Em outras palavras, ele não apenas traz limitações aos indivíduos (tais como o número de pavimentos máximo permitido), mas também atua como uma base para diretrizes espaciais a serem obedecidas pelo Poder Público à medida que o plano vai sendo implementado.

Por isso, é importante que cada macrozona traga explicitamente e de maneira clara os critérios utilizados para sua definição e os objetivos desejados para ela. Os critérios de definição conferem robustez ao macrozoneamento, tornando mais difíceis modificações que venham a distorcer ou prejudicar o funcionamento das diretrizes e dos instrumentos do plano. Os objetivos, por sua vez, funcionam como base para a escolha dos demais instrumentos e como elementos de orientação para as decisões tomadas no processo de gestão (onde construir uma nova via? onde construir um novo parque?).

Além disso, uma definição clara dos critérios de delimitação e dos objetivos de cada macrozona conferem aos cidadãos uma base legal para contestar, na Justiça, ações e obras públicas que estejam em desacordo com os objetivos pretendidos, facilitando o controle social. Por exemplo, se uma área tem como diretriz o controle do crescimento e a manutenção da baixa densidade, qualquer tentativa de modificação para aumentar o índice de aproveitamento poderia ser contestada.

Mais importante ainda, entretanto, é o fato de que o macrozoneamento deve ser utilizado como base espacial para os demais instrumentos do plano. Dessa forma, uma vez definidos e explicitados os objetivos específicos de cada área através do macrozoneamento, todos os demais instrumentos e diretrizes devem estar em harmonia como esses objetivos. Isso inclui os instrumentos legais oferecidos pelo Estatuto da Cidade (outorga onerosa, transferência do diretito de construir, IPTU progressivo, etc.), que devem estar em harmonia com o macrozoneamento, mesmo que possuam seus próprios mapas e definições espaciais.

Além disso, o macrozoneamento deve incorporar e servir de base espacial para diretrizes de natureza mais estratégica, tais como definição de prioridades, horizontes de tempo, programas, ações, etc., e não apenas para as normas de uso e ocupação do solo.
Sob essa ótica, o macrozoneamento atua como um grande organizador das diretrizes e dos instrumentos do plano, trabalhando no sentido de garantir que todos eles estejam em harmonia entre si e atuando em conjunto para alcançar os objetivos definidos.

Requisitos para o macrozoneamento

O Macrozoneamento deve, conforme já dissemos acima, incluir toda a área do Município, já que o Estatuto da Cidade instituiu essa exigência. Por esse motivo, deve também contemplar a diferenciação entre área urbana e rural, ou seja, entre as porções do território que podem ser parceladas e utilizadas para fins urbanos, e aquelas onde isso não é possível.

Dessa forma, o macrozoneamento deve ser composto por:

• Definição do perímetro urbano, incluindo delimitação da área urbana, de expansão urbana (se houver, com essa denominação) e rural;
• Definição das Macrozonas, entendidas como grandes zonas que estabelecem um referencial para o uso e a ocupação do solo, e para a aplicação dos programas contidos nas estratégias. Para conferir a coerência pretendida para a lógica do desenvolvimento urbano, é importante que o macrozoneamento tenha um número limitado de macrozonas diferentes. Dessa forma, sua leitura e entendimento não ficam prejudicados (recomendamos um número não maior que 8, se possível). A divisão das macrozonas tem sido feita de maneiras diversas pelos Municípios, assim como a nomenclatura usada.
• Descrição das macrozonas, assim como dos princípios e critérios utilizados para defini-las e seus objetivos específicos. Essa descrição pode ser feita em uma tabela em que as zonas ocupam as linhas e suas características e objetivos ocupam as colunas.

É importante também que os nomes das macrozonas sejam escolhidos de forma a indicar o mais claramente possível suas características e/ou as intenções para ela, conforme já abordamos no post Legibilidade do plano diretor.

Alguns exemplos

O macrozoneamento proposto para São José dividiu o Município em 3 macrozonas e 7 grandes zonas:

 
Macrozoneamento proposto para São José – SC – detalhe da tabela de Zonas e Macrozonas (versões em resolução mais alta podem ser encontradas aqui).

Por esse mapa é possível perceber a lógica pretendida para o Município: quais áreas devem ser adensadas, e em que ordem de prioridade, e quais áreas devem permanecer pouco densas. Os instrumentos também se adequam ao macrozoneamento: a transferência do direito de construir, por exemplo, aplica-se à Zona de Ocupação Controlada, porque nessa zona pretende-se limitar a ocupação, então qualquer transferência de potencial construtivo para outra zona mais apta a recebê-lo, melhor.

O macrozoneamento de Porto Alegre, apesar de ser bem anterior ao Estatuto da Cidade, dá uma boa idéia sobre os modelos de cidade presentes no plano diretor, e sobre as intenções e diretrizes para cada parte da cidade.

Macrozoneamento de Porto Alegre – RS (1993)

O macrozoneamento de Piracicaba já foi analisado em outro post aqui no Urbanidades, e também é um bom exemplo de macrozonas pensadas de forma a tornar clara a lógica de desenvolvimento do Município.

 
Plano Diretor de Piracicaba – SP

Outros exemplos de macrozoneamentos podem ser vistos abaixo. Note que nem todos possibilitam o entendimento da lógica de desenvolvimento, nem necessariamente são fáceis de serem lidos e compreendidos.

Referência Bibliográfica

BRASIL. Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadãos. 2 ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2002.

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Multipurpose Cadastres in Defining Urban Land Policies
Aplicaciones del Catastro Multifinalitario en la Definición de Políticas de Suelo Urbano

Geographic Information Systems (GIS) Applications for Urban Studies
Sistemas de Información Geográfica (SIG) Aplicados a Estudios Urbanos

Property Taxes
Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria

Urban Land Markets in Latin American Cities
Mercados de Suelo Urbano en Ciudades Latinoamericanas

Financing Latin American Cities with Urban Land
Financiamiento de Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano

Access to Urban Land by/for the Poor in Latin America
Acceso y Gestión de Suelo Urbano por/para los Pobres en América Latina

Legal Dimensions of Land Policies
Dimensiones Jurídicas de las Políticas de Suelo

Real Estate Property Assessment Techniques
Técnicas de Valuación de Inmuebles

Cada uno de estos enlaces (links) incluye una breve descripción del curso, la vía para postular al mismo y un documento llamado Programa del Curso, en el cual se describe el objetivo, método de trabajo, contenido y cronología del curso, así como los términos de postulación y participación.

Esperamos que este curso sea de su interés y que nos haga el favor de difundir esta información entre sus colegas e instituciones afines.

Para consultas y mayor información, por favor dirigirse a:

Miguel Aguila (laconline@lincolninst.edu) para los cursos de:

• Aplicaciones del catastro multifinalitario en la definición de políticas de suelo urbano
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• Instrumentos de gestión de la tierra para análisis de mercados de tierra

Rosario Casanova (rosario.casanova@gmail.com) para los cursos de:

• Acceso y gestión de suelo urbano para pobres en América Latina
• Financiamiento de las ciudades latinoamericanas con suelo urbano

Mercados de suelo urbano en América Latina

A tabela abaixo dá um exemplo de esquemas de classificação dependendo da escala de análise.

Quadro 1 – Classificação de usos do solo. (Fonte: KAISER; GODSCHALK; CHAPIN, 1995, p. 207)

A American Planning Association desenvolveu um padrão interessante para o mapeamento e classificação do uso do solo . Esse padrão baseia-se em 5 dimensões ou categorias de análise, classificando os usos do solo segundo:

• as atividades desempenhadas (residencial, comercial, industrial, etc.);
• a função (econômica) a que servem;
• o tipo de estrutura da edificação;
• o estado de utilização do lote ou gleba (ocupado, não ocupado, etc.);
• a propriedade (público, privado, etc);

Aparentemente, as categorias mais úteis são as relativas às atividades, à utilização do lote ou gleba e à propriedade. As outras duas são muito parecidas com a dimensão Atividade, não ficando muito claro quais são as reais diferenças e a utilidade de sua especificação.

Interessante notar que a classificação vem com uma padronização das cores a serem utilizadas, inclusive com os códigos RGB, CMYK, etc. correspondentes, como pode ser visto no Quadro 2 abaixo.

Quadro 2 – Codificação de cores para a dimensão “Atividade” (Fonte: LBSC Standard – APA)

Na verdade, o estudo dos usos do solo só faz pleno sentido quando feito considerando-os no seu conjunto, isto é, na relação de um tipo de uso com os outros usos. Entretanto, para facilitar o entendimento é útil analisarmos os usos separadamente, para que depois seja possível tirar as conclusões sobre as interações (ou falta dela) entre eles.

Usos residenciais

De todos os tipos de usos, o residencial é o que ocupa mais espaço, entre 30 e 50% de toda a área construída (KAISER; GODSCHALK; CHAPIN, 1995). Por isso, deve-se planejar esse tipo de área de modo a criar alternativas que contemplem valores, necessidades e possibilidades diferentes, ou seja, assumir a diversidade inerente às populações urbanas e evitar a segregação. Além disso, é necessário garantir que essas áreas estejam bem conectadas entre si e com o resto do tecido da cidade.

No levantamento e mapeamento de áreas residenciais, é comum adotar uma classificação baseada na densidade e na tipologia, conforme os dois exemplos já mostrados.

Em síntese, as funções das áreas residenciais são as seguintes (KAISER; GODSCHALK; CHAPIN, 1995, p. 341):

1. Abrigo – função tradicional da habitação, e que inclui também os serviços considerados essenciais à sua manutenção, tais como água, esgoto, energia, etc.

2. Segurança – fornecer um ambiente seguro, estável e ordenado, longe dos perigos do tráfego, violência, crime e outras ameaças físicas e psicológicas.

3. Ambiente adequado às crianças – ser um local no qual as crianças possam crescer contando com os valores da família, com a interação com vizinhos, escolas e espaços públicos.

4. Identificação simbólica – promover o sentido de lugar, de pertinência, orgulho e satisfação com seu local de moradia.

5. Interação social – promover as relações sociais através de redes de contato, instituições e equipamentos comunitários.

6. Lazer – fornecer recreação, entretenimento, equipamentos culturais e educacionais e espaços de lazer.

7. Acessibilidade – prover acesso ao emprego, comércio e serviços necessários para a manutenção da habitação, bem como para opções de lazer e entretenimento em escala municipal e regional.

8. Investimento financeiro – funcionar como investimento para o proprietário de modo a lhe proporcionar segurança ou a possibilidade de realizar outros investimentos.

9. Eficiência dos recursos públicos – contribuir para a eficiência na alocação dos recursos públicos principalmente no que diz respeito à implementação de infra-estrutura, evitando sobrecarga e subutilização.

Essas funções podem ser utilizadas como critérios de análise. Até que ponto cada um destes pontos é atendido na área de estudo? As respostas a essas perguntas podem embasar uma análise de áreas residenciais. É preciso, no entanto, ter em mente que a importância de cada um dos critérios é relativa, mudando de acordo com a área e com as características socioeconômicas e culturais da população.

A acessibilidade, por exemplo, pode ser mais importante nas áreas carentes, cujos moradores dependem de transporte coletivo para se deslocar, do que nas áreas mais ricas, em que a quase totalidade dos moradores dispõe de automóveis particulares. Levantar esses diferentes graus de importância também é importante para o entendimento do problema e uma correta análise urbana.

Usos comerciais e de serviços

A localização dos usos comerciais e de serviços também é essencial numa análise de uso do solo. Esses usos oferecem suporte a uma série de atividades humanas e, além disso, são responsáveis por uma grande porcentagem da oferta de empregos. Portanto, sua localização dentro do tecido urbano exerce influência decisiva na quantidade e na qualidade dos deslocamentos diários entre residência e trabalho.

Campos Filho (2003) propõe uma classificação baseada no raio de abrangência do comércio ou serviço para realizar sua análise.

O primeiro nível é composto pelos comércios e serviços de apoio direto ao uso residencial, e de freqüência de utilização diária ou semanal. Inclui o açougue, a padaria, a quitanda, o boteco, etc.

O segundo nível são aquelas atividades utilizadas menos freqüentemente e que, por isso, tendem a se localizar um pouco mais distante das habitações, nos centros de bairro mais consolidados. Inclui a loja de sapatos, o supermercado, etc.

O terceiro nível são aquelas atividades mais especializadas, cuja freqüência de utilização é muito baixa (semestral, anual ou ainda menor) e por isso, tendem a se localizar em áreas de grande acessibilidade para a cidade como um todo. Inclui relojoarias, revendas de automóveis, equipamentos industriais, etc.

Cada tipo de atividade comercial apresenta algumas características que definem sua localização mais adequada.

Exemplos de questões a serem respondidas numa análise dos usos comerciais:

• Quais são os tipos de comércio e serviços predominantes?
• Qual o raio de abrangência dessas atividades?
• Qual a sua relação com o tecido urbano, principalmente com as residências e com a cidade como um todo?
• Como essas áreas estão distribuídas pela cidade e quais as conseqüências desse padrão de distribuição para o padrão de deslocamentos (principalmente deslocamentos entre moradia e empregos)?
• O nível dos usos comerciais em um determinado local está de acordo com seu caráter? (Ex.: usos comerciais de impacto em locais eminentemente residenciais)

Usos industriais

As indústrias também são responsáveis por uma grande quantidade de empregos. Por isso, assim como os usos comerciais, exercem grande influência nos deslocamentos diários nas cidades. Além disso, possuem grande potencial de incomodidade causado por fatores como os deslocamentos, descritos acima, e pela geração de resíduos e de ruídos, o que demanda uma atenção especial quanto à sua localização. Apesar disso, esse quadro vem se modificando (LEUNG, 2002) em função do advento das indústrias limpas.

Os locais mais apropriados para o uso industrial são aqueles que:

• Possuem baixa declividade;
• Possuem acesso direto a meios de transporte (rodovias, aeroportos, portos), dependendo do tipo de produto e de seu principal canal de escoamento;
• Possuem facilidade de acesso a partir das áreas residenciais, de modo que o tempo de deslocamento dos empregados não seja exagerado, possuindo acesso às linhas de transporte ou aos grandes canais de escoamento viário;
• Estão próximos de outros serviços ou indústrias que lhes sejam complementares;
• São compatíveis com os usos do entorno, principalmente para aquelas indústrias que produzem ruídos, odores, fumaça, tráfego, substâncias perigosas e que armazenam resíduos;
• Que possuem um local para o pré-tratamento de dejetos eventualmente produzidos pela indústria;

Referências bibliográficas

CAMPOS FILHO, Candido Malta. Reinvente seu bairro. São Paulo: Editora 34, 2003.

KAISER, Edward J.; GODSCHALK, David R.; CHAPIN, F Stuart. Urban land use planning. Urbana: University of Illinois Press, 1995.

KELLY, Eric; BECKER, Barbara. Community planning: an introduction to the comprehensive plan. Washington: Island Press, 2000.

LEUNG, Hok-Lin. Land use planning made plain. Toronto: University of Toronto Press, 2002.