(KANER, 1996)

No modo tradicional, cada novo assunto é iniciado e, logo em seguida, há uma ansiedade para que ele seja encerrado com algum tipo de decisão. Obviamente, isso cria problemas de entendimento, de supersimplificação e de falta de comprometimento para com a decisão tomada. De certa forma, explica as críticas que Vainer (2000) faz ao planejamento estratégico e seu consenso empurrado goela abaixo dos participantes. Outra maneira tradicional segundo a qual esses processos se desenrolam é chegar até a zona de discussão e então arrastar-se indefinidamente por ela, esgotando prazos e impossibilitando a tomada de decisões. Essa maneira é a que está representada na crítica aos processos participativos mencionada no primeiro parágrafo.

Entretanto, há algo que precisa ser mencionado. Ainda que tais receios sejam legítimos e muitas vezes precisos em seu diagnóstico, eles não são de maneira alguma justificativa para atropelar a participação e voltar à velha postura tecnocrática que tem imperado no planejamento urbano há tanto tempo. É preciso ter consciência, por mais paradoxal que possa parecer, de que uma boa e frutífera participação popular só é possível com uma boa técnica. Ou seja: não dá para “jogar” em um salão dois ou três técnicos formados sob os paradigmas do milênio passado e esperar que eles possam improvisar uma participação popular minimamente satisfatória. Pelo menos não sem um estudo cuidadoso e aprofundado de métodos participativos, teoria do planejamento, instrumentos de interação, teoria e métodos de decisão, e assim por diante. Mesmo que esses  temas não constem da formação recebida pelos Arquitetos e Urbanistas (e até hoje parecem não ter sido incorporadas aos currículos), há extensa literatura disponível e até mesmo cursos de capacitação que podem ser buscados como forma de preencher essa importante lacuna.

Em outras palavras, o que quero dizer é que grande parte dos problemas de participação popular são causados por imperícias técnicas na organização dos eventos, na forma como as contribuições são geradas e, especialmente, como são organizadas, compatibilizadas, esclarecidas, disseminadas e priorizadas. Sem isso, não há como a participação funcionar. No diagrama acima, essas etapas correspondem à zona convergente e à de fechamento.É especialmente nelas que os técnicos têm se mostrado deficientes na condução de processos participativos. Na melhor das hipóteses, apressam-se para votações, que dão a sensação de proporcionarem uma saída democrática para as decisões mas, em muitos casos, são provenientes de uma tentativa de sufocar as discussões e de evitar deliberações no sentido de interromper o processo para buscar mais informações consideradas necessárias. São, em suma, formas de evitar o entendimento pleno da questão em discussão. Na pior das hipóteses, resultam em atitudes autoritárias como as de duas gestões municipais consecutivas em Florianópolis, que dissolveram o Núcleo Gestor do PD(P?) e tomaram as decisões mais importantes do plano, estruturais, em gabinete.

Aí podemos entrar em outra discussão: será que todos os casos de imperícia que vemos por aí são realmente fruto de um desconhecimento, ou são também “incentivados” como uma forma de empurrar com a barriga as decisões até um ponto em que o processo esteja esvaziado e elas sejam tomadas por aqueles que estão à frente do processo (prefeitura, vereadores, etc.), sem enfrentar resistência? Isso deve ser analisado caso a caso, é claro, mas não tenho dúvidas de que acontece com mais frequência do que gostaríamos de acreditar.

De qualquer forma, segue um artigo publicado por mim e pela Geógrafa Eugenia Karnaukhova, em 2007, sobre a metodologia montada por nós para extrair os objetivos gerais e as principais estratégias a serem trabalhadas no PD a partir de eventos participativos. Essa metodologia não é infalível, obviamente, e por já ter quase 7 anos ela certamente pode ser atualizada, mas pode servir como base para novas metodologias, adaptadas às particularidades de cada Município. Especialmente interessante, na minha opinião, foi o trabalho com grandes temas e sua organização através de mapas de relações meios e fins. Nos eventos, essa parte mostrou-se bastante rica, com boa participação e receptividade dos participantes e com boa capacidade de esclarecer os problemas que estavam sendo tratados. A imagem abaixo ilustra um desses mapas.

Mapas de relações meios e fins para temas em um processo participativo (SABOYA; KARNAUKHOVA, 2007)

As setas foram construídas participativamente, perguntando aos participantes quais aspectos eram “causa” de outros aspectos e quais eram consequências. Com isso, a população se via obrigada a pensar um pouco mais sistêmica e globalmente, ao invés de pensar apenas naqueles problemas específicos que lhes incomodavam mais. Isso ajuda-as (e a nós também!) a perceber a trama de relações que existem nas cidades e no território, e que as ações em uma esfera possuem implicações que ultrapassam seus limites específicos, influenciando aspectos às vezes bastante diferentes à primeira vista. Aos poucos, com o auxílio de um software (Cmaps), os temas foram sendo organizados e aqueles mais gerais (mais “fim”) subiam, enquanto que os mais operacionais e específicos (mais “meio”) desciam.

Depois disso, fazíamos uma priorização preliminar dos temas (ou áreas de preocupação), seguida de uma discussão sobre o resultado, e então uma nova e definitiva rodada de priorização. Essa discussão intermediária permitia conhecer as prioridades iniciais e discuti-las, com os participantes desafiando e justificando posições. Era um dos momentos mais ricos de todo o processo, porque permitia a discussão de uma forma clara e focada, com uma referência visual que ficava acessível a todos como um quadro de referência. Não era raro que elas resultassem em mudanças na priorização final. Após esta última, os objetivos gerais eram propostos a partir dos temas situados mais acima do mapa, e as estratégias a partir dos temas localizados mais na porção intermediária (nem muito gerais, nem muito específicos).

Se tiver interessse em ler o artigo completo, é só clicar aqui:

Uma Metodologia para a Obtenção de Possíveis Objetivos e Eixos Estratégicos para Planos Diretores a partir dos Dados da Leitura Comunitária

Referências

KANER, S. et al. Facilitator’s guide to participatory decision-making. Gabriola Island: New Society Publishers, 1996.

SABOYA, R.; KARNAUKHOVA, E. Uma metodologia para a obtenção de possíveis objetivos e eixos estratégicos para planos diretores a partir dos dados da leitura comunitária. In: Anais do XII Encontro da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional. Belém: 2007.

VAINER, C. B. Pátria, empresa e mercadoria: notas sobre a estratégia discursiva do Planejamento Estratégico Urbano. In: ARANTES, O. B. F.; MARICATO, E.; VAINER, C. (Eds.). A cidade do pensamento u?nico: desmanchando consensos. Colec?a?o Zero a? esquerda. 2a ed ed. Petro?polis: Editora Vozes, 2000.

Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Distrito Federal – CAU/DF pede esclarecimentos ao GDF sobre contratação de empresa estrangeira para elaborar planejamento estratégico urbano

Autarquia considera arbitrária a contratação direta da Jurong Consultant, empresa de Cingapura, pelo Governo do Distrito Federal e lembra que existem, somente no Distrito Federal, 3.300 arquitetos e urbanistas com capacidade técnica e profissional para participar de um planejamento estratégico local

O Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Distrito Federal – CAU/DF encaminhou hoje (11/10), por meio de seu presidente, arquiteto Alberto de Faria, ofício ao gabinete do governador Agnelo de Queiroz, solicitando informações adicionais a respeito da contratação da empresa estrangeira Jurong Consultant, cuja sede é em Cingapura, para elaboração de planejamento estratégico para o Distrito Federal, para os próximos 50 anos. A contratação tem sido divulgada pelos órgãos de Imprensa do próprio Governo do Distrito Federal (GDF) como uma conquista histórica, visto que a troca de experiências e expertise será de grande valia para ambos os países.

No entanto, o CAU/DF considera tal medida arbitrária, pois a contratação direta sem a observância das condições exigidas em lei é uma afronta à Lei de Licitações (Lei n° 8666) que, em resumo, exige que a contratação de serviços pela administração pública seja feita por meio de processo licitatório, com ampla publicidade e participação de profissionais brasileiros. “Solicitamos informações ao GDF sobre os critérios adotados para tal contratação, já que, neste caso, poderia ter sido realizada uma concorrência internacional, onde participariam tanto empresas nacionais quanto estrangeiras, de acordo com o princípio da publicidade, da isonomia, da igualdade e da livre concorrência”, afirma Alberto de Faria. “Também não pode ser desconsiderada a participação da sociedade, conforme previsto no Estatuto das Cidades”, acrescenta.

O CAU/DF entende que o Distrito Federal e o resto do Brasil reúnem profissionais em arquitetura e urbanismo com expertise e competências técnicas suficientes para desenvolver um planejamento que atenda às necessidades do Distrito Federal, condizente com realidade política, socioeconômica e cultural de sua população. O Conselho acredita ainda que a maioria das empresas estrangeiras que atua na área de planejamento estratégico adota e vende aos seus clientes um modelo globalizado que, muitas vezes, não considera as características arquitetônicas e urbanísticas específicas do lugar e tampouco os problemas de infraestrutura já existentes, para elaborar um planejamento estratégico. “O resultado desse modelo é inadequado e pouco funcional, à medida que essas empresas propõem soluções que retratam uma fórmula pré-estabelecida, que não soluciona os principais entraves e problemas urbanos”, avalia o presidente do CAU/DF Alberto de Faria.

Ele lembra que o CAU/DF representa um universo de 3.300 profissionais e 180 empresas registradas somente no Distrito Federal, os quais, muitos deles, lidam diariamente com atribuições diretamente ligadas ao planejamento estratégico de cidades, inclusive com projetos desenvolvidos e aplicados em outros países. “Os profissionais locais se sentem desprestigiados pelo governo ao ter contratado uma empresa de fora para realizar um projeto de tamanha importância para o conjunto arquitetônico e urbanístico do Distrito Federal, sem possibilitar que as empresas de Brasília e do país participem nas mesmas condições”, finaliza Alberto.

Entre as metas, por exemplo, está a de aumentar a confiabilidade dos artigos. Uma das ações para isso já está implantada (em fase de testes), e é um indicador da qualidade do artigo com base na avaliação dos usuários:

Essa ação está alinhada com o espírito de colaboração que tem tomado conta da web nos últimos anos e vem se intensificando, chegando até mesmo à ciência. Iniciativas como a Liquid Pub têm denunciado o caráter arcaico dos atuais métodos de divulgação científico (especialmente os journals), defendendo métodos mais rápidos, interativos e com maior possibilidade de intercâmbio de dados e informações.

No mesmo espírito, vale a pena dar uma olhada na página da Wikipedia sobre a obtenção de consenso dos colaboradores, de forma que os diversos autores de um mesmo artigo possam resolver suas diferenças.

Teorias sobre o planejamento urbano nessa época estavam usualmente preocupadas com projetos ou planos visionários que mostravam como a cidade ideal deveria ser espacialmente organizada. (TAYLOR, 1998, p. 16)

Essa visão começou a se modificar apenas na década de 60 do século XX, apesar de Geddes já defender o caráter dinâmico das cidades desde seu trabalho “Cidades em evolução”, de 1915. Geddes propôs a famosa seqüência “pesquisa – análise – proposta” que, segundo Hall (2002), foi a primeira estruturação lógica do planejamento urbano, que até então baseava-se muito mais na intuição e experiência de seus autores do que em um conhecimento obtido sistematicamente ou cientificamente a partir das condições reais das cidades.

A cidade como um sistema dinâmico

Entretanto, essa mudança foi realmente consolidada com o advento do planejamento sistêmico, que representou

[…] uma mudança da velha idéia de planejamento como a produção de projetos para cidade desejada do futuro para uma nova idéia de planejamento como uma série contínua de controles sobre o desenvolvimento de uma área, auxiliados por mecanismos que buscam simular o processo de desenvolvimento de forma que esse controle possa ser aplicado. (HALL, 2002, p. 6)

Brian McLoughlin, em seu clássico livro “Urban & regional planning: a systems approach” (MCLOUGHLIN, 1969), lança as bases do planejamento sistêmico. Segundo ele, a cidade é um sistema composto por partes (as atividades humanas e os espaços que as suportam) intimamente conectadas (fluxos e canais de circulação). Por isso, para intervir nesse sistema não é mais suficiente o exclusivamente enfoque espacial dos arquitetos (segundo sua visão)  , dominante até então. Ao contrário, é necessário reconhecer o caráter dinâmico e sistêmico das cidades.

A cidade vista como um sistema composto por sub-sistemas e, por sua vez, parte de um sistema mais amplo. Fonte: McLoughlin (1969, p. 76)

Partindo desse argumento, McLoughlin propõe uma seqüência de etapas que devem ser seguidas durante o processo de planejamento e que, ao contrário da tradição arquitetônica, não acaba com a seleção das ações a serem implementadas (ou, no caso dos arquitetos, com o projeto físico da área). O processo de planejamento, portanto, passa a ser visto como um processo cíclico, no qual os resultados alcançados pelas ações passam a servir de objeto de análise que gera retroalimentações para as outras fases do processo.

A primeira etapa é uma avaliação preliminar do sistema (“scan the environment”). Nela são identificados os primeiros problemas, desejos ou insatisfações com a realidade, que por sua vez fornecem a motivação inicial para que o processo de planejamento propriamente dito seja desencadeado.

A partir disso, os objetivos devem ser formulados. Essa é uma parte fundamental segundo McLoughlin, uma vez que uma série de decisões posteriores derivam dessa seleção inicial de objetivos. Além disso, é com base neles que a avaliação das alternativas de ação deve ser feita.

A seguir deve-se fazer a descrição e simulação do sistema, que consiste em representar o sistema urbano de forma que ele possa ser modelado e que seu funcionamento possa ser entendido e testado sob circunstâncias diversas. Os objetivos dessa etapa são esclarecer os problemas a serem enfrentados, entender o contexto em que se está atuando e delimitar quantitativamente os limites do que é possível ou provável.

O passo seguinte é delinear possíveis cursos de ação. Também chamados de alternativas, esses cursos de ação representam os meios necessários para atingir os fins desejados. Portanto, sua criação deve estar intimamente relacionada a esses fins, ou objetivos. Para McLoughlin, os cursos de ação são representados por “caminhos” alternativos a serem seguidos pelo sistema durante sua evolução. Em outras palavras, cada alternativa é uma seqüência de estados do sistema, no que diz respeito a configurações de atividades, espaços, fluxos e canais, para horizontes de tempo (por exemplo, de cinco em cinco anos).

As alternativas devem ser avaliadas segundo os objetivos definidos. Essa avaliação deve começar nos níveis mais genéricos em que as alternativas se encontram. Aquela ou aquelas consideradas as mais adequadas são selecionadas e desenvolvidas mais detalhadamente e reavaliadas, num processo iterativo até que a alternativa final seja alcançada.

Escolha da melhor trajetória (alternativa) em um determinado tempo T. Fonte: McLoughlin (1969, p. 232)

A implementação do plano envolve a orientação, o controle e a revisão das ações. A orientação funciona basicamente através de regulação das ações dos atores privados e de ações diretas do setor público. O controle busca descrever o estado atual do sistema e compará-lo com o que está previsto no plano. Dessa forma, eventuais desvios de rota podem ser usados como ponto de partida para revisões das orientações estipuladas.

Intimamente ligada à concepção do planejamento sistêmico está a noção do planejamento como um processo racional de tomada de decisões. De fato, tanto McLoughlin (1969) como Chadwick (1971 apud HALL, 2002), considerados os principais autores do planejamento sistêmico, defendem uma seqüência de etapas que ficou conhecida como planejamento racional. Taylor (1998) argumenta que planejamento sistêmico e planejamento racional são conceitos diferentes, ainda que interligados, uma vez que o primeiro é uma concepção relativa à substância, ou seja, ao objeto do planejamento (o sistema urbano), enquanto que o segundo é uma teoria sobre os procedimentos a serem obedecidos pelos planejadores. Entretanto, na prática as duas concepções acabaram sendo conhecidas e estudadas como uma só abordagem (sistêmico-racional).

Além disso, existe mais uma característica tradicionalmente associada ao planejamento racional, que é o aspecto abrangente (CULLINGWORTH; NADIN, 1997). Segundo esse aspecto, o plano deve ser abrangente no sentido de (KENT, 1964 apud INNES, 2004): a) cobrir toda a área da cidade (em oposição a um plano que trate apenas de um bairro ou área específica); b) lidar com todos os elementos físicos essenciais do sistema urbano; e c) reconhecer as ligações desses elementos com todos os outros fatores, físicos ou não, na escala local ou regional, que afetam o crescimento e o desenvolvimento urbano.

As críticas ao planejamento sistêmico / racional

Essa definição “racional” das etapas de planejamento tem sido muito criticada sob a alegação de que, na prática, as etapas não se sucedem da maneira linear como é sugerido. Lindblom (2003) foi um dos mais ferozes críticos desse tipo de planejamento. Ele argumenta que é impossível estabelecer previamente os objetivos do planejamento, para depois testar as alternativas possíveis. Em primeiro lugar, como sintetizar em um único conjunto de objetivos os desejos de um grupo de pessoas com valores e visões de mundo diversos? E, mesmo que isso seja possível ou que o planejador leve em conta apenas seus próprios objetivos, como estimar “pesos” entre objetivos conflitantes e de difícil quantificação? Segundo Lindblom, na prática essa comparação só acontece quando as alternativas de intervenção estão sendo testadas e comparadas e, portanto, a escolha final dos objetivos só acontece realmente quando se escolhe dentre as alternativas possíveis, abrindo mão de alguns resultados em favor de outros.

Além disso, segundo o autor é impossível que todos os aspectos relevantes sejam levados em consideração. As alternativas avaliadas devem limitar-se apenas àquelas que apresentam pequenas modificações com relação às políticas existentes atualmente. “Democracias mudam suas políticas quase sempre através de ajustes incrementais. Políticas não se movem em saltos.” (LINDBLOM, 2003, p. 203).

Outra crítica ao planejamento racional abrangente é feita por Hopkins (2001), que argumenta que as tarefas do planejador são, na realidade, muito difíceis de serem atribuídas a uma ou outra etapa do processo definido racionalmente. Isso quer dizer que muitas ações do planejador podem contribuir para mais de uma etapa ao mesmo tempo: por exemplo, um levantamento das condições locais, ao mesmo tempo em que possibilita o entendimento do sistema está sendo utilizado para construir objetivos, e para comunicar e discutir esses objetivos com a comunidade.

Portanto, o processo todo acaba sendo mais “confuso” do que o esquema do planejamento racional procura estabelecer, no sentido de que as atividades misturam-se em padrões complexos de relações. Entretanto, o próprio Hopkins defende a utilização do esquema racional de planejamento como uma referência para a qualidade do processo de planejamento, ao invés de utilizá-lo como uma seqüência rigorosa de passos a serem seguidos. Dessa forma, esse esquema de etapas pode ser usado, ao fim do processo, para verificar se ­- e de que maneira – elas foram cumpridas, ainda que não tenham sido seguidas à risca e na ordem “certa” durante a elaboração do plano.

Referências bibliográficas

CULLINGWORTH, J. Barry; NADIN, Vincent. Town & country planning in the UK. 12th. ed. London: Routledge, 1997.
HALL, Peter. Urban and regional planning. 4th ed. New York: Routledge, 2002.
HOPKINS, Lewis. Urban development: the logic of making plans. Washington – DC: Island Press, 2001.
INNES, Judith. Consensus building: clarifications for the critics. Planning Theory, v. 3, n. 1, p. 5 -20, 2004.
LINDBLOM, Charles E. The science of “muddling through”. In: CAMPBELL, Scott; FAINSTEIN, Susan (org.) Readings in planning theory. Malden: Blackwell Publishing, 2003. (Artigo publicado originalmente em 1959).
MC LOUGHLIN, J. Brian. Urban & regional planning: a systems approach. London: Faber and Faber, 1969.
TAYLOR, Nigel. Urban planning theory since 1945. London: Sage, 1998.

Veja também:

• O urbanismo
• O surgimento do planejamento urbano

• Planejamento Estratégico de Cidades – parte 1
• Planejamento Estratégico de Cidades – parte 2

Reconhecer a importância dos elementos do planejamento estratégico pode ajudar os planejadores a fazerem planos melhores. Tentarei provar este argumento a seguir.

Orientação para ação e resultados

A orientação para a ação e para os resultados, característica do Planejamento Estratégico, pode ser absorvida pelos planos diretores para amenizar seu caráter excessivamente normativo. Isso implicaria em diminuir a importância do “que” deve ser obtido para enfocar o “como” (KAUFMAN; JACOBS, 1987, p. 31), indicando caminhos concretos para que os objetivos sejam alcançados. Nesse sentido dois aspectos devem ser destacados.

Em primeiro lugar, ganha-se controle sobre o processo de desenvolvimento urbano, uma vez que a evolução desejada pode ser controlada através de metas estipuladas e de horizontes de tempo, ou prazos, para que elas sejam alcançadas. Isso incorpora a noção de que o desenvolvimento é “dependente do caminho” (path-dependent, em inglês), ou seja, que não é suficiente estipular um estado futuro desejado e esperar que as condições do sistema urbano cheguem até ele, dentro de um horizonte de tempo indefinido, como faz o zoneamento. Ao contrário, é necessário monitorar o caminho seguido, porque as decisões tomadas a cada instante são influenciadas por aquelas que foram tomadas anteriormente.

O segundo aspecto a ser destacado é que, com esse foco no “como” atingir os objetivos, abre-se a possibilidade de uma relação mais integrada entre planejamento e gestão. Com isso, a generalidade excessiva das diretrizes e objetivos dos planos diretores apontada por Villaça (1999) deve ser combatida, a fim de que estes forneçam subsídios para a orientação das ações de gestão.

Isso vai na mesma direção do “plano de ações” proposto por Maricato (2001), que deve, entre outras coisas:

• Superar o “descasamento” entre a lei e a gestão, prevendo a esfera operacional;
• Sugerir a orientação dos investimentos públicos, tirando essa decisão das mãos dos interesses privados;
• Propor um novo padrão de fiscalização, que seja aplicada a toda a cidade de forma não discriminatória e honesta.

Participação dos atores envolvidos no processo

O Planejamento Estratégico defende a necessidade da participação de todos os atores envolvidos no processo, reconhecendo que o enfoque tecnocrático é inapto para alcançar o envolvimento da população, condição essencial para o sucesso do plano.

Ao introduzir a duração e os atores como dimensões fundamentais do urbanismo, a planificação estratégica enriquece portanto incontestavelmente a visão do problema e vai no sentido de um maior realismo. (LACAZE, 1993, p. 48).

Entretanto, como foi discutido, a prática tem demonstrado que os atores que efetivamente têm participado das reuniões de planejamento estratégico são aqueles ligados ao desenvolvimento econômico e aos interesses privados de maneira geral. Para que a participação tenha legitimidade, entretanto, é imprescindível que o maior número possível de grupos sociais estejam envolvidos, e tenham direito à livre expressão de seus pontos de vista.

Retomada do projeto

Atualmente existe uma tendência de retomada da importância dos projetos em planejamento urbano (FORSYTH, 2002), ainda que em muitos casos eles sejam utilizados para criar meros cenários com a intenção de agradar aos olhos e esconder as mazelas da cidade.

Entretanto, isso não significa que os projetos urbanos não possam atuar como catalisadores das mudanças previstas pelo plano. Para isso, basta que eles estejam sintonizados com as diretrizes previstas por ele, ou, ao menos, com os princípios estabelecidos. Por isso, eles podem representar um elemento fundamental nessa nova integração que se pretende entre planejamento e gestão.

Além disso, com a valorização crescente dos espaços públicos, os projetos urbanos tendem a ganhar maior destaque. Não apenas as obras de infra-estrutura devem ser realizadas, mas também obras que ajudem a recompor tecidos urbanos fragmentados, que recomponham espaços tradicionais de trocas sociais, que criem identidade para a cidade ou para partes dela, e que – por que não? – tornem a cidade mais bela.

Análise externa

O Planejamento Estratégico incorpora a noção de cidade como parte de um contexto mais amplo, seja ele regional, estadual, nacional ou até mesmo mundial. Com isso, elimina a tendência de se analisar a cidade como um organismo estanque, fechado em si mesmo.

Entretanto, o aspecto mais interessante da análise externa é a possibilidade de expandir esse conceito para abarcar todas as variáveis que estão fora do controle do planejador, e não apenas a noção de região geográfica fora do limite territorial do município.

Dentro do conceito de planejamento strictu sensu, adotado neste trabalho, são muitas as variáveis que estão fora do controle do planejador, tais como os aspectos tributários e demais formas de incentivos às atividades econômicas, e a alocação de recursos para as áreas de educação, saúde, etc. A consciência desse fato acaba com a visão deturpada de que o planejador é onipotente, e que todas as suas decisões e recomendações serão seguidas sem questionamentos.

Por outro lado, isso não quer dizer que não há nada a ser feito com relação a esses aspectos que não estão diretamente sob o controle do planejador. Ao contrário, essa consciência introduz a possibilidade do planejador se preparar para um cenário de incertezas, ao invés de apenas ficar parado e esperar que tudo dê certo.

Um bom exemplo é o processo de aprovação do plano na Câmara. Dependendo de como ela acontecer, pode pôr por terra todo o trabalho realizado para confeccionar o plano, inclusive desvirtuando a legitimidade da participação popular. Apesar de seu uma váriável interna ao Município, ela é externa em relação aos limites de poder do planejador. Ao encarar esse fato, o planejador pode se preparar, por exemplo, divulgando o plano para as comunidades e aconselhando que essas compareçam às audiências públicas, ou mesmo agendando sessões de esclarecimentos aos vereadores sobre pontos que porventura tenham ficado obscuros.

Ênfase nos pontos críticos

O Planejamento Estratégico concentra a atuação sobre os chamados fatores-chave, em contraposição à abordagem abrangente, que realiza grandes diagnósticos e pretende atuar sobre todos os aspectos relevantes dos sistemas urbanos. Essa atitude tem se mostrado incapaz, num país caracterizado pela escassez de recursos como o Brasil, de ser eficaz no combate aos problemas urbanos.

A tendência que se verifica atualmente é a de se ater àqueles aspectos considerados mais importantes, e concentrar os esforços para resolvê-los.

As novas práticas substituem o Plano que prioriza tudo – ou seja, não prioriza nada – pela idéia do Plano como um processo político, por meio do qual o poder público canaliza seus esforços, capacidade técnica e potencialidades locais em torno de alguns objetivos prioritários. (BRASIL, 2002, p. 40).

Essas prioridades devem ser definidas caso a caso e, principalmente, com ampla participação da população.

Referências bibliográficas

BRASIL. Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadãos. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2002.

FORSYTH, Ann. Trajectories of planning theory: the 2001 ACSP anniversary round table. Planning Theory, v. 1, n. 3, p. 203 – 208, 2002.

KAUFMAN, Jerome; JACOBS, Harvey. A public planning perspective on strategic planning. Journal of the American Planning Association, n. 53, p. 23 – 33, 1987.

LACAZE, Jean-Paul. Os métodos do urbanismo. Campinas: Papirus, 1993.

MARICATO, Ermínia. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. Petrópolis: Vozes, 2001.

VILLAÇA, Flávio. Dilemas do Plano Diretor. In: CEPAM. O município no século XXI: cenários e perspectivas. São Paulo: Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam, 1999. p. 237 – 247.

É possível separar as críticas em duas categorias distintas. A primeira delas refere-se ao conteúdo dos planos estratégicos e, por conseqüência, aos valores e princípios que nortearam a sua concepção. Referem-se portanto ao aspecto “substantivo” do planejamento estratégico, e não ao aspecto “processual” (CAMPBELL, 2003). Quando Vainer critica a “venda” da cidade aos empresários, mais do que criticando a venda em si, ele está questionando a quem a cidade está sendo vendida. Como ele mesmo ressalta, a cidade pode ser vendida aos idosos, que procurariam lugares calmos, ou aos jovens, que dariam preferência àqueles lugares que oferecessem entretenimento. Entretanto, na prática isso não tem acontecido e, como aponta Vainer, os atributos valorizados para facilitar a venda têm sido, invariavelmente, aqueles mais interessantes ao capital transnacional.

O mesmo acontece com relação à adoção, como princípios fundamentais, da “produtividade, competitividade e a subordinação dos fins à lógica do mercado” (VAINER, 1999, p. 8). Mais uma vez a crítica refere-se aos valores utilizados e às alternativas adotadas em casos específicos, e não a um defeito do planejamento estratégico enquanto conceito nem enquanto processo.

O segundo grupo de críticas refere-se a aspectos processuais mas, mais uma vez, limitam-se ao modo como o processo foi (ou tem sido) conduzido em casos concretos, específicos. Com relação à participação dos atores, por exemplo, o Planejamento Estratégico defende explicitamente (ao menos na teoria, é claro) que todos os atores que de alguma maneira sejam afetados pelos resultados do plano participem da sua elaboração. Entretanto, na prática, não é isso que tem acontecido, pois a preferência é dada àqueles atores mais importantes do ponto de vista do desenvolvimento econômico, o que inevitavelmente acabará introduzindo distorções nos valores adotados.

Souza (2003, p. 137) chega à mesma conclusão quando faz uma análise do que ele chama de “perspectivas mercadófilas”:

O enfoque chamado de estratégico tem, muitas vezes, andado associado à perspectiva “mercadófila” neoconservadora, mas seria incorreto, por diversas razões, tomar o primeiro como sendo idêntico ao segundo.

Segundo ele, a expressão planejamento estratégico tem abarcado coisas distintas. Se, por um lado, ele tem sido caracterizado pelo conservadorismo empresarialista, por outro lado existem exemplos de aplicações progressistas do planejamento estratégico, como o desenvolvido por Carlos Matus no Chile, que teve nítida influência na administração petista em Porto Alegre a partir de 1989. Isso provaria que, em ambientes críticos, o conceito de planejamento estratégico pode florescer com nuances mais inclusivas e afastadas dos valores neoliberais.

Em qualquer abordagem de planejamento que se adote sempre existirá o planejamento “bem feito” e o planejamento “mal feito”. O fato de os conceitos do planejamento estratégico terem sido utilizados, num grande numero de situações, para expressar valores no mínimo contestáveis não significa que a abordagem, enquanto conceito, não possua virtudes que possam ser apropriadas e ajustadas para tornar o planejamento mais eficiente e mais eficaz. Demonstrar esse ponto de vista é o objetivo do terceiro e último post, em breve.

Referências bibliográficas:

CAMPBELL, Scott. Green cities, growing cities, just cities? Urban planning and the contradictions of sustainable development. In: CAMPBELL, Scott; FAINSTEIN, Susan. Readings in planning theory. Malden: Blackwell Publishing, 2003. p. 435 – 458.

SOUZA, Marcelo Lopes. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003.

VAINER, Carlos. Pátria, Empresa e Mercadoria. Notas sobre a estratégia discursiva do planejamento estratégico urbano. In: ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, 1999, Porto Alegre. Anais eletrônicos… Porto Alegre: UFRGS, 1999.

Veja também:

• O surgimento do planejamento urbano
• “Progresso traz insegurança” e outras falácias
• O perigo dos objetivos genéricos

Prova disso é a própria resolução 34 do Conselho das Cidades, que diz no seu art. 1:

Art. 1º O Plano Diretor deve prever, no mínimo:

…

III- os objetivos, temas prioritários e estratégias para o desenvolvimento da cidade e para a reorganização territorial do município, considerando sua adequação aos espaços territoriais adjacentes; (grifo nosso)

O planejamento estratégico representou uma transposição dos conceitos do planejamento de empresas para o planejamento urbano (KAUFMAN; JACOBS, 1987), e vem sendo utilizado em várias cidades ao redor do mundo e inclusive no Brasil (ver, por exemplo, VAINER, 2000). Um caso significativo é o de Barcelona, por ocasião das Olimpíadas em 1992, conduzido e liderado por Jordi Borja.

Foto: ILESH

Grande parte da sua justificativa teórica baseia-se na crítica às limitações do planejamento racional / abrangente, e no reconhecimento de que as mudanças por que passam as cidades estão cada vez mais aceleradas. O planejamento estratégico se diferencia do planejamento racional-abrangente por uma ênfase maior em:

a) ações; b) consideração dos “stakeholders”, entendidos como todos aqueles indivíduos, grupos ou organizações que têm algum interesse e/ou que podem de alguma maneira influenciar no processo de planejamento; c) atenção às ameaças e oportunidades externas, bem como aos pontos fortes e fracos internos; e d) atenção aos competidores existentes ou potenciais (BRYSON; ROERING, 2004).

Com efeito, é no planejamento estratégico que se incorpora explicitamente a noção de que é necessário envolver todos os atores mais importantes para a implementação posterior das estratégias. Até então, as teorias sobre o planejamento urbano tratavam os decisores de forma implícita, como se o próprio planejador tivesse a prerrogativa sobre a decisão final. Além disso, o planejamento estratégico dá atenção também à análise das forças e tendências que estão fora do domínio do município, como é o caso das condicionantes macroeconômicas, por exemplo.

Algumas das principais características do planejamento estratégico podem ser sintetizadas da seguinte maneira:

• Ênfase na competitividade entre cidades – estas não são vistas como isoladas de um contexto mais amplo, e sim como pólos de prestação de serviços e de geração de renda que competem entre si para atrair investimentos, empregos, etc. Nesse ponto entra também o marketing das cidades.
• Incorporação da análise do contexto externo – como será explicado mais adiante.
• Foco nos pontos fortes e nos pontos fracos – Não apenas os problemas (pontos fracos) devem ser detectados, mas também os pontos fortes da cidade, aqueles nos quais ela se sobressai em relação às suas “concorrentes”.
• Orientação à ação e aos resultados – ao contrário do planejamento normativo tradicional, que estabelece regulamentos e índices e espera que a cidade se desenvolva respeitando-os até alcançar um estado futuro desejado (caráter normativo), o planejamento estratégico se concentra em ações a serem adotadas e nos resultados concretos alcançados a curto, médio e longo prazos. Por isso, há uma revalorização dos projetos urbanos, a exemplo de Barcelona.
• Participação dos atores envolvidos nos processos urbanos – todas aquelas pessoas que serão diretamente atingidas pelos resultados do processo de planejamento urbano devem participar ativamente da confecção do plano estratégico.
• Relação com o planejamento sistêmico – Lacaze (1993) argumenta que o planejamento estratégico representa a transposição da noção de sistemas para o planejamento urbano. Isso significa que todos os aspectos da cidade estão relacionados entre si e que, portanto, a atuação sobre qualquer um deles acaba afetando os demais. Isso, por sua vez, contribui para justificar o ponto seguinte.
• Ênfase na atuação sobre pontos-chave – a ênfase das intervenções é dada àqueles aspectos considerados estruturais, ou seja, capazes de influenciar o sistema como um todo de maneira mais contundente. Portanto, a atuação do planejamento estratégico não se dá sobre todos os pontos importantes, mas apenas sobre aqueles que têm a capacidade de atuar como catalisadores de mudanças importantes, chamados também de fatores críticos (KAUFMAN; JACOBS, 1987; LACAZE, 1993; GÜELL, 1997).

Processo e etapas

Bryson (2004) sugere as seguintes etapas (ou, segundo o próprio autor, “ocasiões para o diálogo e decisão”) para o planejamento estratégico:

1. Iniciar e pactuar um processo de planejamento estratégico
2. Identificar os requisitos legais
3. Esclarecer a missão e os valores
4. Avaliar os ambientes interno e externo
5. Identificar as questões estratégicas
6. Formular as estratégias para responder às questões
7. Revisar e adotar as estratégias ou o plano estratégico
8. Definir a visão de futuro
9. Desenvolver um processo de implementação do plano estratégico
10. Reavaliar as estratégias e o processo de planejamento estratégico

1. Iniciar e pactuar um processo de planejamento estratégico: nesta etapa deve-se buscar a negociação de um acordo entre os principais decisores sobre a necessidade de um plano estratégico e sobre as etapas gerais a serem cumpridas, como forma de obter comprometimento com o processo. É nessa etapa também que deve ser feita uma análise dos stakeholders, entendidos como “uma pessoa, grupo ou organização que possa demandar atenção, recursos ou resultados de uma organização (ou outra entidade), ou que é de alguma maneira afetada por suas ações.” (BRYSON, 2004, p. 35).

2. Identificar os requisitos legais: aqui devem ser listados e analisados todos os requisitos aos quais o Município deve obedecer, tais como condicionantes, restrições, expectativas, objetivos, etc.

3. Esclarecer a missão e os valores: a missão é o objetivo máximo de uma organização, entendido, entretanto, como um meio para se alcançar um valor maior. Os valores são aquelas características ou princípios considerados essenciais para que a organização cumpra sua missão.

4. Avaliar os ambientes interno e externo: a análise externa busca avaliar as ameaças e oportunidades que se apresentam para a cidade, dentre as variáveis que estão fora do domínio do planejador. Nesse sentido, ameaças podem ser entendidas como uma condicionante desfavorável imposta por um acontecimento do entorno, enquanto que oportunidade pode ser definida como o inverso, ou seja, como uma ocasião para se alcançar uma vantagem competitiva (uma possibilidade de conseguir recursos financeiros através de um edital, por exemplo).

A análise interna envolve a avaliação dos pontos fortes e fracos do Município ou da organização. Essa avaliação, entretanto, para ter sentido, precisa estar integrada à análise externa, visto que os pontos fortes e fracos de uma cidade adquirem real significado quando comparados aos das suas competidoras. Assim, por exemplo, um ponto forte pode ser neutralizado pela existência do mesmo ponto forte em outra cidade ou, por outro lado, pode acontecer o inverso: a importância de um ponto fraco pode ser amenizada pela existência do mesmo ponto fraco nas suas concorrentes (GÜELL, 1997).

5 . Identificar as questões estratégicas: este pode ser considerado como o ponto crítico do processo, uma vez que as 4 primeiras etapas têm como função preparar os decisores para esta etapa, que envolve a identificação das questões ou desafios fundamentais a serem enfrentados para que a organização possa cumprir sua missão. Segundo Bryson (2004), isso só é possível com um conhecimento profundo sobre o objeto do planejamento, e esse conhecimento é construído durante as 4 etapas iniciais.

A principal função desta etapa é concentrar a atenção, e conseqüentemente os esforços, naqueles itens realmente importantes para o Município ou para a organização. Dessa forma, evita-se o desperdício de recursos (humanos, financeiros, etc.) em ações que tendem a não apresentar os melhores resultados.

6. Formular as estratégias para responder às questões: esta etapa trata de desenvolver as estratégias consideradas capazes de responder às questões estratégicas identificadas na etapa anterior. Bryson (2004, p. 46) adota uma definição bastante ampla de estratégia: “Uma estratégia pode ser definida como um padrão de objetivos, políticas, programas, ações, decisões ou alocação de recursos que definem o que uma organização é, o que ela faz, e porque ela o faz”.

Güell (1997), por sua vez, define estratégia como cursos de ação cujos objetivos são incentivar os pontos fortes, superar os pontos fracos, explorar oportunidades e neutralizar as ameaças, sendo compostas por:

1. objetivos estratégicos – declarações conceituais e genéricas sobre as condições desejadas;
2. metas estratégicas – declarações que definem e quantificam os objetivos a serem alcançados;
3. projetos estratégicos – ações necessárias para dar resposta adequada às metas estratégicas.

7. Revisar e adotar as estratégias ou o plano estratégico: nesta etapa o plano estratégico deve ser aprovado oficialmente pelas instâncias competentes antes de poder ser implementado. No caso dos municípios brasileiros, essa aprovação oficial é feita pela Câmara de Vereadores, que também tem o poder de propor alterações e ajustes ao projeto de lei do plano diretor.

8. Definir a visão de futuro: corresponde à construção de uma descrição de como o Município deverá ser depois que tiver implementado as estratégias com sucesso. Sua principal função é comunicar o que se espera dos atores e motivá-los através de uma visão inspiradora e clara sobre o futuro desejado. Bryson (2004) nota que no planejamento estratégico de comunidades a tendência é que esta etapa aconteça no início do processo.

9. Desenvolver um processo de implementação do plano estratégico: aqui devem ser desenvolvidos plano detalhados de ação que possibilitem a implementação das estratégias definidas anteriormente. Esses planos devem especificar as pessoas ou atores responsáveis por cada ação, os objetivos específicos e as metas que demonstrem se estes estão sendo alcançados, o cronograma de ações, os recursos destinados, etc.

10. Reavaliar as estratégias e o processo de planejamento estratégico: depois de algum tempo de implementação das estratégias, deve ser feita uma avaliação dos resultados alcançados com vistas a subsidiar ajustes ou mesmo outros processos de planejamento estratégico. Güell (1997) acrescenta que é importante que as estratégias adotadas sejam divulgadas para toda a população, de forma a envolver a população na sua implementação e no monitoramento dos resultados obtidos.

Críticas ao planejamento estratégico

Diversas críticas têm sido feitas ao planejamento estratégico, principalmente com relação a algumas premissas sobre o conteúdo das estratégias e à visão de cidade como um “produto” a ser vendido. Além disso, fortes críticas têm sido feitas com relação à “participação” dos atores, que muitas vezes tem ficado restrita àqueles setores mais ligados ao capital econômico (VAINER, 1999). Essas observações são importantes na medida em que alguns dos princípios do planejamento estratégico influenciam a forma como os planos diretores são elaborados atualmente no Brasil, exigindo, portanto, uma atitude crítica frente aos seus postulados e à forma de exercê-los na prática do planejamento.

Carlos Vainer (1999) destaca três aspectos condenáveis do planejamento estratégico.

O primeiro deles diz respeito ao marketing de cidades. Se a intenção é vender, surge a questão: vender para quem? A prática mostra que normalmente a cidade é “vendida” para os grandes investidores do capital estrangeiro. Isso quer dizer que os aspectos a serem valorizados na cidade não são aqueles importantes para a população em geral, mas sim aqueles que agradam e esse grupo específico.

Por isso, aspectos como infra-estrutura tecnológica e de comunicações, hotéis de luxo, mão-de-obra qualificada e aeroportos internacionais passam a liderar a lista de prioridades dos planos estratégicos.

Com relação à ambiência urbana, por outro lado, o marketing acabou gerando uma banalização dos projetos urbanos, vistos como instrumentos para embelezar a cidade e atrair o investidor interessado em uma cidade agradável para morar. Com isso, abre-se mão de uma visão integrada dos problemas urbanos, gerando um conjunto de intervenções fragmentadas que desperdiçam seu potencial de estruturar o espaço e atuar positivamente na dinâmica do sistema urbano. Essa prática, aliás, vai radicalmente contra a visão sistêmica da cidade defendida pelo próprio planejamento estratégico, conforme vimos acima.

A intenção de “vender” a cidade fica bem clara até mesmo na linguagem utilizada nos ensaios teóricos. Güell (1997, p. 133), por exemplo, diz que depois que um empresário escolhe uma cidade ele pode ou não recomendá-la para outras pessoas, e acrescenta: “por essa razão, o papel do vendedor do lugar não termina com a compra, e sim continua com o que se conhece como período pós-venda” (grifos nossos).

Em segundo lugar, Vainer critica a analogia entre cidade e empresa adotada pelo planejamento estratégico. Nessa abordagem os princípios mais importantes são “produtividade, competitividade e a subordinação dos fins à lógica do mercado” (VAINER, 1999, p. 8).

Assim, ver a cidade como empresa significa, essencialmente, concebê-la e instaurá-la como agente econômico que atua no contexto de um mercado e que encontra neste mercado a regra e o modelo do planejamento e execução de suas ações. (VAINER, 1999, p. 8).

Por último, a necessidade de consenso. Segundo Vainer, ele reduz os conflitos inerentes à complexidade da vida social urbana a níveis inaceitáveis, em nome de uma unanimidade necessária para se alcançar o desenvolvimento, baseado, como já foi dito, numa política de subserviência aos interesses do capital.

Com isso, o aspecto político do planejamento é negligenciado, visto que os princípios e os interesses estão definidos a priori. A participação dos atores, defendida pelo planejamento estratégico, acaba sendo feita basicamente por aqueles que detêm o poder econômico.

Conclusões

Tudo isso significa então que o planejamento estrátégico é uma arma diabólica criada pelo capital e que, portanto, temos que correr dela como o diabo foge da cruz?

Não é tão simples. Do meu ponto de vista, o planejamento estratégico tem muito a contribuir com a nossa prática, desde que feito dentro de certos limites e princípios. Mas isso fica para um próximo post.

Referências biliográficas

BRYSON, John. Strategic planning for public and nonprofit organizations: a guide to strengthening and sustaining organizational achievement. SanFrancisco: Jossey-Bass, 2004.

BRYSON, John; ROERING, William. Applying private-sector strategic planning in the public sector. In: STEIN, Jay. Classic readings in urban planning. Chicago: Planners Press, 2004. p. 202 – 220. (Artigo publicado originalmente em 1987).

GÜELL, José M. Fernandez. Planificación estratégica de ciudades. Barcelona: Editorial Gustavo Gili, 1997.

KAUFMAN, Jerome; JACOBS, Harvey. A public planning perspective on strategic planning. Journal of the American Planning Association, v. 53, p. 23 -33, 1987.

LACAZE, Jean-Paul. Os métodos do urbanismo. Campinas: Papirus, 1993.

VAINER, Carlos. Os liberais também fazem planejamento urbano? In: ARANTES, Otília; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermínia. A cidade do pensamento único: desmanchando consensos. Petrópolis: Vozes, 2000. p. 105 – 119.

VAINER, Carlos. Pátria, empresa e mercadoria: notas sobre a estratégia discursiva do planejamento estratégico urbano. In: VIII ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, 1999 Porto Alegre. Anais eletrônicos… Porto Alegre: PROPUR – UFRGS, 1999.