Renato Saboya
A Outorga Onerosa é um dos instrumentos regulamentados pelo Estatuto da Cidade, apesar de já ser utilizada em muitos municípios antes mesmo da aprovação do EC. É um instrumento que tem gerado muitas dúvidas na sua implementação e mesmo na sua concepção e previsão dentro do plano diretor.
Funcionamento da outorga
A Outorga Onerosa do Direito de Construir, também conhecida como “solo criado”, refere-se à concessão emitida pelo Município para que o proprietário de um imóvel edifique acima do limite estabelecido pelo coeficiente de aproveitamento básico, mediante contrapartida financeira a ser prestada pelo beneficiário.
O Coeficiente de Aproveitamento Básico é um índice que indica o quanto pode ser construído no lote sem que a edificação implique numa sobrecarga de infra-estrutura para o Poder Público. Tipicamente, esse coeficiente é igual a 1, o que significa que o proprietário pode edificar uma área igual à área do lote que possui. Caso o proprietário deseje edificar uma área maior que a estabelecida pelo coeficiente básico, ele deve dar ao Poder Público uma contrapartida financeira, ou seja, ele deve “comprar” do município o direito de construir uma área maior.
Essa área construída, entretanto, deve estar abaixo da estipulada pelo coeficiente de aproveitamento máximo. Portanto, a área máxima a ser outorgada equivale à diferença entre o coeficiente máximo e o coeficiente básico estipulado para a área.
A Figura abaixo ilustra esquematicamente o funcionamento desse instrumento.
Critérios para a aplicação do instrumento
O objetivo da Outorga Onerosa, portanto, é recuperar parte dos investimentos a serem realizados pelo Poder Público para suprir as demandas geradas pelas altas densidades. Curiosamente, o Estatuto da Cidade veda a utilização dos recursos arrecadados com a Outorga em implantação de infra-estrutura, que seria a demanda mais diretamente ligada ao aumento da densidade. Os recursos podem ser utilizados para (art. 31 fazendo menção aos incisos I a IX do art. 26):
I – regularização fundiária;
II – execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;
III – constituição de reserva fundiária;
IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana;
V – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;
VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental;
VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico;
Além disso, a outorga, na sua origem, também tinha como objetivo “equalizar” os preços dos terrenos, evitando que os índices urbanísticos causassem supervalorização de algumas áreas (onde era possível verticalizar) e desvalorização de outras (onde não era possível verticalizar).
Por isso, é importante que os coeficientes estejam alinhados com os objetivos que o Município possui para cada área da cidade, ou seja, a Outorga deve ser destinada àquelas áreas onde é possível adensar. Nas áreas onde não é desejável ou possível adensar, deve-se manter o índice baixo (coeficiente máximo igual a 1 ou mesmo menor que isso).
O município pode também definir coeficientes diferenciados de acordo com as características de cada zona e com os objetivos definidos para elas (Estatuto da Cidade – Art. 28; §2º). Nesse sentido, ele deixa de ser um instrumento meramente arrecadador e passa a ser também uma forma de induzir o desenvolvimento urbano, dificultando ou facilitando o adensamento de áreas de acordo com os objetivos da política urbana. Uma forma de fazer isso é limitar os estoques de área construída a serem disponibilizados para o mercado, oferecendo-os apenas naquelas áreas cujo crescimento deve ser incentivado, e preservando áreas que não devem ser adensadas a curto prazo (tais como as áreas de expansão urbana, freqüentemente exploradas precocemente pelos loteadores por causa do seu baixo custo relativo).
Alteração de uso do solo
O EC permite também que o plano defina áreas onde será permitida mudança de uso do solo mediante contrapartida do beneficiário (art. 29). Essa diretriz me deixou desconfiado a princípio, já que imaginei que ele poderia dar margem a abusos na flexibilização das normas referentes ao uso do solo. Mas a palestra da Paula Santoro, na VII Conferência das Cidades, defendeu o uso dessa modalidade do instrumento nas franjas urbanas para evitar a especulação imobiliária com glebas distantes do tecido urbano consolidado, e auxiliar a diminuir o seu preço. De quebra, poderia ajudar a evitar o crescimento fragmentado, que transforma precocemente áreas rurais em loteamentos, para aproveitar os preços mais baixos em comparação com as glebas localizadas junto ao tecido urbano.
Integração com outros instrumentos
Um ponto complicado da implementação da Outorga é a interseção do instrumento com a Transferência do Direito de Construir (TDC). Teoricamente, um proprietário poderia comprar seu direito de construir do Poder Público, por meio da Outorga, ou de outro proprietário, por meio da TDC, o que tornaria os instrumentos concorrentes / complementares Até aí, tudo bem, contanto que a área edificada final não exceda o Coeficiente de Aproveitamento Máximo da zona.
Mas para quem está transferindo potencial construtivo, qual é a área que pode ser construída? Se o que está acima do CA básico deve ser comprado do Poder Público, então pela lógica o que cada proprietário tem como seu é apenas o CA básico, e é apenas esse coeficiente que pode ser vendido pela TDC. Essa questão ainda não está clara. O texto da Prof. Fernanda Furtado e, principalmente, a palestra disponível em áudio, tratam dessa questão. Vale a pena a leitura do texto, e é possível baixar a palestra para ouvir no ônibus, ou na academia.
Tags: bê-á-bá, Estatuto da Cidade, outorga onerosa, política urbana, transferência do direito de construir
29 Comentários
A matéria foi bastante elucidativa. Na qualidade de Contabilista, solicito informações onde encontrar subsídios para a contabilização da Receita auferida, pergunta frequente: É Imposto, é Taxa, que tipo de receita.
Obrigado
WALTER/SIMPASSESSORIA
Olá Walter!
Obrigado por comentar. Quanto à tua pergunta, não saberia responder. Você pode dar uma olhada na palestra da Prof. Fernanda Furtado, citada no post, que eu acho que ela comenta sobre esse assunto. Outra referência importante é o Guia do Estatuto editado pela Caixa e pela Câmara dos Deputados – http://www1.caixa.gov.br/Download/asp/ent_hist.asp?id=12636&caminho=../_arquivos/desenvolvimento_urbano/gestao_urbana/&nome=Estatuto_cidade.zip&categoria=90
Caro Walter:
Entendo tratar-se de taxa, em decorrência do exercício do poder de polícia (equilíbrio de áreas públicas x privadas na cidade). Mesmo a “teoria do ônus”, ainda usada no STF, não responde à questão. E, acima de tudo: se for TAXA, pelo menos teremos uma ligação da receita com uma AÇÃO do poder público. Ao passo que se for PREÇO (como querem muitos), o pagamento não demandará qualquer contraprestação pelo poder público. Logo, a opção da TAXA gera SEGURANÇA JURÍDICA para o PAGADOR, e MAIS CHANCE DE EFETIVIDADE para o próprio INSTITUTO JURÍDICO.
Se tive interesse, lancei um livro sobre o tema: DO SOLO CRIADO: OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR. Editora Lumen Juris.
Um abraço a todos.
Parabéns pelo site. Sou estudante de arquitetura, e fiquei muito feliz e intrertida com todas as matérias!
Parabéns!
A materia esclarece bastante, mas não cita o valor da outorga onerosa, nem dá uma ordem de grandeza, nem onde é possível consegui-lo.
Grato,
Eric
Olá!
O post não cita valores porque essa questão deve ser regulamentada em lei específica por cada município, que deve levar em consideração uma série de fatores, entre eles: valor do solo na área ou zona em questão, intenção de adensar ou manter com baixa densidade, interação com a transferência do direito de construir, etc. etc. etc.
Obrigado por comentar!
olá,
eu estou estudando sobre outorga onerosa e gostaria se saber se há algum tipo de isenção para a instalaçao de pavimentos de estacionamento.
teria como voce me responder?
desde já agradecida!
Andrea:
Para saber se há isenção para ESTACIONAMENTOS (ou outras facilidades de interesse público), cabe consultar a LEGISLAÇÃO DE CADA CIDADE. Não há uma regra geral.
Já que voce falou em ISENÇÃO, retorno ao problema do WALTER: é uma taxa ou um preço?
Um abraço,
ALOCHIO
Andréa,
Na cidade de São Paulo os estacionamentos não entram no cálculo do C.A. (coeficiente de aproveitamento), mas como o colega bem disse, depende das diretrizes de cada cidade.
GOSTARIA DE SABER QUANDO OUTORGA VAI SER APROVADA PELA PREFEITURA,COMO FAÇO PARA TER ACESSO A ESTÁ INFORMAÇÃO.
AGRADEÇO ATENÇÃO.
ROSE CAB 11 9788-3878
Uma questão interessante sobre o tema é a seguinte: a Prefeitura não pode me impedir de usar o potencial construtivo básico do lote. Mas poderia impedir o uso do potencial adicional, sob a alegação, por exemplo, de q todo o estoque de potencial adicional da zona já foi esgotado ??? Nesse caso, eu teria direito à indenização ???
Olá!
Acredito que a prefeitura poderia impedir isso sim, com base na disponibilidade de infra-estrutura. Não creio que poderia dizer, assim sem mais nem menos, que TODO o potencial adicional da zona foi esgotado, mas sim que o potencial disponível atualmente está esgotado. Caso as condições de infra-estrutura sejam melhoradas no futuro, nada impede que a Prefeitura libere mais potencial construtivo.
Indenização nem pensar. Com base em quê, se o lote ainda pode ser aproveitado? (até o potencial básico, mas pode…) A construção acima do básico é uma concessão do Poder Público, não uma obrigação.
Seja um lote de 900 m2 numa zona que não admite outorga onerosa e cujo CA = 2. Sabendo-se que existe uma edificação de 800 m2 no local, acrescida de garagens subterrâneas de 100 m2, qual seria, em tese, o potencial virtual desse lote ?
Boa tarde,
Trabalhamos na Prefeitura Municipal de São Luís – MA e fazemos parte da comissão responsável pelo estudo dos instrumentos urbanísticos a serem discutidos para implantação nessa cidade.
Com relação à sua afirmação de que “o Estatuto da Cidade veda a utilização dos recursos arrecadados com a Outorga em implantação de infra-estrutura”, gostaríamos de entender melhor essa afirmativa, tendo em vista o fato de que mesmo que não esteja explícito o termo “Infra-estrutura” nos incisos do art.26 do Estatuto da Cidade, este está sub-entendido em vários incisos desse mesmo artigo.
Desde já Agradecemos sua atenção.
Olá!
Você poderia dar algum exemplo? Revisando os incisos, ainda não acho que a infra-estrutura esteja subentendida em nenhum deles, com exceção, talvez, do inciso II – execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;
De qualquer forma, acredito que uma interpretação bem justificada de que a infra-estrututa está sim subentendida nos incisos seria um bom investimento.
Olá Renato!
Eu estudo arquitetura e estou bastante familiarizada com grd parte dos assuntos abordados aqui. No entanto, tenho uma dúvida para a qual não encontro resposta em nenhuma parte da legislação, nem no Plano Diretor….
Quanto aos coeficientes de aproveitamento, para construir entre o mínimo e o básico existe alguma restrição? Pq é a primeira vez que me vejo numa situação assim, em geral a gente trabalha com a questão das altas densidades e da outorga onerosa.
Enfim, desde já agradeço a atenção!
Beatriz
Beatriz,
até o coeficiente básico, atendidas todas as outras normas e regulamentações da lei de uso e ocupação do solo, não existe nenhuma restrição. Estas passam a existir para a construção além do índice básico e até o máximo para a zona de uso.
Cristina
PODE A MUNICIPALIDADE NEGAR A AQUISIÇÃO DE C.A., MESMO AINDA NO LIMITE DOS DEMAIS ÍNDICES URBANÍSTICOS??
Aí está mais uma questão que induz à natureza tributária de TAXA PELO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA … ao invés de TARIFA OU PREÇO. Se fosse tarifa teríamos uma operação NEGOCIAL em que a municipalidade teria dificuldades para argumentar uma NEGATIVA.
Já na TAXA estaria presente o PODER DE POLÍCIA DE EQUILÍBRIO ENTRE ÁREAS PÚBLICAS E PRIVADAS naquela região do plano. Aí ingressaria aquilo que seria a DISCRICIONARIDADE TÉCNICA URBANÍSTICA: discrição, por ser uma opção legal, que precisa ser tecnicamente fundada. mas ainda assim discrição: só em caso de ILEGALIDADE poderia ser controlada.
Só mais uma instigada na discussão!!
Um terreno foi doado à Pref.de S.P. recebendo uma outorga em metros quadrados. A escritura passada à Pref.foi pelo mesmo valor inventariado, ou seja, muito abaixo da espectativa de mercado, digamos de quinze mil reais e a outorga vale um milhão. É considerado como lucro tributado ou isento para efeito de imposto de rendas?
grato
pio
Olá, Pio!
Essa sua dúvida não sei responder. Melhor consultar alguém da área tributária propriamente dita para não correr riscos, ok?
Ola,
Muito obrigado pela materia, achei bastante elucidativa e apropriada ja que estou neste momento negociando um terreno aonde o proprietario quer permutar mas exige do empreendedor o uso da outorga onerosa. Me tirou umas duvidas e aprendi um pouco mais. Sou corretor de imoveis e isso faz parte da minha profissao.
Mais uma vez obrigado.
Olá Renato, sou estudante da Arq ufsc. Parabens pelo site, têm sido esclarescedor. Tenho uma dúvida, se puderes me ajudar. Sabes como (e se ) estes instrumentos previstos no Estatuto da Cidade têm sido utilizados em Florianópolis (se tem trazido resultados favoráveis à cidade como um todo ou ao poder privado somente) e se já existe alguma lei que os regulariza?
Outra dúvida é a seguinte: se estes instrumentos poderiam ser utilizados para, dentro de um grande terreno, aumentar a possibilidade de construção em uma parte, desapropriando outra para equipamentos públicos?
Desculpe tantas perguntas, sei que já foram várias, mas agradeço desde já se for possível algum esclarecimento.
Fernanda.
Olá!
Aqui em Fpolis existe um instrumento chamado “Solo criado”, que é muitas vezes usado como sinônimo de Outorga Onerosa. Entretanto, aqui o funcionamento é diferente, pois a compra de índice é feita a partir do ìndice Máximo, e não do índice básico (que nem existe). Portanto acho que os resultados não são favoráveis, pois permitem densificação excessiva. Tem um artigo da Fernanda Furtado que compara várias experiências de Outorga no Brasil e cita Fpolis: http://www.box.net/shared/kxb03opjpr
Quanto à sua outra pergunta, acho que a outorga não seria o instrumento mais indicado. Parece-me que as Operações Urbanas Consorciadas seriam mais apropriadas para isso, talvez em conjunto com o Land Readjustment (http://urbanidades.arq.br/2008/01/ajuste-de-terras/)
Muito bem colocada as questões e de facil acimilação.
Estava com uma duvida, no que tange as TDC´s, que me foi colocada por um cliente. E sem demora este serviço veio a coadunar com minha opinião.
Obrigado e Parabens.
Parabéns pelas informações exatas do site.
por favor, não consigo fazer o calculo ref Taxa de ocupação e coeficiente de aproveitamento
terreno 7.000m2
Ac. 4000m2
minimo 1.
maximo 2,5
como faço para fazer o calculo para saber o que tenho porcentagem ja construido e o maximo a construtir.??
Não consegui ver a diferença de ODIR e ONALT, pode me explicar.
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