Vivemos em um contexto em que, historicamente, a possibilidade de participar das decisões sobre os rumos de nossas cidades nos tem sido sistematicamente negada. Agora, essa possibilidade é garantida por lei. O EC estabelece como uma das diretrizes gerais para a política urbana, no seu artigo 2º:

II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

Portanto, a participação é garantida não apenas na formulação, mas também na execução e acompanhamento das medidas necessários a um adequado desenvolvimento urbano.

Para haver controle social é preciso haver transparência na condução da política urbanaEntretanto, sabemos que no Brasil há um abismo entre a letra da lei e a realidade, e no campo do urbano isso não poderia ser diferente, visto que este é palco e agente ativo de inúmeras e importantes práticas para a reprodução social, muitas delas calcadas fortemente em aspectos espaciais. Não é a toa que o espaço da cidade é fragmentado, desigual, segregado, injusto, opressivo (mas apenas a determinadas camadas socioecoômicas) e por aí afora. Ele é reflexo da sociedade, pode ser entendido como a materialização concreta de seus valores.

Mas não nos enganemos: o espaço da cidade não é apenas reflexo da sociedade, mas também um agente ativo na conformação dessa mesma sociedade, contribuindo para afastar ou aproximar os desiguais, para concentrar ou distribuir renda, para oprimir ou liberar… Apesar do determinismo espacial estar superado, não podemos negar a importância que o espaço possui em processos sociais e econômicos.

Mas este post pretende levantar outra questão, que é a da necessidade de transparência e “accountability”, ou prestação de contas, com relação aos rumos da política urbana. Mais especificamente, à falta de transparência. Vou ilustrar meu ponto de vista usando Florianópolis como exemplo, mas tenho razões para acreditar que situações muito semelhantes sejam frequentes em outros municípios Brasil afora.

O Plano Diretor de Florianópolis: contra-exemplo de transparência

Começando pelo ponto mais básico, o Plano Diretor data de 1997, portanto 13 anos. Ainda assim, ele abarca apenas uma porção do Município. Os balneários possuem plano próprio, datado de 1985. A elaboração do novo plano arrasta-se há nada mais nada menos que quatro anos e meio. Como parâmetro de comparação, São Paulo elaborou seu PD em menos de dois anos, e tem uma população muitas vezes maior.

Site da Prefeitura de Florianópolis em 30.01.2011. Nenhum link direto para o Plano Diretor.

Seria de se esperar, no mínimo, que o PD de 1997 estivesse amplamente acessível à consulta de qualquer interessado, então vejamos o que é necessário fazer para acessá-lo via Internet.

1. Abri o site da Prefeitura. Nenhum link ou chamada para o plano diretor.
2. Acessei o link “leis municipais” e busquei por “plano diretor”. Aparecem 23 páginas de resultados a serem checadas uma a uma em busca do PD. Não há nenhuma ordenação por relevância do resultado.
3. Na 12ª página está o link para o PD Florianópolis.

Quando o link é acessado, apenas o texto da lei está disponível. Nenhum mapa, nenhum perfil de ruas, nada que não seja textual. Tampouco os anexos constam do site, apesar de serem essenciais para um bom entendimento do plano:

I – mapas de zoneamento nº 01 a nº 06 em escala 1:10.000;
II – tabelas de adequação dos usos e atividades às áreas;
III – tabelas da periculosidade das atividades industriais;
IV – tabela dos limites de ocupação;
V – tabela dos padrões para estacionamento;
VI – tabela do sistema viário;
VII – desenhos dos perfis transversais de vias.

Como é possível acompanhar a implementação do Plano Diretor se nem o zoneamento está acessível?Até algum tempo atrás, era possível visualizar o zoneamento no site da SUSP, realizando uma consulta de viabilidade on-line. Entretanto, desde o episódio da Moeda Verde essa ferramenta está indisponível. A desculpa, à época, foi a de que os servidores do IPUF haviam sido confiscados pela Polícia Federal para averiguação. Quatro anos se passaram e, até agora, nada.O site da Prefeitura anuncia a implementação do serviço “ainda antes de 2009“, mas um click no banner correspondente à direita retorna à mesma página. No pró-cidadão, a página de consulta de viabilidade limita-se apenas a descrever os procedimentos e documentos necessários, mas não faz nenhuma menção sobre onde seria possível consultar o zoneamento.

Ou seja, como cidadão de Florianópolis eu não posso acessar o zoneamento do município para consultar os limites de ocupação em uma determinada área. Essa informação simplesmente não está disponível na Internet. Como é possível, então, colaborar para o controle social sobre a política urbana? Como eu posso saber se meu vizinho está cumprindo o plano diretor? Como eu posso saber o que está sendo pensado para o território em termos de densidade de ocupação? Como eu posso saber o que está sendo modificado no zoneamento?

A Câmara Municipal

Para responder a esta última pergunta, fui consultar o site da Câmara Municipal de Florianópolis, para ver se era possível acessar o plano e também verificar as mudanças mais recentes no zoneamento. O quadro é o mesmo. Na seção Downloads, há um link para o anteprojeto do PD elaborado pelo Instituto Cepa, mas não há link para o plano em vigor. Na seção legislação, uma busca por “plano diretor” retorna 45 documentos, entre os quais a lei do plano diretor do distrito sede, mas igualmente sem os anexos.

Enquanto o novo plano é elaborado, a Prefeitura e a Câmara seguem modificando o zoneamento atual, e negligenciam o processo participativo.Nesse versão do PD, entretanto, há uma informação importante: ao final do texto da lei há um registro bastante longo (mas será completo?) das alterações realizadas na lei. É notável a quantidade de “alterações de zoneamento”. Foram 20 alterações desde agosto de 2006, quando teve início a elaboração do novo PD, apenas no distrito sede, sem contar com os balneários (onde ocorre boa parte da especulação imobiliária na Ilha). Isso quer dizer que, enquanto a prefeitura enrola com a aprovação do plano por quatro anos e meio, a Câmara continua aprovando modificações no zoneamento do plano antigo, mostrando de forma inequívoca seu desprezo pelo processo participativo, pela importância de um plano diretor e pela possibilidade de que ele seja pensado, discutido e deliberado em conjunto, buscando uma visão geral para a cidade ao invés de ser recheado de pequenas modificações pontuais, interesseiras e descontextualizadas.

O que eu gostaria de ver no que diz respeito à transparência?

Para que haja transparência na gestão urbana, esses são os conteúdos mínimos que eu julgo essenciais que estejam disponíveis a qualquer interessado, especialmente (mas não apenas) de forma online:

• Mapa de zoneamento de uso e ocupação do solo atualizado, ou seja, refletindo todas as modificações realizadas desde a sua aprovação inicial, de preferência com links para a documentação do processo de aprovação.
• Íntegra de todas as leis relativas à política urbana, incluindo anexos, diagramas, tabelas, mapas, etc.
• Resumo e relatório completo das atas de audiências públicas realizadas para a aprovação de cada uma das leis relativas à política urbana, inclusive alterações ao plano diretor, por menor que sejam. Nela devem constar o horário e local da audiência, forma e data da divulgação, quantidade de pessoas presentes, metodologia de discussão e deliberação, alternativas levantadas (e não apenas a alternativa final aprovada) e demais informações relevantes;
• Estudos técnicos realizados para embasar as decisões envolvidas na aprovação das leis referidas acima, com indicação dos profissionais responsáveis e conclusões alcançadas;
• Íntegra dos projetos de lei propostos, com justificativas técnicas e políticas documentadas;
• Cadastro das licenças de construção e parcelamento concedidas, com especificação do profissional responsável pela liberação e do fiscal responsável pela verificação da adequação da obra ao que foi aprovado.

E você, o que acha desse assunto? Como é a questão da transparência no seu município? Opine nos comentários.

Na organização atual do chamado pacto federativo, couberam às Prefeituras estas últimas funções. Para tanto, desde o início dos anos 1980, vem sendo descentralizada para os municípios parcelas significativas dos recursos fiscais manipulados pelo Estado brasileiro. Na ausência de vigorosas instituições políticas capazes de constituírem a cidadania, essa descentralização vem alimentando 4 lógicas políticas particularistas que coexistem na organização e no funcionamento da administração urbana, bloqueando, como consequência, a adoção dos necessários instrumentos de planejamento e gestão pública de correntes da afirmação da lógica do universalismo de procedimentos. Estas lógicas esquartejam a máquina pública em vários centros de decisão que funcionam segundo os interesses que comandam cada uma delas. São elas: a) o clientelismo urbano que trouxe para as modernas cidades brasileiras o padrão rural de privatização do poder local, tão bem transcrito por Vitor Nunes Leal na expressão coronelismo, enxada e voto, mas que nas condições urbanas transformou-se em assistencialismo, carência e voto. Trata-se da lógica que está na base da representação política no Poder Legislativo Municipal, mas que precisa controlar parte da máquina administrativa para fazer a mediação do acesso pela população ao poder público. O clientelismo urbano é alimentado por práticas perversas de proteção de uma série de ilegalidades urbanas que atendem a interesses dos circuitos da economia subterrânea das nossas cidades (comércio ambulante, vans, etc.) e a necessidades de acessibilidade da população às condições urbanas de vida, dando nascimento às nossas favelas e às entidades filantrópicas que, travestidas de ONgs, usam recursos públicos para prestar privada e seletivamente serviços coletivos que deveriam ser providos pela Prefeitura. Atualmente, esta lógica vem se reconfigurando pela presença nas câmaras de vereadores de representantes dos interesses da criminalidade, como é caso do fenômeno das milícias no Rio de Janeiro. b) o patrimonialismo urbano fundado na coalisão dos históricos interesses presentes nos circuitos da acumulação urbana, representados pelas empreiteiras de obras públicas, concessionárias dos serviços públicos, entre elas o poderoso setor de transportes coletivos, e os do mercado imobiliário. Esta lógica de gestão das cidades constitui-se historicamente na etapa de transição da economia agroexportadora para a economia industrial, pela reconfiguração do capital mercantil em capital urbano, mas que mantém os traços fundamentais desta forma de acumulação, ou seja, a manipulação dos preços e a corrupção, obtidas pelo controle privatista de parte da máquina pública. Nos anos 1950-1970, este circuito se afirma e seus atores passam a constituir importante parcela do poder urbano em razão da explosão demográfica e econômica das nossas cidades impulsionadas pela expansão do Estado Desenvolvimentista, favorecendo a realização de vultosas obras viárias, pontes, túneis, etc., custosas, mas de finalidades duvidosas. Por outro lado, a criação do Sistema Financeiro da Habitação comandado pelo BNH consolidou o setor imobiliário, fez expandir as empresas de construção civil e sua presença no comando da administração das cidades. c) o empreendendorismo urbano é uma lógica emergente impulsionada pelo surgimento de um complexo circuito internacional de acumulação organizado em torno da transformação das cidades em “máquinas de entretenimento”, para usar a expressão cunhada pelo sociólogo americano Terry Clark. Integra este circuito uma miríade de interesses, protagonizados pelas empresas de consultoria em projetos, pesquisas, arquitetura, de produção e consumo dos serviços turísticos, empresas bancárias e financeiras especializadas no crédito imobiliário, empresas de promoção de eventos, entre outras. Tais interesses têm como correspondência local as novas elites locais portadoras das ideologias liberais que buscam na aliança com aqueles interesses recursos e fundamentos de legitimidade do projeto de competição urbana. As novas elites buscam a representação política através do uso das técnicas do marketing urbano, traduzido em obras exemplares da “nova cidade”, o que é facilitado pela fragilidade dos partidos políticos. A política urbana passa a centralizar-se na atração de médios e mega-ventos e na realização de investimentos de renovação de áreas urbanas degradadas, prioridades que permitem legitimar tais elites e construir as alianças com os interesses do complexo internacional de entretenimento. Na maioria dos casos, esta orientação se materializa na constituição de bolsões de gerência técnica, diretamente vinculados aos chefes do executivo e compostos por pessoas recrutadas fora do setor público. Portanto, a lógica do empresariamento urbano, que se pretende mais eficiente, implica no abandono e mesmo desvalorização da organização burocrática. Os salários dos funcionários clássicos são aviltados, suas carreiras perdem prestígios, não são capacitados, os cadastros são abandonados e mesmo a base técnica dos órgãos públicos é fragilizada. d) o corporativismo urbano traduzido na presença dos segmentos organizados da sociedade civil nas arenas de participação abertas pela Constituição de 1988, cuja promessa era a constituição de um padrão republicano de gestão da cidade que, se implantado, criaria a condições para o surgimento de uma gestão urbana fundada no universalismo de procedimento. Os municípios onde a correlação de forças levou ao comando das Prefeituras coalisões de forças comprometidas com o projeto de constituição de uma verdadeira esfera pública local, vêm sofrendo reveses decorrentes, de um lado, em razão do baixo índice de associativismo vigente na sociedade – apenas 27% da população adulta integra as formas de organização cívica como sindicato, associações profissionais, partidos, entidades de bairro, etc. – e , de outro lado, pela diminuição do ímpeto dos movimentos sociais nas cidades. Estes dois fatos vêm bloqueando a constituição de uma aliança entre o escasso mundo civicamente organizado e o vasto segmento da população urbana que se mobiliza politicamente apenas de maneira pontual e temporária. O resultado é que as experiências participativas resultam no atendimento dos interesses destes segmentos organizados, não forçando a adoção de um universalismo de procedimentos, pressuposto da constituição de uma burocracia planejadora.

Dica de Luciana Andrade.

Conforme também já vimos em outro post, o zoneamento divide a cidade (normalmente apenas a área urbana) em zonas teoricamente homogêneas dentro das quais as mesmas diretrizes espaciais são aplicadas. Essas diretrizes limitam-se, normalmente, a estipular índices máximos relativos à taxa de ocupação, índice de aproveitamento máximo do lote, número máximo de pavimentos e afastamentos frontais e laterais, assim como os usos permitidos em cada uma das zonas. Muitas vezes esse mapa de zoneamento é o único mapa a integrar a lei do plano.

Zoneamento do plano diretor de São Paulo – 1952. Fonte: aqui.

Outra característica dos plano diretores tradicionais é o seu caráter tecnocrático, visto que esses planos costumavam ser elaborados exclusivamente por técnicos que se mantinham distantes da população e ditavam os rumos que a cidade deveria seguir, assim como os meios necessários para chegar lá. Assim, os técnicos acreditavam não apenas dominar o instrumental necessário para intervir sobre o sistema urbano e corrigir seus rumos, como também acreditavam saber quais seriam esses rumos.

Villaça (1999) acrescenta ainda que os planos tradicionais costumavam abranger não apenas os aspectos físico-territoriais, mas também aspectos econômicos, sociais, etc. Segundo o autor, isso era mais uma estratégia das classes dominantes para desmoralizar o plano diretor, que por tentar abranger tudo acabava não funcionando para nada. Esse ponto, entretanto, é polêmico. Muitos autores defendem a necessidade de que o plano não se limite aos aspectos físico-territoriais, para que as possibilidades de intervenção na realidade não fiquem prejudicadas (ver, por exemplo, SOUZA, 2003).

Entretanto, parece haver consenso no fato de que os planos não eram seguido pelos gestores públicos. Villaça (1999) atribui isso à incapacidade das classes dominantes, após um certo período, de impor suas “soluções” para as cidades. Assim, os planos serviam como respostas de fachada, explícitas, enquanto que os investimentos e as obras públicas seguiam outra direção, implícita, esta sim alinhada com os seus interesses. Mas além disso os planos possuíam outras características que aumentavam as probabilidades de serem engavetados e nunca mais utilizados.

Uma delas era o não reconhecimento dos conflitos inerentes à convivência em sociedade, especialmente em uma sociedade tão desigual como a nossa. Os objetivos eram definidos como se fossem valores universais e incontestáveis, e como se não precisassem ser exaustivamente discutidos para que as diferentes visões pudessem se manifestar e chegar a um mínimo de consenso.

Sintetizando:

Em síntese, portanto, os planos diretores tradicionais:

1. classificavam o solo urbano segundo usos e padrões de ocupação;
2. eram elaborados de forma tecnocrática;
3. impunham normas predominantemente aos agentes privados;
4. regulavam o uso do solo e formas de crescimento urbano através do zoneamento;
5. eram de alta complexidade por conta da visão tecnocrática;
6. tratavam a cidade como objeto puramente técnico, onde a prioridade era apenas estabelecer padrões de qualidade para seu funcionamento;
7. não reconheciam as dimensões dos conflitos espaciais, sociais e econômicos;
8. não reconheciam a desigualdade das condições de renda e seus reflexos na formação do tecido urbano e do mercado imobiliário;
9. idealizavam um projeto ideal de cidade a ser concretizado num horizonte de tempo incerto;
10. possuíam normas urbanísticas e de uso de solo excessivamente rígidas;
11. por ignorarem a cidade “Ilegal”, acabavam acentuando a separação entre esta e a cidade “legal”;
12. davam pouca consideração aos aspectos financeiros de implementação do plano.

Veja também:

• O que é plano diretor?
• Planos Diretores contestados
• Instrumentos urbanísticos
• Estatuto da Cidade – breve histórico
• Banco de Experiências em PDP do Ministério das Cidades

Referências bibliográficas

SOUZA, Marcelo Lopes. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão urbanos. 2 ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003.

VILLAÇA, Flávio. Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil. In: DEÁK, Csaba; SCHIFFER, Sueli Ramos (org.) O processo de urbanização no Brasil. São Paulo: EdUSP, 1999. p. 169 – 243.

• Planejamento strictu sensu;
• O zoneamento;
• O planejamento de cidades novas;
• O “Urbanimo sanitarista”.

Especificamente a consideração do zoneamento como uma vertente separada do planejamento strictu sensu não fica totalmente justificada ao longo do texto, apesar do autor reiterar várias vezes que, via de regra, o zoneamento percorreu caminhos distintos deste ao longo da história. Considerações mais aprofundadas sobre esse ponto serão feitas ao final.

Cruzando o texto acima mencionado com textos do livro “A formação do pensamento urbanístico no Brasil: 1895-1965”, de Maria Cristina da Silva Leme, é possível esboçar uma divisão geral (e aproximada) das etapas pelas quais o planejamento urbano passou no Brasil:

• 1ª fase – planos de embelezamento (1875 – 1930)
• 2ª fase – planos de conjunto (1930 – 1965)
• 3ª fase – planos de desenvolvimento integrado (1965 – 1971)
• 4ª fase – planos sem mapas (1971 – 1992)

1ª fase – planos de embelezamento

“Foi sob a égide dos planos de embelezamento que surgiu o planejamento urbano (latu sensu) brasileiro. (VILLAÇA, 1999, p. 193). Eram planos que provinham da tradição européia, principalmente, e consistiam basicamente no alargamento de vias, erradicação de ocupações de baixa renda nas áreas mais centrais, implementação de infra-estrutura, especialmente de saneamento, e ajardinamento de parques e praças (VILLAÇA, 1999; LEME, 1999). Leme (1999) também cita a criação de uma legislação urbanística nesses planos, bem como a reforma e reurbanização das áreas portuárias. Além disso, geralmente se limitavam a intervenções pontuais em áreas específicas, na maioria das vezes o Centro da cidade.

Grande parte desses planos previam abertura de novas avenidas, conectando partes importantes da cidade, geralmente tendo como consquência imediata a destruição de áreas consideradas insalubres, compostas pelos chamados “cortiços”.

O principal representante desse período foi o Engenheiro Saturnino de Brito, que realizou planos de saneamento para várias cidades brasileiras. Em algumas delas, os planos também incluíam diretrizes para a expansão urbana, como foi o caso em Vitória (1896), Santos e Recife (1909-1915).

Um dos planos mais representativos é o de Pereira Passos para o Rio de Janeiro. Tendo trabalhado na administração pública do Município anteriormente, Pereira Passos havia participado da elaboração do Plano de Melhoramentos de 1875. Ao tornar-se prefeito, adotou uma nova versão desse plano de melhoramentos, publicada em 1903, e que previa uma série de obras para o embelezamento da cidade.

Entre as principais, destacam-se a criação da Av. Central (atual Av. Rio Branco) (1), da Av.Beira Mar (2), conectando a Av. Rio Branco até o fim da Praia de Botafogo, e da Av. Mem de Sá (3), ligando a Lapa à Tijuca e a São Cristóvão (LEME, 1999, p. 24).

Villaça (1999) argumenta que, neste período, os planos eram discutidos abertamente antes de serem implementados, e, ao contrário do que aconteceria no futuro, os planos eram efetivamente implementados. Segundo ele, isso era possível porque o caráter hegemônico da classe dominante era tão acentuado que lhe era possível impor o conjunto de soluções que lhe parecesse mais adequado, sem se preocupar em encontrar subterfúgios para ocultar suas verdadeiras intenções.

2ª fase – planos de conjunto

Aos poucos, os planos passaram a incluir toda a cidade, e a se preocupar com a integração das diretrizes para todo o território do Município, e não apenas para algumas áreas específicas. Buscam a articulação entre o Centro e os bairros, e destes entre si, através de sistemas de vias e de transportes (LEME, 1999, p. 25). As vias não são pensadas apenas em termos de embelezamento, mas também em termos de transporte (VILLAÇA, 1999).

Segundo Leme (1999), é a partir desta data que começam a serem feitos os zoneamentos, bem como a legislação urbanística de controle do uso e ocupação do solo. Villaça (1999), entretanto, argumenta que desde 1866 já existiam dispositivos que consistiam em rudimentos de zoneamento, uma vez que proibiam a instalação de cortiços e vilas operárias em determinadas áreas da cidade.

Um dos principais representantes desse novo tipo de plano é o Plano de Avenidas de Prestes Maia para São Paulo, elaborado em 1930. Apesar do nome, segundo Villaça (1999) o plano tratava sobre vários aspectos do sistema urbano, tais como as estradas de ferro e o metrô, a legislação urbanística, o embelezamento urbano e a habitação. Entretanto, o destaque foi mesmo o plano de avenidas, que possuíam um caráter monumental.

Segundo Leme (1999), o conjunto de novas vias radiais e perimetrais transformou a cidade concentrada e baseada na locomoção por transporte coletivo (ônibus e bondes) em uma cidade mais dispersa e dependente do tráfego de automóveis.

O plano de Agache pode ser considerado o pioneiro dos “superplanos”

Outro representante é o Plano de Alfred Agache, para o Rio de Janeiro (também elaborado em 1930). Esse plano marca uma transição dos planos de embelezamentos, para os “superplanos”, que viriam a ser desenvolvidos nas décadas de 60 e 70 (VILLAÇA, 1999). Ele traz também a idéia de cientificismo à elaboração de planos urbanos, como se os problemas da cidade só pudessem ser realizados com o auxílio da ciência e da técnica. Com efeito, uma das características desse plano é o extenso diagnóstico realizado.

Fonte: Leme (1999, p. 363)

Entre os temas tratados no plano de Agache estão a remodelação imobiliária, o abastecimento de água, a coleta de esgoto, o combate a inundações e a limpeza pública (VILLAÇA, 1999).

Ao final, conforme Villaça (1999, p. 207), há um “detalhado conjunto de leis urbanísticas […] versando sobre loteamentos, desapropriações, gabaritos, edificações e estética urbana.” Curiosamente, entretanto, esse mesmo autor afirma, mais adiante, que o zoneamento não foi desenvolvido. Fica a questão: como foram trabalhadas essas diretrizes da lei urbanística sobre gabaritos e edificações, se não na forma de um zoneamento? Aumentando a confusão sobre o assunto, Leme (1999) diz explicitamente que o Plano de Agache baseou-se em grande medida exatamente no zoneamento, contradizendo o argumento de Villaça (1999).

É evidenciada a sua intenção de ordenamento da cidade, usando para isso especialmente o zoneamento (zoning), e também a legislação urbanística. […] O principal instrumento de intervenção adotado é o zoneamento, muito utilizado à época. (LEME, 1999, p. 362).

Para resolver essa duvida, apenas recorrendo diretamente ao próprio plano, o que até o momento não foi possível.

Ainda segundo Leme (1999), o plano é dividido em três partes: a primeira traz um estudo sobre os componentes antropogeográficos do Rio de Janeiro e os grande problemas sanitários; a segunda pode ser considerada a essência do plano, e define o modelo de cidade ideal e as proposições para alcançá-la; a terceira dedica-se ao saneamento.

3ª fase – planos de desenvolvimento integrado (1965 – 1971)

A terceira fase é marcada pela incorporação de outros aspectos aos planos, além daqueles estritamente físico-territoriais, tais como os aspectos econômicos e sociais. Segundo Villaça (1999), as principais características dos planos desse período são:

Nesta fase os planos vão cada vez mais se distanciando da viabilidade da sua implementação.

1) Distanciamento entre as propostas contidas nos planos, por um lado, e as possibilidades de que essas propostas sejam efetivamente implementadas, por outro;

2) Conflito entre propostas cada vez mais abrangentes, e estruturas administrativas cada vez mais setorializadas e especializadas;

3) Dificuldades e indefinições quanto à aprovação dos planos, uma vez que até então estes eram da alçada do Executivo e, a partir da incorporação de leis e recomendações das mais diversas naturezas, passaram a ser também da alçada do Legislativo.

Quanto mais complexos e abrangentes tornavam-se os planos, mais crescia a variedade de problemas sociais nos quais se envolviam e com isso mais se afastavam dos interesses reais da classe dominante e portanto das suas possibilidades de aplicação. (VILLAÇA, 1999, p. 214).

O principal exemplo desse tipo de plano é o Plano Doxiadis para o Rio de Janeiro, em 1965. O volume, elaborado por um escritório grego e publicado em inglês, possuía “quase quinhentas páginas de estudos técnicos, das quais nove – páginas 363 a 372 – são de implementation e uma única, a 375, é de recommendations.” (VILLAÇA, 1999, p. 213).

Fonte: Leme (1999, p. 359)

Leme (1999, p. 373), entretanto, argumenta que, apesar de realizar um amplo diagnóstico econômico e social, além de urbanístico, o Plano Doxiadis é eminentemente físico-territorial nas suas proposições. Partindo de um modelo ideal baseado em comunidades de diferentes tamanhos e hierarquias interdependentes, propõe uma série de diretrizes necessárias para alcançá-lo. Entre elas, está a previsão de acomodação para o crescimento da população em 35 anos, até o ano 2000, baseada em estimativas numéricas a serem revisadas de 5 em 5 anos.

4ª fase – planos sem mapas (1971 – 1992)

Por fim, provavelmente como resposta aos maus resultados provenientes da não aplicação dos superplanos, que acabavam sendo relegados às prateleiras, passaram a ser elaborados planos que abriam mão dos diagnósticos técnicos extensos e, até mesmo, dos mapas espacializando as propostas.

“Nos anos de 1970, os planos passam da complexidade, do rebuscamento técnico e da sofisticação intelectual para o plano singelo, simples – na verdade, simplório – feito pelos próprios técnicos municipais, quase sem mapas, sem diagnósticos técnicos ou com diagnósticos reduzidos se confrontados com os de dez anos antes.” (VILLAÇA, 1999, p. 221).

Esses planos apenas enumeravam um certo conjunto de objetivos e diretrizes genéricas e, assim, acabavam ocultando os conflitos inerentes à diversidade de interesses relativos ao espaço urbano.

E o zoneamento?

Retomando a questão da separação entre o zoneamento e o planejamento strictu sensu, permanecem as dúvidas quanto à adequação de tal procedimento. Embora esteja claro que muitas vezes o zoneamento foi elaborado de forma independente do planejamento mais abrangente da cidade, também parece claro que a grande maioria dos planos mais importantes do Brasil (inclusive os citados por Villaça) utilizaram, sim, o zoneamento como parte integrante de suas diretrizes e proposições. Conforme citado acima, o Plano Agache é baseado no zoneamento, ao menos segundo a interpretação de Leme (1999). O plano Doxiadis também apresenta um zoneamento, conforme pôde ser visto na Figura apresentada.

Por outro lado, o argumento de Villaça de que os planos deixaram de ser seguidos porque os interesses que os inspiraram não podiam mais ser explicitados com tanta facilidade quanto no início do século XX parece perfeito. Entretanto, não nos parece que tal argumento valha apenas para o planejamento strictu sensu, mas também para o zoneamento, independentemente de considerarmos este como parte integrante ou não daquele.

Caso seja considerado uma parte integrante, valem os argumentos já apresentados por Villaça para os planos urbano. Caso seja considerado uma vertente separada, podemos argumentar que os interesses que os têm motivado são, da mesma forma, ocultados pelas classes dominantes sob justificativas que, nem sempre, correspondem à realidade.

Esses interesses incluem muito mais a proteção do valor de propriedades fundiárias e a possibilidade de extração de lucros através da produção imobiliária do que objetivos nobres de função social ou redistribuição de renda. A grande diferença é que esses reais interesse podem ser mais facilmente escondidos no zoneamento do que em outros tipos de diretrizes com o mesmo nível de especifidade. Para a população em geral, é mais difícil entender os diversos índices e parâmetros urbanísticos associados ao zoneamento, do que, por exemplo, um plano de avenidas ou um plano para a criação de um sistema de áreas verdes, ou de destruição e reconstrução de áreas da cidade.

Dessa forma, o zoneamento, na minha opinião, não é uma vertente separada da elaboração de planos urbanos; é, isso sim, um instrumento de política urbana que tem sido considerado mais adequado para camuflar os interesses das classes dominantes e conduzir o desenvolvimento urbano na direção desses interesses.

Isso não quer dizer, entretanto, que o zoneamento não tenha utilidade ou que devamos abrir mão dele. Pelo contrário: acredito que pode ser um instrumento útil, contanto que esteja integrado aos outros instrumentos à disposição do planejador e dos cidadãos. A questão, apesar disso, permanece: como fazer, então, para que os planos sejam realmente cumpridos?

Referências bibliográficas

LEME, Maria Cristina da Silva. A formação do pensamento urbanístico no Brasil: 1895-1965. In: LEME, Maria Cristina da Silva; FERNANDES, Ana; GOMES, Marco Aurelio Filgueiras (org.) Urbanismo no Brasil 1895-1965. São Paulo: Studio Nobel/FAU USP/FUPAM, 1999.

VILLAÇA, Flávio. Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil. In: DEÁK, Csaba; SCHIFFER, Sueli Ramos (org.) O processo de urbanização no Brasil. São Paulo: EdUSP, 1999. p. 169 – 243.

Pergunta-se:

1) Explique como o Sr. vê a aplicação dos instrumentos jurídicos e políticos previstos para o Plano Diretor, polêmicos para a realidade das cidades brasileiras:

• “Outorga Onerosa do Direito de Construir” – Que propõe compensar a coletividade captando parte da valorização imobiliária decorrente do aumento do potencial de construir na propriedade.
• “IPTU Progressivo no Tempo” – que propõe incentivar aproveitamento adequado de áreas sub-utilizadas da cidade, por meio de penalização aos proprietários que retêm terras para especulação
• “Estabelecimento de Zonas Especiais de Interesse Social” – que propõe reservar áreas bem localizadas da cidade para construção de moradias destinadas às classes menos favorecidas.

2) Sabedores de que o Plano Diretor é hoje mais do que uma lei de regulação de uso do solo e deve ser o instrumento básico da política municipal de desenvolvimento e expansão urbana, sendo portanto uma parte integrante do processo de planejamento municipal, pergunta-se:

2.1) Como o seu plano de governo pretende ajustar-se às diretrizes e prioridades contidas no Plano Diretor do Município?

2.2) Como será feita a vinculação do Plano Plurianual, das Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Anual ao Plano Diretor Municipal, sabendo que isso é obrigatório segundo o artigo 40 do Estatuto da Cidade?

3) Pra poder governar uma cidade que vem acumulando problemas, muitos deles por falta de planejamento urbano, qual a prioridade que sua gestão dará para finalização/ aprovação/ implementação do Plano Diretor e a prioridade que dará na formação de equipe técnica para o planejamento da cidade?

4) Cumprir a Lei do Estatuto da Cidade é essencialmente respeitar as diretrizes previstas no seu art. 2º em todas as ações públicas e privadas. Em especial com relação à diretriz de gestão democrática na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano, pergunta-se:

4.1) Como sua gestão pretende realizar o necessário diálogo entre a Câmara de Vereadores e a nova instância de gestão democrática prevista no Estatuto da Cidade, o Conselho da Cidade?

Baixe o documento aqui (PDF): pergunte ao seu candidato (Elaboração do Texto: Alexandre Fernandes e Edson Cattoni)

Segundo tal conceito, o plano diretor seria caracterizado por:

1. ser um momento do processo de planejamento, envolvendo controle, revisão e atualização periódicos;
2. fundar-se num diagnóstico e num prognóstico científicos da realidade urbana;
3. possuir visão de conjunto e a longo prazo dos problemas urbanos;
4. abordar de forma integrada problemas de natureza físico-territorial, social, administrativa e econômico-financeira;
5. conter metas e prazos, incluindo nas primeiras a futura organização territorial da cidade;
6. ser aprovado por lei, e elaborado democraticamente;

Infelizmente, ele não citou a(s) fonte(s) sobre as quais ele baseou essa definição. Fiquei curioso para saber…

Mas não é disso que quero falar. Uma frase em especial me chamou muito a atenção. Em determinado ponto do texto, mais à frente, Villaça disse o seguinte sobre a realidade dos planos diretores:

Não temos conhecimento de nenhum prefeito, liberal ou conservador, em períodos de democracia, semi-democracia ou ditadura, de esquerda ou direita, que tenha se esforçado e batalhado por uma administração à base de um Plano Diretor.

Então, eu gostaria de fazer a seguinte pergunta:

Vocês acham que ainda hoje (lembre-se que o texto foi escrito em 1993), após a aprovação do Estatuto da Cidade e a corrida pelos planos diretores, essa afirmação ainda é válida ou parcialmente válida?

As respostas podem ser dadas nos comentários.

Esses investimentos são de extrema importância, uma vez que podem contribuir para consolidar as estratégias previstas no plano ou para sabotá-las completamente. Infelizmente, esta última alternativa tem sido a mais comum. Entretanto, o inciso X do art. 2° do Estatuto da Cidade estabelece como uma das diretrizes da política urbana (grifo nosso):

X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;

Além disso, O art. 40 e seu 1° parágrafo deixam ainda mais explícito que as ações do Poder Público devem ser orientadas pelo PDP (grifo nosso):

Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.

§ 1º O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.

Sendo assim, o plano é um elemento orientador das decisões que são feitas sobre como intervir no espaço urbano, tanto por parte do Poder Público quanto da iniciativa individual. Alguns exemplos de decisões que podem/devem ser apoiadas pelos planos diretores são:

Por parte dos técnicos da Prefeitura:

• Aprovar ou não aprovar o projeto de um edifício?
• Aprovar ou não o projeto de um novo loteamento?
• Como deve ser pensado o plano específico da Área X?
• Onde e como construir uma avenida para desafogar o trânsito? Ou será que é melhor criar mais linhas de ônibus?
• Onde instalar áreas verdes / creches / escolas?

Por parte dos políticos (prefeito, secretários, vereadores, etc.)

• Que projetos de desenvolvimento urbano propor para apreciação da população?
• Que projetos de lei devem entrar em pauta para discussão e quais podem esperar?
• Onde priorizar a instalação de infra-estrutura de saneamento?
• Onde criar um centro empresarial?
• Uso um determinado recurso para reurbanizar áreas carentes ou para criar uma nova obra viária?

Por parte da população em geral:

• Onde abrir minha mercearia / escritório?
• Onde devo morar, se procuro um local com fácil acesso a comércio e serviços?
• Onde devo comprar o terreno da minha futura casa? Quais são as áreas em que é permitido construir?