Características locais da malha viária

Localmente, a principal característica do traçado viário associado a maior movimentação de pessoas e vitalidade nas ruas é o tamanho do quarteirão. Jacobs (2000[1961]) defendia as quadras curtas como um dos elementos geradores de diversidade urbana. Segundo ela, isso gera alternativas de percursos e possibilita que os fluxos se distribuam por ruas que, de outra maneira, permaneceriam desertas. Quadras longas dificultariam o acesso de pedestres a ruas vizinhas, tornando apenas algumas ruas mais movimentadas e deixando outras esvaziadas, mesmo que a rigor estas estivessem próximas àquelas. Quadras curtas, por outro lado, permitiriam acesso a várias direções dentro de limites razoáveis de distância.

Em Florianópolis, e no litoral de Santa Catarina de maneira geral, um tipo de configuração espacial é muito comum, conhecida como “espinha de peixe”. Essa forma de traçado viário é caracterizado por longas vias conectadas a apenas uma via principal, com pouquíssimas conexões diretas entre elas. As distâncias entre as conexões na via principal costumam ser curtas, mas as distâncias no outro sentido (perpendicular à via principal) podem chegar a mais de 1 quilômetro. A falta de conexão dessas longas vias entre si dificultam ou até mesmo inviabilizam os deslocamentos de pedestres entre elas. Como resultado, todos os deslocamentos são canalizados para a via principal, que em consequência:

• Tende a saturar-se por causa da grande quantidade de fluxo (tanto de pedestres quanto de veículos) que precisa escoar;
• Tende a concentrar o uso comercial, uma vez que praticamente monopoliza os fluxos que os viabilizam.

Isso gera um círculo vicioso, em que fluxos atraem comércio, que atrai mais fluxo, e assim por diante. O valor do solo tende a aumentar na via principal por conta da competição por espaço, enquanto as ruas “interiores” permanecem vazias. Maior número de conexões entre essas vias (isto é, quadras mais curtas) poderiam gerar ruas que desempenhassem papel importante de conexão na escala local, intermediária entre a via principal e as vias perpendiculares, criando espaços adequados para comércios locais, de menor alcance.

A configuração da malha de viária: aspectos globais

Apesar do possível efeito dos aspectos locais sobre o movimento de pedestres e a vitalidade de uma área, são as características configuracionais da malha – entendidas como aquelas que levam em conta as relações de um espaço em relação a outros – as que possuem maior influência sobre esses aspectos (veja, sobre isso, um artigo já clássico de John Peponis [1992]que faz uma revisão de abordagens urbanísticas clássicas e chama a atenção para seu caráter estritamente local). Estudos sintáticos (HILLIER et al, 1993; PENN et all, 1998; HILLIER; IIDA, 2005) têm recorrentemente encontrado altas correlações entre movimento de pedestres e medidas configuracionais como integração, integração angular e escolha, com diversos tamanhos de raios de análise. Isso significa que a posição e a distância de um espaço em relação a todos os outros espaços da malha urbana é um dos principais determinantes da quantidade de pedestres que passam por ele.

Esse conceito de distância e seu papel na distribuição de fluxos, entretanto, apesar de sua simplicidade e apelo intuitivo, impõe seus desafios. À primeira vista seria possível imaginar que o conceito de distância métrica, euclidiana (ainda que através da rede de ruas) seria a mais indicada para “capturar” essas distâncias urbanas. Não obstante, tal procedimento mostrou-se consistentemente menos preciso em prever fluxos de pedestres quando comparados a outras maneiras de medir distâncias pela malha urbana. A maneira mais “tradicional” da Teoria da Sintaxe Espacial de inferir distâncias é topológica: atribui-se a dois espaços (representados por linhas axiais) diretamente conectados distância igual a 1. As distâncias entre espaços não diretamente conectados são determinadas através de algoritmos de caminho mínimo. Espaços cuja distância média a todos os outros espaços do sistema são menores (portanto mais próximos), são chamados de “integrados”; ao contrário, espaços mais distantes ou profundos em relação a todos os outros são chamados de “segregados”.

A partir disso, Hillier et al (1993) introduzem o conceito de movimento natural, que seria aquela porção do movimento de pedestres que é determinada apenas pela configuração viária, e vincula-o à medida de integração, no sentido de que espaços (linhas axiais) mais integrados apresentariam maior taxa de movimento de pedestres do que espaços segregados. Com efeito, as correlações encontradas são significativas, da ordem de 0,547 . Além disso,

Regressão múltipla confirma a superioridade da integração, e mostra que adicionar o efeito de outras variáveis melhora pouco a previsão. (HILLIER et al, 1993, p. 45)

Outra maneira de capturar a distribuição de movimento proporcionada pela configuração do sistema viário é a medida de Escolha (HILLIER; IIDA, 2005). Ao contrário da integração, essa abordagem prioriza não a distância entre um espaço e todos os outros espaços do sistema, mas o quanto esse espaço é usado como passagem. A imagem abaixo mostra três pares de espaço com seus caminhos mínimos (a, b e c). A imagem d mostra o que seria uma “superposição” dos caminhos mínimos mostrados nas três primeiras imagens, e nela vemos que alguns trechos de quarteirão estão localizados, mais vezes que outros, nos caminhos mínimos exemplificados e, portanto, são mais centrais ou, em nos termos usados pela Teoria da Sintaxe Espacial, possuem maiores valores de escolha.

Penn et al (1998, p. 82) reforçam a importância do movimento de passagem:

A maioria do movimento em áreas urbanas é movimento de passagem. A maioria das pessoas que você vê andando em uma rua tende a estar vindo e indo para outras ruas. Entretanto, sua presença é um dos maiores recursos das cidades. A presença de pessoas faz os espaços serem percebidos como vivos e seguros, e são o principal prerrequisito para a vida econômica da cidade.

Portanto, a vitalidade de um espaço é, em grande medida, influenciada pela posição que ele ocupa na malha, isto é: a) o quão perto ou distante ele está de outros espaços; e b) o quão “central” ele é em relação aos outros espaços e, por isso, é utilizado como caminho entre pares de espaços.

 Referências

HILLIER, B.; IIDA, S. Network effects and psychological effects: a theory of urban movement. ,2005. Proceedings of the 5th Space Syntax Symposium. Delft: TU Delft, Faculty of Architecture, Section of Urban Renewal and Management.

HILLIER, B.; PENN, A.; HANSON, J.; GRAJEWSKI, T.; XU, J. Natural movement: or, configuration and attraction in urban pedestrian movement. Environment and Planning B: Planning and Design, v. 20, n. 1, p. 29–66, 1993.

JACOBS, J. Morte e vida de grandes cidades. São Paulo: Martins Fontes, 2000.

PENN, A.; HILLIER, B.; BANISTER, D.; XU, J. Configurational modelling of urban movement networks. Environment and Planning B: Planning and Design, v. 25 , n. 1, p. 59–84, 1998.

PEPONIS, J. Espaço, cultura e desenho urbano no modernismo tardio e além dele. Revista AU, n. 41, p. 78–83, 1992.

SABOYA, R. Centralidade espacial: uma nova operacionalização do modelo baseada em um Sistema de Informações Geográficas, 2001. Dissertação de Mestrado. Propur – UFRGS .

Nesse sentido, este texto tenta contribuir para minimizar os estragos causados por uma condução equivocada do processo, que teve início em 2006 e cujo principal símbolo foi o desmantelamento unilateral do núcleo gestor levado a cabo pela prefeitura no início do 2o mandato do prefeito reeleito. A partir de então, a tentativa de um processo participativo foi definitivamente deixada de lado, e as audiências públicas passaram a ser meramente informativas e, no melhor dos casos, consultiva. Nada de deliberação por aqui, pelo menos para a sociedade civil.

As oficinas, da mesma forma, não previram momentos de deliberação. O discurso foi mais ou menos assim: “nós apresentamos nossa proposta, vocês fazem as devidas considerações, e então nós as analisaremos e decidiremos se são pertinentes ou não”. Como se houvesse uma “neutralidade” técnica capaz de separar os fatos e dados, dos valores e objetivos. Falácia bastante comum e que já deveria estar superada há muito tempo.

De qualquer forma, optamos por contribuir no debate para tentar minimizar a possibilidade de manipulação das pessoas, e para tentar fazer aumentar, ainda que um pouquinho, o nível de consciência dos participantes sobre o que está sendo discutido.

Neste texto, vamos nos referir muitas vezes a “gabaritos”. Com isso, estaremos nos referindo ao número máximo de pavimentos permitido pelo zoneamento para uma determinada área. Se você tem dúvidas sobre o significado de outros índices urbanísticos, tais como coeficiente de aproveitamento e taxa de ocupação, não deixe de ler estes posts:

• Zoneamento e planos diretores;
• Taxa de ocupação e coeficiente de aproveitamento.

Gabaritos x densidades

Qual a relação entre gabaritos e densidade populacional? Existe uma relação absoluta e direta, de forma que maior verticalização equivale necessariamente a maior densidade e menor verticalização equivale e menor densidade? Certamente que não. É possível ter densidades iguais com edifícios de alturas diferentes, contanto que as áreas liberadas nos terrenos sejam diferentes. É possível ter prédios mais altos e finos em uma área e prédios mais robustos e baixos em outras, e a densidade final ser a mesma. A figura abaixo demonstra isso claramente. À esquerda vemos prédios mais altos com maior área liberada no terreno; à direita temos prédios mais baixos com menos área liberada no terreno. Ainda assim, as densidades são equivalentes.

Configurações distintas com mesma densidade final. Fonte: Newman (1996)

A imagem seguinte também mostra o mesmo fenômeno. O mesmo volume poderia ser posicionado de formas diferentes sobre o terreno, resultando em ocupações distintas porém equivalentes em termos de número de metros quadrados construídos.

Configuração possível (mas não provável) de um mesmo volume construído com diferentes números de pavimentos: para isso acontecer, o coeficiente de aproveitamento deve ser mantido constante.

Entretanto, não é isso o que acontece na imensa maioria dos casos. O que podemos perceber nas cidades brasileiras é que o índice de aproveitamento tende a acompanhar o incremento no número de pavimentos, e a diminuição da taxa de ocupação raramente é suficiente para compensar esse aumento. Sendo assim, o que vemos é que há sim uma correlação bastante relevante entre verticalização e densidade populacional, ou seja, na maioria dos casos é verdadeira a afirmação de que maior verticalização equivale a maior densidade e menor verticalização equivale a menor densidade.

Por que isso ocorre? Vamos analisar, como exemplo, a tabela de zonas do Plano Diretor de Florianópolis (Lei Municipal 001/97). Nela vemos que, para 12 andares, o índice de aproveitamento é de 3, ou seja, é possível construir um total de metros quadrados equivalente a 3 vezes a área do terreno.

Via de regra, a gabaritos maiores correspondem índices de aproveitamento maiores. Fonte: Plano Diretor de Florianópolis (Lei 001/1997)

Já para o gabarito de 4 pavimentos, o índice de aproveitamento é de 1,3, ou seja, menos da metade. Ora, fica claro, portanto, que na zona de 12 pavimentos a densidade construtiva será maior e, por consequência, é muito provável que a densidade populacional também será maior. Afinal, onde cabe maior número de unidades residenciais, cabe maior número de pessoas.

A taxa de ocupação pouco influenciou na densidade, uma vez que, mesmo diminuindo de 33% no caso de 4 pavimentos para 25% no caso de 12 pavimentos, ainda assim a densidade aumentou. Para inverter essa lógica, é necessário que o coeficiente de aproveitamento não varie juntamente com o aumento do número máximo de pavimentos. Voltaremos a esse assunto mais adiante.

Gabaritos x especulação imobiliária x valor do solo

Um dos principais problemas na definição do número máximo de pavimentos é que ele não afeta apenas os aspectos urbanísticos, mas também os aspectos financeiros da produção da cidade. Nesse sentido, é óbvio que, do ponto de vista de um empreendedor imobiliário, é mais vantajoso que o seu lote ou gleba possua permissão para construir um maior número de metros quadrados, distribuídos em muitos pavimentos, do que possuir limitação a poucos andares. Quanto mais puder ser construído, maior é a possibilidade de tirar lucro daquele terreno.

O mesmo vale para os proprietários de imóveis que pretendem vendê-los para os empreendedores imobiliários.

Por isso, os processos de definição do número máximo de pavimentos costumam sofrer pressões por parte desses atores, interessados em aumentar suas expectativas de lucros através da maximização do número de pavimentos e do coeficiente de aproveitamento do lote que, em conjunto, serão os índices que mais influenciarão a quantidade total de metros quadrados a serem construídos e, como consequência, a densidade construtiva.

Não é à toa que grande parte dos financiadores de campanhas dos vereadores são de empresas ligadas ao ramo imobiliário.

Como resultado, muitas vezes uma alteração de zoneamento feita pelos vereadores, sem a devida discussão e participação popular, bem como sem critérios técnicos, acaba aumentando substancialmente o patrimônio de alguns poucos beneficiados, enquanto que toda a cidade paga pelo aumento indevido na densidade de certas áreas.

Como discutir e definir os gabaritos?

Diante disso, consideramos que um caminho menos arbitrário e mais democrático para a discussão sobre o número máximo de pavimentos deve partir de uma estimativa da quantidade de população a ser alocada em uma determinada área nos próximos vinte anos (BERKE et al, 2006), e da densidade prevista em função dessa quantidade.

A estimativa pode ser feita de várias maneiras, dependendo das condições específicas do local. A primeira providência deve ser estimar o crescimento demográfico “puro”, ou seja, a quantidade de crescimento decorrente das taxas de nascimento e mortalidade, somadas aos fluxos migratórios. Assim, há áreas com altas taxas de crescimento e áreas com baixa taxa de crescimento, ou até mesmo com diminuição da população.

Em um segundo momento pode ser necessário rever a estimativa demográfica tendo em vista limitações da infra-estrutura disponível, tais como água, luz, esgoto, etc. Se, por exemplo, sabe-se que a água disponível atualmente é suficiente para abastecer somente uma população X, não adianta prever uma quantidade 2X de pessoas para uma determinada área. O mesmo deve valer para o sistema de transporte, apesar de que, nesse caso, a determinação da quantidade máxima de pessoas que o sistema pode suportar é muito mais complexa e sujeita a polêmicas. O correto seria contratar uma equipe especialista em modelagem de transportes para realizar um estudo com base em uma perspectiva coerente sobre a quantidade de recursos que poderiam ser investidos nesse tipo de infra-estrutura e, por consequência, em qual seria a capacidade de suporte em um determinado horizonte de tempo.

Sobre essa quantidade preliminar de pessoas a serem alocadas, Berke et al (2006) recomendam adicionar um percentual de 20% a 100% para chegar a uma quantidade oficial estimada para a área. Segundo eles, isso é necessário porque, caso a definição de densidades ( e consequentemente o espaço disponível para ser ocupados pelas pessoas) seja feita exatamente sobre a população provável, o preço da terra tende a ser forçado para cima, por causa da relativa escassez de espaço urbanizável. Calculando com base em um número um pouco maior, garante-se que haverá espaço suficiente para todos sem haver valorização excessiva e artificial do solo urbano.
Tendo a quantidade total de pessoas a ser alocada na área, divide-se este número pela área urbanizável (em hectares), ou seja, pela área que é passível de ser urbanizada (excluindo, portanto, os morros, áreas de proteção ambiental, áreas já consolidadas sem possibilidade de adensamento, etc.). Com isso, temos a densidade prevista para a área. A partir desse número, é possível distribuir os índices (número máximo de pavimentos e coeficiente de aproveitamento, entre outros) pela área, intensificando a densidade em áreas mais acessíveis e diminuindo-a em áreas menos acessíveis ou mais frágeis do ponto de vista ambiental e/ou cultural.
Mossoró, no Rio Grande do Norte, tem uma experiência interessante: lá o coeficiente de aproveitamento foi definido em função da capacidade de suporte do abastecimento de água. Vale a pena conhecer a experiência, que está no banco de experiências do Ministério das Cidades:

Calculo do coeficiente de aproveitamento maximo a partir da capacidade de suporte da infraestrutura de abastecimento de agua e esgotamento sanitario

Os perigos de distorções sutis (ou nem tão sutis)

Em toda discussão sobre os gabaritos máximos, sempre há aqueles que defendem a idéia de aumentar os gabaritos para liberar maior quantidade de áreas verdes e/ou permeáveis no terreno. Apesar dessa idéia ter lógica, o grande risco de aceitá-la é abrir a porta para alterações posteriores no plano diretor que venham a deturpar esse intenção inicial. Modificar Taxa de Ocupação e Índice de Aproveitamente é muito mais fácil do que alterar gabaritos, uma vez que os primeiros são índices abstratos de de visualização mais difícil por parte da população. Já os gabaritos são mais concretos, e por isso as pessoas associam com facilidade gabaritos mais altos com densificação. Dessa forma, podem cobrar explicações técnicas para a alteração e até mesmo reclamar na justiça seus direitos.

Por isso, não recomendo, neste momento da nossa história, que se caia na argumentação de que os gabaritos serão aumentados para liberar área no terreno. Pela minha experiência, não é isso que costuma ocorrer.

A promessa de aumentar os gabaritos para liberar mais área no terreno raramente é cumprida.

Os riscos de uma definição incorreta dos gabaritos

Se aceitarmos que os gabaritos, na grande maioria dos casos, têm correlação direta com a densidade de uma área, ou que ao menos têm uma correlação potencial, devemos entender também que uma definição incorreta do número máximo de pavimentos pode trazer os malefícios de uma definição incorreta das densidades.

Sendo assim, teríamos as seguintes possibilidades:

Para densidades e gabaritos subdimensionados:

• Espalhamento excessivo da cidade, uma vez que menores densidades demandam mais área para acomodar um mesmo número de pessoas;
• Aumento artificial do preço da terra, que se torna escassa e por isso encarece;
• Possível “expulsão” de comunidades tradicionais e/ou de baixa renda, por causa da valorização do preço da terra;
• Conversão desnecessária de áreas rurais em áreas urbanas;
• Possível destruição de áreas verdes para transformação em área urbanizada;
• Imposição de maiores distâncias aos deslocamentos;
• Possível inviabilização de uma série de equipamentos comunitários, uma vez que a quantidade de pessoas talvez não seja suficiente para viabilizar o investimento necessário. O mesmo vale para as linhas de ônibus, que por causa da baixa densidade provavelmente terão que deixar grandes porções do território não atendidas.

Para densidades e gabaritos superdimensionados:

• Sobrecarga na infraestrutura, especialmente aquelas ligadas ao tratamento dos efluentes (esgoto) e ao tráfego (engarrafamentos, vias sem capacidade de escoar o tráfego, etc.), com consequente poluição ambiental (hídrica, do ar, sonora, etc.);
• Comprometimento das condições de salubridade (pouca insolação e ventilação nos apartamentos);
• Comprometimento de aspectos da paisagem;
• Desigualdade na ocupação do território: por haver muito espaço para edificar, e pouca demanda, algumas áreas tendem a ficar verticalizadas enquanto outras ficam vazias, esperando valorização (processo também conhecido como especulação imobiliária);
• Possível destruição de modos de vida tradicionais;
• Possível exclusão de pequenas empresas e construtoras, em favor de grandes conglomerados e empreiteiras.

Referências bibliográficas

BERKE, Philip; GODSCHALK, David R.; KAISER, Edward J.; RODRIGUEZ, Daniel. Urban land use planning. 5th edition. Urbana: University of Illinois Press, 2006.

Recebi as informações abaixo pela Newsletter do Instituto:

El Lincoln Institute of Land Policy realiza diversas actividades de educación en América Latina, incluyendo cursos a distancia (gratuitos) por Internet. En esta ocasión anunciamos los próximos cursos que serán ofrecidos del 23 de marzo al 17 de mayo del 2009. El plazo para postular cerrará el 1 de marzo del 2009. Para obtener mayor información, por favor visite los enlaces (links) listados a continuación:

Multipurpose Cadastres in Defining Urban Land Policies
Aplicaciones del Catastro Multifinalitario en la Definición de Políticas de Suelo Urbano

Geographic Information Systems (GIS) Applications for Urban Studies
Sistemas de Información Geográfica (SIG) Aplicados a Estudios Urbanos

Property Taxes
Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria

Urban Land Markets in Latin American Cities
Mercados de Suelo Urbano en Ciudades Latinoamericanas

Financing Latin American Cities with Urban Land
Financiamiento de Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano

Access to Urban Land by/for the Poor in Latin America
Acceso y Gestión de Suelo Urbano por/para los Pobres en América Latina

Legal Dimensions of Land Policies
Dimensiones Jurídicas de las Políticas de Suelo

Real Estate Property Assessment Techniques
Técnicas de Valuación de Inmuebles

Cada uno de estos enlaces (links) incluye una breve descripción del curso, la vía para postular al mismo y un documento llamado Programa del Curso, en el cual se describe el objetivo, método de trabajo, contenido y cronología del curso, así como los términos de postulación y participación.

Esperamos que este curso sea de su interés y que nos haga el favor de difundir esta información entre sus colegas e instituciones afines.

Para consultas y mayor información, por favor dirigirse a:

Miguel Aguila (laconline@lincolninst.edu) para los cursos de:

• Aplicaciones del catastro multifinalitario en la definición de políticas de suelo urbano
• Sistemas de información geográfica aplicados a estudios urbanos
• Impuestos a la propiedad inmobiliaria
• Dimensiones jurídicas de las políticas de suelo
• Técnicas de valuación de inmuebles
• Instrumentos de gestión de la tierra para análisis de mercados de tierra

Rosario Casanova (rosario.casanova@gmail.com) para los cursos de:

• Acceso y gestión de suelo urbano para pobres en América Latina
• Financiamiento de las ciudades latinoamericanas con suelo urbano

Mercados de suelo urbano en América Latina

Esquema conceitual de análise – Fonte: Reid (1986)

O importante é entender que o esquema deliberadamente “ignora” uma grande quantidade de informações, mostrando apenas o que é considerado relevante. Por isso, possui grande capacidade de comunicação: o que é acessório é descartado, o que é essencial é mostrado. O contraste com uma fotografia ilustra bem este ponto: a fotografia não escolhe o que mostrar, tudo está ali. Se isso, por um lado, também pode ser bastante útil em algumas situações, em outras acaba prejudicando o entendimento, uma vez que fica mais difícil separar o que é essencial do que é acessório.
Os esquemas conceituais auxiliam a organizar as idéias também na etapa de proposta. Antes de partir para esquemas mais detalhados, é interessante que o arquiteto produza um ou mais esquemas mostrando as idéias principais da sua proposta, tanto para ele mesmo quanto para o cliente e os demais membros da equipe. Se as idéias principais estiverem contidas nesse esquema inicial, é mais fácil entender a lógica geral e realizar modificações ou ajustes antes de se comprometer com ela.
É importante ressaltar, entretanto, que a utilidade desses esquemas não se resume apenas a comunicar a proposta a outras pessoas, mas como instrumento para que o arquiteto possa refletir sobre ela, e avaliá-la criticamente. Também pode funcionar como ferramenta de brainstorm, auxiliando-o a criar várias propostas diferentes para ampliar o leque de possibilidades e fugir de soluções pré-definidas que às vezes prejudicam a criatividade.
A figura abaixo mostra um exemplo de esquema que ilustra a lógica geral de um projeto. Note como poucos elementos, escolhidos cuidadosamente, conseguem explicar toda a estrutura da intervenção, bem como as relações entre os espaços previstos.

Esquema conceitual de proposta – Fonte: Reid (1986)

O que mostrar em um esquema conceitual

Obviamente, o que será mostrado em um esquema conceitual varia de projeto para projeto, dependendo principalmente da sua natureza.O esquema conceitual de um hospital será diferente de um parque. Entretanto, alguns elementos podem ser generalizados:
Espaços destinados a funções e atividades específicas: pode ser uma sala, um espaço aberto conformado para uma atividade específica, etc.
Relações entre espaços e funções: esses espaços devem estar diretamente conectados? Ou devem estar separados por uma barreira? Ou ainda devem ser mantidos distantes um do outro?
Fluxos: de veículos, de pedestres, pontos de acesso, movimentos em geral.
Direções: visuais, direção do vento, direção do sol (da manhã e da tarde), etc.

Algumas possíveis representações de fluxos e direções – Fonte: Reid (1986)

Limites e barreiras: barreiras vegetais, rios, muros, limitações aos visuais, etc.
Pontos focais: pontos que definem áreas de interesse especial, seja por sua forma ou pelo valor simbólico ou ainda pela posição especial que ocupa dentro da estrutura, tais como obeliscos, chafarizes, árvores especiais, etc.

Algumas possíveis representações de elementos não lineares – Fonte: Reid (1986)

Está difícil?

Se estiver sentindo dificuldades em elaborar os esquemas conceituais, pode ser que o problema não esteja na falta de habilidades com o desenho. É mais provável que o problema seja decorrente de um entendimento ainda não suficiente da área ou da falta de reflexão suficiente sobre a proposta. Niemeyer dizia que, se na hora de explicar um projeto faltassem palavras, era hora de revê-lo. Se falta substância, é difícil justificar um projeto com palavras, da mesma forma que é difícil representá-lo em poucos elementos conceituais. Pela minha experiência, na maioria dos casos em que está difícil elaborar um esquema conceitual, isso é sintoma de falta de entendimento do problema. É hora de voltar à análise, de buscar repertório, de estudar as condições do local e seu contexto, enfim, de estudar o tema com maior profundidade. E, obviamente, de exercitar a proposta através do desenho e da experimentação, afinal essas também são formas de gerar conhecimento sobre o problema. O desenho permite o diálogo do projetista consigo mesmo.

Outros exemplos: (clique para ampliar)

Para saber mais

Todos os exemplos deste post foram tirado do livro “Landscape Graphics”, de autoria de Grant W. Reid. Se tiver interesse, verifique se este livro não está disponível na sua biblioteca, ou compre diretamente da Amazon.
REID, Grant W. Landscape Graphics. New York: Whitney Library of Design, 1986.

Conforme também já vimos em outro post, o zoneamento divide a cidade (normalmente apenas a área urbana) em zonas teoricamente homogêneas dentro das quais as mesmas diretrizes espaciais são aplicadas. Essas diretrizes limitam-se, normalmente, a estipular índices máximos relativos à taxa de ocupação, índice de aproveitamento máximo do lote, número máximo de pavimentos e afastamentos frontais e laterais, assim como os usos permitidos em cada uma das zonas. Muitas vezes esse mapa de zoneamento é o único mapa a integrar a lei do plano.

Zoneamento do plano diretor de São Paulo – 1952. Fonte: aqui.

Outra característica dos plano diretores tradicionais é o seu caráter tecnocrático, visto que esses planos costumavam ser elaborados exclusivamente por técnicos que se mantinham distantes da população e ditavam os rumos que a cidade deveria seguir, assim como os meios necessários para chegar lá. Assim, os técnicos acreditavam não apenas dominar o instrumental necessário para intervir sobre o sistema urbano e corrigir seus rumos, como também acreditavam saber quais seriam esses rumos.

Villaça (1999) acrescenta ainda que os planos tradicionais costumavam abranger não apenas os aspectos físico-territoriais, mas também aspectos econômicos, sociais, etc. Segundo o autor, isso era mais uma estratégia das classes dominantes para desmoralizar o plano diretor, que por tentar abranger tudo acabava não funcionando para nada. Esse ponto, entretanto, é polêmico. Muitos autores defendem a necessidade de que o plano não se limite aos aspectos físico-territoriais, para que as possibilidades de intervenção na realidade não fiquem prejudicadas (ver, por exemplo, SOUZA, 2003).

Entretanto, parece haver consenso no fato de que os planos não eram seguido pelos gestores públicos. Villaça (1999) atribui isso à incapacidade das classes dominantes, após um certo período, de impor suas “soluções” para as cidades. Assim, os planos serviam como respostas de fachada, explícitas, enquanto que os investimentos e as obras públicas seguiam outra direção, implícita, esta sim alinhada com os seus interesses. Mas além disso os planos possuíam outras características que aumentavam as probabilidades de serem engavetados e nunca mais utilizados.

Uma delas era o não reconhecimento dos conflitos inerentes à convivência em sociedade, especialmente em uma sociedade tão desigual como a nossa. Os objetivos eram definidos como se fossem valores universais e incontestáveis, e como se não precisassem ser exaustivamente discutidos para que as diferentes visões pudessem se manifestar e chegar a um mínimo de consenso.

Sintetizando:

Em síntese, portanto, os planos diretores tradicionais:

1. classificavam o solo urbano segundo usos e padrões de ocupação;
2. eram elaborados de forma tecnocrática;
3. impunham normas predominantemente aos agentes privados;
4. regulavam o uso do solo e formas de crescimento urbano através do zoneamento;
5. eram de alta complexidade por conta da visão tecnocrática;
6. tratavam a cidade como objeto puramente técnico, onde a prioridade era apenas estabelecer padrões de qualidade para seu funcionamento;
7. não reconheciam as dimensões dos conflitos espaciais, sociais e econômicos;
8. não reconheciam a desigualdade das condições de renda e seus reflexos na formação do tecido urbano e do mercado imobiliário;
9. idealizavam um projeto ideal de cidade a ser concretizado num horizonte de tempo incerto;
10. possuíam normas urbanísticas e de uso de solo excessivamente rígidas;
11. por ignorarem a cidade “Ilegal”, acabavam acentuando a separação entre esta e a cidade “legal”;
12. davam pouca consideração aos aspectos financeiros de implementação do plano.

Veja também:

• O que é plano diretor?
• Planos Diretores contestados
• Instrumentos urbanísticos
• Estatuto da Cidade – breve histórico
• Banco de Experiências em PDP do Ministério das Cidades

Referências bibliográficas

SOUZA, Marcelo Lopes. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão urbanos. 2 ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003.

VILLAÇA, Flávio. Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil. In: DEÁK, Csaba; SCHIFFER, Sueli Ramos (org.) O processo de urbanização no Brasil. São Paulo: EdUSP, 1999. p. 169 – 243.

• Planejamento strictu sensu;
• O zoneamento;
• O planejamento de cidades novas;
• O “Urbanimo sanitarista”.

Especificamente a consideração do zoneamento como uma vertente separada do planejamento strictu sensu não fica totalmente justificada ao longo do texto, apesar do autor reiterar várias vezes que, via de regra, o zoneamento percorreu caminhos distintos deste ao longo da história. Considerações mais aprofundadas sobre esse ponto serão feitas ao final.

Cruzando o texto acima mencionado com textos do livro “A formação do pensamento urbanístico no Brasil: 1895-1965”, de Maria Cristina da Silva Leme, é possível esboçar uma divisão geral (e aproximada) das etapas pelas quais o planejamento urbano passou no Brasil:

• 1ª fase – planos de embelezamento (1875 – 1930)
• 2ª fase – planos de conjunto (1930 – 1965)
• 3ª fase – planos de desenvolvimento integrado (1965 – 1971)
• 4ª fase – planos sem mapas (1971 – 1992)

1ª fase – planos de embelezamento

“Foi sob a égide dos planos de embelezamento que surgiu o planejamento urbano (latu sensu) brasileiro. (VILLAÇA, 1999, p. 193). Eram planos que provinham da tradição européia, principalmente, e consistiam basicamente no alargamento de vias, erradicação de ocupações de baixa renda nas áreas mais centrais, implementação de infra-estrutura, especialmente de saneamento, e ajardinamento de parques e praças (VILLAÇA, 1999; LEME, 1999). Leme (1999) também cita a criação de uma legislação urbanística nesses planos, bem como a reforma e reurbanização das áreas portuárias. Além disso, geralmente se limitavam a intervenções pontuais em áreas específicas, na maioria das vezes o Centro da cidade.

Grande parte desses planos previam abertura de novas avenidas, conectando partes importantes da cidade, geralmente tendo como consquência imediata a destruição de áreas consideradas insalubres, compostas pelos chamados “cortiços”.

O principal representante desse período foi o Engenheiro Saturnino de Brito, que realizou planos de saneamento para várias cidades brasileiras. Em algumas delas, os planos também incluíam diretrizes para a expansão urbana, como foi o caso em Vitória (1896), Santos e Recife (1909-1915).

Um dos planos mais representativos é o de Pereira Passos para o Rio de Janeiro. Tendo trabalhado na administração pública do Município anteriormente, Pereira Passos havia participado da elaboração do Plano de Melhoramentos de 1875. Ao tornar-se prefeito, adotou uma nova versão desse plano de melhoramentos, publicada em 1903, e que previa uma série de obras para o embelezamento da cidade.

Entre as principais, destacam-se a criação da Av. Central (atual Av. Rio Branco) (1), da Av.Beira Mar (2), conectando a Av. Rio Branco até o fim da Praia de Botafogo, e da Av. Mem de Sá (3), ligando a Lapa à Tijuca e a São Cristóvão (LEME, 1999, p. 24).

Villaça (1999) argumenta que, neste período, os planos eram discutidos abertamente antes de serem implementados, e, ao contrário do que aconteceria no futuro, os planos eram efetivamente implementados. Segundo ele, isso era possível porque o caráter hegemônico da classe dominante era tão acentuado que lhe era possível impor o conjunto de soluções que lhe parecesse mais adequado, sem se preocupar em encontrar subterfúgios para ocultar suas verdadeiras intenções.

2ª fase – planos de conjunto

Aos poucos, os planos passaram a incluir toda a cidade, e a se preocupar com a integração das diretrizes para todo o território do Município, e não apenas para algumas áreas específicas. Buscam a articulação entre o Centro e os bairros, e destes entre si, através de sistemas de vias e de transportes (LEME, 1999, p. 25). As vias não são pensadas apenas em termos de embelezamento, mas também em termos de transporte (VILLAÇA, 1999).

Segundo Leme (1999), é a partir desta data que começam a serem feitos os zoneamentos, bem como a legislação urbanística de controle do uso e ocupação do solo. Villaça (1999), entretanto, argumenta que desde 1866 já existiam dispositivos que consistiam em rudimentos de zoneamento, uma vez que proibiam a instalação de cortiços e vilas operárias em determinadas áreas da cidade.

Um dos principais representantes desse novo tipo de plano é o Plano de Avenidas de Prestes Maia para São Paulo, elaborado em 1930. Apesar do nome, segundo Villaça (1999) o plano tratava sobre vários aspectos do sistema urbano, tais como as estradas de ferro e o metrô, a legislação urbanística, o embelezamento urbano e a habitação. Entretanto, o destaque foi mesmo o plano de avenidas, que possuíam um caráter monumental.

Segundo Leme (1999), o conjunto de novas vias radiais e perimetrais transformou a cidade concentrada e baseada na locomoção por transporte coletivo (ônibus e bondes) em uma cidade mais dispersa e dependente do tráfego de automóveis.

O plano de Agache pode ser considerado o pioneiro dos “superplanos”

Outro representante é o Plano de Alfred Agache, para o Rio de Janeiro (também elaborado em 1930). Esse plano marca uma transição dos planos de embelezamentos, para os “superplanos”, que viriam a ser desenvolvidos nas décadas de 60 e 70 (VILLAÇA, 1999). Ele traz também a idéia de cientificismo à elaboração de planos urbanos, como se os problemas da cidade só pudessem ser realizados com o auxílio da ciência e da técnica. Com efeito, uma das características desse plano é o extenso diagnóstico realizado.

Fonte: Leme (1999, p. 363)

Entre os temas tratados no plano de Agache estão a remodelação imobiliária, o abastecimento de água, a coleta de esgoto, o combate a inundações e a limpeza pública (VILLAÇA, 1999).

Ao final, conforme Villaça (1999, p. 207), há um “detalhado conjunto de leis urbanísticas […] versando sobre loteamentos, desapropriações, gabaritos, edificações e estética urbana.” Curiosamente, entretanto, esse mesmo autor afirma, mais adiante, que o zoneamento não foi desenvolvido. Fica a questão: como foram trabalhadas essas diretrizes da lei urbanística sobre gabaritos e edificações, se não na forma de um zoneamento? Aumentando a confusão sobre o assunto, Leme (1999) diz explicitamente que o Plano de Agache baseou-se em grande medida exatamente no zoneamento, contradizendo o argumento de Villaça (1999).

É evidenciada a sua intenção de ordenamento da cidade, usando para isso especialmente o zoneamento (zoning), e também a legislação urbanística. […] O principal instrumento de intervenção adotado é o zoneamento, muito utilizado à época. (LEME, 1999, p. 362).

Para resolver essa duvida, apenas recorrendo diretamente ao próprio plano, o que até o momento não foi possível.

Ainda segundo Leme (1999), o plano é dividido em três partes: a primeira traz um estudo sobre os componentes antropogeográficos do Rio de Janeiro e os grande problemas sanitários; a segunda pode ser considerada a essência do plano, e define o modelo de cidade ideal e as proposições para alcançá-la; a terceira dedica-se ao saneamento.

3ª fase – planos de desenvolvimento integrado (1965 – 1971)

A terceira fase é marcada pela incorporação de outros aspectos aos planos, além daqueles estritamente físico-territoriais, tais como os aspectos econômicos e sociais. Segundo Villaça (1999), as principais características dos planos desse período são:

Nesta fase os planos vão cada vez mais se distanciando da viabilidade da sua implementação.

1) Distanciamento entre as propostas contidas nos planos, por um lado, e as possibilidades de que essas propostas sejam efetivamente implementadas, por outro;

2) Conflito entre propostas cada vez mais abrangentes, e estruturas administrativas cada vez mais setorializadas e especializadas;

3) Dificuldades e indefinições quanto à aprovação dos planos, uma vez que até então estes eram da alçada do Executivo e, a partir da incorporação de leis e recomendações das mais diversas naturezas, passaram a ser também da alçada do Legislativo.

Quanto mais complexos e abrangentes tornavam-se os planos, mais crescia a variedade de problemas sociais nos quais se envolviam e com isso mais se afastavam dos interesses reais da classe dominante e portanto das suas possibilidades de aplicação. (VILLAÇA, 1999, p. 214).

O principal exemplo desse tipo de plano é o Plano Doxiadis para o Rio de Janeiro, em 1965. O volume, elaborado por um escritório grego e publicado em inglês, possuía “quase quinhentas páginas de estudos técnicos, das quais nove – páginas 363 a 372 – são de implementation e uma única, a 375, é de recommendations.” (VILLAÇA, 1999, p. 213).

Fonte: Leme (1999, p. 359)

Leme (1999, p. 373), entretanto, argumenta que, apesar de realizar um amplo diagnóstico econômico e social, além de urbanístico, o Plano Doxiadis é eminentemente físico-territorial nas suas proposições. Partindo de um modelo ideal baseado em comunidades de diferentes tamanhos e hierarquias interdependentes, propõe uma série de diretrizes necessárias para alcançá-lo. Entre elas, está a previsão de acomodação para o crescimento da população em 35 anos, até o ano 2000, baseada em estimativas numéricas a serem revisadas de 5 em 5 anos.

4ª fase – planos sem mapas (1971 – 1992)

Por fim, provavelmente como resposta aos maus resultados provenientes da não aplicação dos superplanos, que acabavam sendo relegados às prateleiras, passaram a ser elaborados planos que abriam mão dos diagnósticos técnicos extensos e, até mesmo, dos mapas espacializando as propostas.

“Nos anos de 1970, os planos passam da complexidade, do rebuscamento técnico e da sofisticação intelectual para o plano singelo, simples – na verdade, simplório – feito pelos próprios técnicos municipais, quase sem mapas, sem diagnósticos técnicos ou com diagnósticos reduzidos se confrontados com os de dez anos antes.” (VILLAÇA, 1999, p. 221).

Esses planos apenas enumeravam um certo conjunto de objetivos e diretrizes genéricas e, assim, acabavam ocultando os conflitos inerentes à diversidade de interesses relativos ao espaço urbano.

E o zoneamento?

Retomando a questão da separação entre o zoneamento e o planejamento strictu sensu, permanecem as dúvidas quanto à adequação de tal procedimento. Embora esteja claro que muitas vezes o zoneamento foi elaborado de forma independente do planejamento mais abrangente da cidade, também parece claro que a grande maioria dos planos mais importantes do Brasil (inclusive os citados por Villaça) utilizaram, sim, o zoneamento como parte integrante de suas diretrizes e proposições. Conforme citado acima, o Plano Agache é baseado no zoneamento, ao menos segundo a interpretação de Leme (1999). O plano Doxiadis também apresenta um zoneamento, conforme pôde ser visto na Figura apresentada.

Por outro lado, o argumento de Villaça de que os planos deixaram de ser seguidos porque os interesses que os inspiraram não podiam mais ser explicitados com tanta facilidade quanto no início do século XX parece perfeito. Entretanto, não nos parece que tal argumento valha apenas para o planejamento strictu sensu, mas também para o zoneamento, independentemente de considerarmos este como parte integrante ou não daquele.

Caso seja considerado uma parte integrante, valem os argumentos já apresentados por Villaça para os planos urbano. Caso seja considerado uma vertente separada, podemos argumentar que os interesses que os têm motivado são, da mesma forma, ocultados pelas classes dominantes sob justificativas que, nem sempre, correspondem à realidade.

Esses interesses incluem muito mais a proteção do valor de propriedades fundiárias e a possibilidade de extração de lucros através da produção imobiliária do que objetivos nobres de função social ou redistribuição de renda. A grande diferença é que esses reais interesse podem ser mais facilmente escondidos no zoneamento do que em outros tipos de diretrizes com o mesmo nível de especifidade. Para a população em geral, é mais difícil entender os diversos índices e parâmetros urbanísticos associados ao zoneamento, do que, por exemplo, um plano de avenidas ou um plano para a criação de um sistema de áreas verdes, ou de destruição e reconstrução de áreas da cidade.

Dessa forma, o zoneamento, na minha opinião, não é uma vertente separada da elaboração de planos urbanos; é, isso sim, um instrumento de política urbana que tem sido considerado mais adequado para camuflar os interesses das classes dominantes e conduzir o desenvolvimento urbano na direção desses interesses.

Isso não quer dizer, entretanto, que o zoneamento não tenha utilidade ou que devamos abrir mão dele. Pelo contrário: acredito que pode ser um instrumento útil, contanto que esteja integrado aos outros instrumentos à disposição do planejador e dos cidadãos. A questão, apesar disso, permanece: como fazer, então, para que os planos sejam realmente cumpridos?

Referências bibliográficas

LEME, Maria Cristina da Silva. A formação do pensamento urbanístico no Brasil: 1895-1965. In: LEME, Maria Cristina da Silva; FERNANDES, Ana; GOMES, Marco Aurelio Filgueiras (org.) Urbanismo no Brasil 1895-1965. São Paulo: Studio Nobel/FAU USP/FUPAM, 1999.

VILLAÇA, Flávio. Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil. In: DEÁK, Csaba; SCHIFFER, Sueli Ramos (org.) O processo de urbanização no Brasil. São Paulo: EdUSP, 1999. p. 169 – 243.

Olá Renato,
Meu nome é Camila e sou estudante de Arquitetura e Urbanismo. Hoje, fazendo buscas na internet para pesquisa sobre meu Trabalho Final de Graduação, descobri o seu site. Gostei muito mesmo. Principalmente da forma clara e didática como você lida com o tema urbano.

Me chamou a atenção o texto “Plano e Projeto” e a diferenciação que você faz entre os termos. Meu TFG é sobre uma área urbana e, portanto, as dicas que você deu no texto, de certa forma serviram pra mim.

Apesar de já estar decidida que meu tema é um “projeto”, não um “plano”, acho que seria interessante, na monografia, abordar assuntos do planejamento, como plano diretor e planejamento estratégico, como forma de introdução, ou mesmo, mostrando a diferenciação que você faz. Gostaria de saber sua opinião sobre essa mistura de assuntos, e o que você me sugeriria ler para fazer essa relação dos instrumentos de planejamento até chegar em um projeto de intervenção em uma área específica.

Obrigada,
Camila

Olá Camila!
Acho interessante sim trabalhar conceitos de planejamento, mesmo que o objeto principal do seu trabalho possa ser considerado um projeto. Afinal, este último deve estar bem contextualizado em relação à cidade, e acredito que deva fazer parte de um processo mais amplo de organização da mesma, ou seja, um plano. Desse ponto de vista, especialmente em um trabalho de graduação, é interessante que o aluno demonstre um certo domínio da escala mais ampla na qual seu objeto se insere, ainda que não dê ênfase para a intervenção nessa escala.

Minha preocupação é com os trabalhos que tratam esses dois momentos como um só, sem ter clareza de que, na realidade, faz mais sentido se eles forem entendidos como dois momentos distintos, ainda que intimamente relacionados.

Como sugestão, tente deixar bem claro o que é um processo e o que é o outro. Mesmo que você tente encarar os dois, é importante ter clareza de quando “termina” um e onde “começa” o outro. Afinal, você poderia fazer um plano de desenvolvimento que, posteriormente, seria seguido por várias outras pessoas, ou seja, elas fariam projetos que deveriam obedecer às diretrizes estabelecidas no seu plano.

Por outro lado, você também poderia estar fazendo um projeto que devesse obedecer a um plano feito por outra pessoa, não é mesmo? E isso é uma situação não apenas normal, mas também a mais comum. E não tem nada de errado!

Alguns professores defendem ardentemente que esses dois momentos devam ser tratados como um só, sempre, como se um trabalho que tratasse apenas de um dos dois processos estivesse necessariamente incompleto. Defendem que todo aluno que faz um projeto urbano tem que fazer também o planejamento mais amplo, e vice-versa. Isso até pode ser aceito em termos estritamente acadêmicos, mas é importante ter clareza que, tanto na prática quanto em termos conceituais, representam momentos distintos, com certo grau de autonomia de um em relação ao outro, apesar, obviamente, de que a integração é desejada e necessária.

Se assim não fosse, apenas os autores dos planos poderiam fazer os projetos incluídos neles. E por outro lado, os autores de projetos urbanos (um grande loteamento, por exemplo), teriam que propor uma reformulação geral no plano diretor da cidade! Bom, espero que este exagero ajude a esclarecer o argumento…

Uma sugestão de leitura é “Introdução ao desenho urbano no processo de planejamento”, do Vicente Del Rio. Nesse livro, o autor dá uma boa idéia da diferença entre o projeto e o plano, e apresenta o desenho urbano como um meio termo entre os dois. Ao mesmo tempo em que define elementos de desenho, à maneira de um projeto, o desenho urbano também define apenas diretrizes para outros elementos, à maneira de um plano. A imagem abaixo, por exemplo, mostra um desenho de praça mas não define exatamente cada detalhe da forma do edifício. Sabe-se que a praça terá três lados edificados e um lado aberto para o mar; que o eixo principal da comunidade coincidirá com uma abertura no lado da praça oposto ao mar, marcando sua entrada; que a altura da edificação manterá mais ou menos essa proporção em relação à área aberta interna; e por aí afora…

Mas não se sabe se as janelas serão redondas ou quadradas, ou a cor do edifício, ou o tratamento de piso da praça. Em um momento posterior deverá ser elaborado um projeto que, então sim, definirá todos esses detalhes.

Vicente Del Rio (1990) – Praça do Mercado – Favela da Maré

Espero ter ajudado a esclarecer! É um ponto de vista polêmico, tenho certeza que nem todos concordam comigo, mas os argumentos estão aí. Podemos discutir nos comentários.

Alguns exemplos destes últimos são:

• Workshop em Sistemas de Informações Geográficas;
• Argumentação e comunicação;
• Projeto de pesquisa para análise de políticas e planejamento;
• Introdução ao desenho urbano e desenvolvimento;
• Planejamento do lugar e de sistemas urbanos;
• Teoria da forma da cidade;
• Desenho urbano;
• Crescimento e planejamento do uso do solo;
• Planejamento para o desenvolvimento sustentável;
• Planejamento de transportes urbanos;
• Crescimento e estrutura espacial das cidades;
• Transporte urbano, uso do solo e meio ambiente;

Alguns são bastante específicos e até curiosos, tais como:

• Katrina Practicum
• Riots, Strikes, and Conspiracies in American History
• Computer Games and Simulations for Investigation and Education
• Downtown Management Organizations

Como dá pra perceber, são muitos cursos, para todos os gostos, preferências e necessidades. Dá para se entreter (e aprender) muito com todo esse material.

Crescimento de Riyadh, na Arábia Saudita, entre 1972 e 1990. (Fonte: U.S. Geological Survey)

Estrutura dos cursos

Os cursos são organizados segundo a seguinte estrutura:

• Introdução, em que é dada uma visão geral do curso;
• Calendário;
• Leituras sugeridas, com a bibiliografia do curso e, eventualmente, links para os textos;
• Notas das aulas, às vezes na forma de slides do powerpoint;
• Trabalhos a serem desenvolvidos pelos alunos

Uma dica é procurar pela versão mais recente do curso de seu interesse, uma vez que desses 135 muitos deles são repetidos, representando novas ou antigas versões do mesmo curso.

Notas

1. Nos Estados Unidos, o nível universitário é normalmente conhecido como “undergraduate”, enquanto que a pós-graduação é chamada de “graduate”, apesar de soar estranho para nós aqui no Brasil.

É possível separar as críticas em duas categorias distintas. A primeira delas refere-se ao conteúdo dos planos estratégicos e, por conseqüência, aos valores e princípios que nortearam a sua concepção. Referem-se portanto ao aspecto “substantivo” do planejamento estratégico, e não ao aspecto “processual” (CAMPBELL, 2003). Quando Vainer critica a “venda” da cidade aos empresários, mais do que criticando a venda em si, ele está questionando a quem a cidade está sendo vendida. Como ele mesmo ressalta, a cidade pode ser vendida aos idosos, que procurariam lugares calmos, ou aos jovens, que dariam preferência àqueles lugares que oferecessem entretenimento. Entretanto, na prática isso não tem acontecido e, como aponta Vainer, os atributos valorizados para facilitar a venda têm sido, invariavelmente, aqueles mais interessantes ao capital transnacional.

O mesmo acontece com relação à adoção, como princípios fundamentais, da “produtividade, competitividade e a subordinação dos fins à lógica do mercado” (VAINER, 1999, p. 8). Mais uma vez a crítica refere-se aos valores utilizados e às alternativas adotadas em casos específicos, e não a um defeito do planejamento estratégico enquanto conceito nem enquanto processo.

O segundo grupo de críticas refere-se a aspectos processuais mas, mais uma vez, limitam-se ao modo como o processo foi (ou tem sido) conduzido em casos concretos, específicos. Com relação à participação dos atores, por exemplo, o Planejamento Estratégico defende explicitamente (ao menos na teoria, é claro) que todos os atores que de alguma maneira sejam afetados pelos resultados do plano participem da sua elaboração. Entretanto, na prática, não é isso que tem acontecido, pois a preferência é dada àqueles atores mais importantes do ponto de vista do desenvolvimento econômico, o que inevitavelmente acabará introduzindo distorções nos valores adotados.

Souza (2003, p. 137) chega à mesma conclusão quando faz uma análise do que ele chama de “perspectivas mercadófilas”:

O enfoque chamado de estratégico tem, muitas vezes, andado associado à perspectiva “mercadófila” neoconservadora, mas seria incorreto, por diversas razões, tomar o primeiro como sendo idêntico ao segundo.

Segundo ele, a expressão planejamento estratégico tem abarcado coisas distintas. Se, por um lado, ele tem sido caracterizado pelo conservadorismo empresarialista, por outro lado existem exemplos de aplicações progressistas do planejamento estratégico, como o desenvolvido por Carlos Matus no Chile, que teve nítida influência na administração petista em Porto Alegre a partir de 1989. Isso provaria que, em ambientes críticos, o conceito de planejamento estratégico pode florescer com nuances mais inclusivas e afastadas dos valores neoliberais.

Em qualquer abordagem de planejamento que se adote sempre existirá o planejamento “bem feito” e o planejamento “mal feito”. O fato de os conceitos do planejamento estratégico terem sido utilizados, num grande numero de situações, para expressar valores no mínimo contestáveis não significa que a abordagem, enquanto conceito, não possua virtudes que possam ser apropriadas e ajustadas para tornar o planejamento mais eficiente e mais eficaz. Demonstrar esse ponto de vista é o objetivo do terceiro e último post, em breve.

Referências bibliográficas:

CAMPBELL, Scott. Green cities, growing cities, just cities? Urban planning and the contradictions of sustainable development. In: CAMPBELL, Scott; FAINSTEIN, Susan. Readings in planning theory. Malden: Blackwell Publishing, 2003. p. 435 – 458.

SOUZA, Marcelo Lopes. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003.

VAINER, Carlos. Pátria, Empresa e Mercadoria. Notas sobre a estratégia discursiva do planejamento estratégico urbano. In: ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, 1999, Porto Alegre. Anais eletrônicos… Porto Alegre: UFRGS, 1999.

Veja também:

• O surgimento do planejamento urbano
• “Progresso traz insegurança” e outras falácias
• O perigo dos objetivos genéricos

Prova disso é a própria resolução 34 do Conselho das Cidades, que diz no seu art. 1:

Art. 1º O Plano Diretor deve prever, no mínimo:

…

III- os objetivos, temas prioritários e estratégias para o desenvolvimento da cidade e para a reorganização territorial do município, considerando sua adequação aos espaços territoriais adjacentes; (grifo nosso)

O planejamento estratégico representou uma transposição dos conceitos do planejamento de empresas para o planejamento urbano (KAUFMAN; JACOBS, 1987), e vem sendo utilizado em várias cidades ao redor do mundo e inclusive no Brasil (ver, por exemplo, VAINER, 2000). Um caso significativo é o de Barcelona, por ocasião das Olimpíadas em 1992, conduzido e liderado por Jordi Borja.

Foto: ILESH

Grande parte da sua justificativa teórica baseia-se na crítica às limitações do planejamento racional / abrangente, e no reconhecimento de que as mudanças por que passam as cidades estão cada vez mais aceleradas. O planejamento estratégico se diferencia do planejamento racional-abrangente por uma ênfase maior em:

a) ações; b) consideração dos “stakeholders”, entendidos como todos aqueles indivíduos, grupos ou organizações que têm algum interesse e/ou que podem de alguma maneira influenciar no processo de planejamento; c) atenção às ameaças e oportunidades externas, bem como aos pontos fortes e fracos internos; e d) atenção aos competidores existentes ou potenciais (BRYSON; ROERING, 2004).

Com efeito, é no planejamento estratégico que se incorpora explicitamente a noção de que é necessário envolver todos os atores mais importantes para a implementação posterior das estratégias. Até então, as teorias sobre o planejamento urbano tratavam os decisores de forma implícita, como se o próprio planejador tivesse a prerrogativa sobre a decisão final. Além disso, o planejamento estratégico dá atenção também à análise das forças e tendências que estão fora do domínio do município, como é o caso das condicionantes macroeconômicas, por exemplo.

Algumas das principais características do planejamento estratégico podem ser sintetizadas da seguinte maneira:

• Ênfase na competitividade entre cidades – estas não são vistas como isoladas de um contexto mais amplo, e sim como pólos de prestação de serviços e de geração de renda que competem entre si para atrair investimentos, empregos, etc. Nesse ponto entra também o marketing das cidades.
• Incorporação da análise do contexto externo – como será explicado mais adiante.
• Foco nos pontos fortes e nos pontos fracos – Não apenas os problemas (pontos fracos) devem ser detectados, mas também os pontos fortes da cidade, aqueles nos quais ela se sobressai em relação às suas “concorrentes”.
• Orientação à ação e aos resultados – ao contrário do planejamento normativo tradicional, que estabelece regulamentos e índices e espera que a cidade se desenvolva respeitando-os até alcançar um estado futuro desejado (caráter normativo), o planejamento estratégico se concentra em ações a serem adotadas e nos resultados concretos alcançados a curto, médio e longo prazos. Por isso, há uma revalorização dos projetos urbanos, a exemplo de Barcelona.
• Participação dos atores envolvidos nos processos urbanos – todas aquelas pessoas que serão diretamente atingidas pelos resultados do processo de planejamento urbano devem participar ativamente da confecção do plano estratégico.
• Relação com o planejamento sistêmico – Lacaze (1993) argumenta que o planejamento estratégico representa a transposição da noção de sistemas para o planejamento urbano. Isso significa que todos os aspectos da cidade estão relacionados entre si e que, portanto, a atuação sobre qualquer um deles acaba afetando os demais. Isso, por sua vez, contribui para justificar o ponto seguinte.
• Ênfase na atuação sobre pontos-chave – a ênfase das intervenções é dada àqueles aspectos considerados estruturais, ou seja, capazes de influenciar o sistema como um todo de maneira mais contundente. Portanto, a atuação do planejamento estratégico não se dá sobre todos os pontos importantes, mas apenas sobre aqueles que têm a capacidade de atuar como catalisadores de mudanças importantes, chamados também de fatores críticos (KAUFMAN; JACOBS, 1987; LACAZE, 1993; GÜELL, 1997).

Processo e etapas

Bryson (2004) sugere as seguintes etapas (ou, segundo o próprio autor, “ocasiões para o diálogo e decisão”) para o planejamento estratégico:

1. Iniciar e pactuar um processo de planejamento estratégico
2. Identificar os requisitos legais
3. Esclarecer a missão e os valores
4. Avaliar os ambientes interno e externo
5. Identificar as questões estratégicas
6. Formular as estratégias para responder às questões
7. Revisar e adotar as estratégias ou o plano estratégico
8. Definir a visão de futuro
9. Desenvolver um processo de implementação do plano estratégico
10. Reavaliar as estratégias e o processo de planejamento estratégico

1. Iniciar e pactuar um processo de planejamento estratégico: nesta etapa deve-se buscar a negociação de um acordo entre os principais decisores sobre a necessidade de um plano estratégico e sobre as etapas gerais a serem cumpridas, como forma de obter comprometimento com o processo. É nessa etapa também que deve ser feita uma análise dos stakeholders, entendidos como “uma pessoa, grupo ou organização que possa demandar atenção, recursos ou resultados de uma organização (ou outra entidade), ou que é de alguma maneira afetada por suas ações.” (BRYSON, 2004, p. 35).

2. Identificar os requisitos legais: aqui devem ser listados e analisados todos os requisitos aos quais o Município deve obedecer, tais como condicionantes, restrições, expectativas, objetivos, etc.

3. Esclarecer a missão e os valores: a missão é o objetivo máximo de uma organização, entendido, entretanto, como um meio para se alcançar um valor maior. Os valores são aquelas características ou princípios considerados essenciais para que a organização cumpra sua missão.

4. Avaliar os ambientes interno e externo: a análise externa busca avaliar as ameaças e oportunidades que se apresentam para a cidade, dentre as variáveis que estão fora do domínio do planejador. Nesse sentido, ameaças podem ser entendidas como uma condicionante desfavorável imposta por um acontecimento do entorno, enquanto que oportunidade pode ser definida como o inverso, ou seja, como uma ocasião para se alcançar uma vantagem competitiva (uma possibilidade de conseguir recursos financeiros através de um edital, por exemplo).

A análise interna envolve a avaliação dos pontos fortes e fracos do Município ou da organização. Essa avaliação, entretanto, para ter sentido, precisa estar integrada à análise externa, visto que os pontos fortes e fracos de uma cidade adquirem real significado quando comparados aos das suas competidoras. Assim, por exemplo, um ponto forte pode ser neutralizado pela existência do mesmo ponto forte em outra cidade ou, por outro lado, pode acontecer o inverso: a importância de um ponto fraco pode ser amenizada pela existência do mesmo ponto fraco nas suas concorrentes (GÜELL, 1997).

5 . Identificar as questões estratégicas: este pode ser considerado como o ponto crítico do processo, uma vez que as 4 primeiras etapas têm como função preparar os decisores para esta etapa, que envolve a identificação das questões ou desafios fundamentais a serem enfrentados para que a organização possa cumprir sua missão. Segundo Bryson (2004), isso só é possível com um conhecimento profundo sobre o objeto do planejamento, e esse conhecimento é construído durante as 4 etapas iniciais.

A principal função desta etapa é concentrar a atenção, e conseqüentemente os esforços, naqueles itens realmente importantes para o Município ou para a organização. Dessa forma, evita-se o desperdício de recursos (humanos, financeiros, etc.) em ações que tendem a não apresentar os melhores resultados.

6. Formular as estratégias para responder às questões: esta etapa trata de desenvolver as estratégias consideradas capazes de responder às questões estratégicas identificadas na etapa anterior. Bryson (2004, p. 46) adota uma definição bastante ampla de estratégia: “Uma estratégia pode ser definida como um padrão de objetivos, políticas, programas, ações, decisões ou alocação de recursos que definem o que uma organização é, o que ela faz, e porque ela o faz”.

Güell (1997), por sua vez, define estratégia como cursos de ação cujos objetivos são incentivar os pontos fortes, superar os pontos fracos, explorar oportunidades e neutralizar as ameaças, sendo compostas por:

1. objetivos estratégicos – declarações conceituais e genéricas sobre as condições desejadas;
2. metas estratégicas – declarações que definem e quantificam os objetivos a serem alcançados;
3. projetos estratégicos – ações necessárias para dar resposta adequada às metas estratégicas.

7. Revisar e adotar as estratégias ou o plano estratégico: nesta etapa o plano estratégico deve ser aprovado oficialmente pelas instâncias competentes antes de poder ser implementado. No caso dos municípios brasileiros, essa aprovação oficial é feita pela Câmara de Vereadores, que também tem o poder de propor alterações e ajustes ao projeto de lei do plano diretor.

8. Definir a visão de futuro: corresponde à construção de uma descrição de como o Município deverá ser depois que tiver implementado as estratégias com sucesso. Sua principal função é comunicar o que se espera dos atores e motivá-los através de uma visão inspiradora e clara sobre o futuro desejado. Bryson (2004) nota que no planejamento estratégico de comunidades a tendência é que esta etapa aconteça no início do processo.

9. Desenvolver um processo de implementação do plano estratégico: aqui devem ser desenvolvidos plano detalhados de ação que possibilitem a implementação das estratégias definidas anteriormente. Esses planos devem especificar as pessoas ou atores responsáveis por cada ação, os objetivos específicos e as metas que demonstrem se estes estão sendo alcançados, o cronograma de ações, os recursos destinados, etc.

10. Reavaliar as estratégias e o processo de planejamento estratégico: depois de algum tempo de implementação das estratégias, deve ser feita uma avaliação dos resultados alcançados com vistas a subsidiar ajustes ou mesmo outros processos de planejamento estratégico. Güell (1997) acrescenta que é importante que as estratégias adotadas sejam divulgadas para toda a população, de forma a envolver a população na sua implementação e no monitoramento dos resultados obtidos.

Críticas ao planejamento estratégico

Diversas críticas têm sido feitas ao planejamento estratégico, principalmente com relação a algumas premissas sobre o conteúdo das estratégias e à visão de cidade como um “produto” a ser vendido. Além disso, fortes críticas têm sido feitas com relação à “participação” dos atores, que muitas vezes tem ficado restrita àqueles setores mais ligados ao capital econômico (VAINER, 1999). Essas observações são importantes na medida em que alguns dos princípios do planejamento estratégico influenciam a forma como os planos diretores são elaborados atualmente no Brasil, exigindo, portanto, uma atitude crítica frente aos seus postulados e à forma de exercê-los na prática do planejamento.

Carlos Vainer (1999) destaca três aspectos condenáveis do planejamento estratégico.

O primeiro deles diz respeito ao marketing de cidades. Se a intenção é vender, surge a questão: vender para quem? A prática mostra que normalmente a cidade é “vendida” para os grandes investidores do capital estrangeiro. Isso quer dizer que os aspectos a serem valorizados na cidade não são aqueles importantes para a população em geral, mas sim aqueles que agradam e esse grupo específico.

Por isso, aspectos como infra-estrutura tecnológica e de comunicações, hotéis de luxo, mão-de-obra qualificada e aeroportos internacionais passam a liderar a lista de prioridades dos planos estratégicos.

Com relação à ambiência urbana, por outro lado, o marketing acabou gerando uma banalização dos projetos urbanos, vistos como instrumentos para embelezar a cidade e atrair o investidor interessado em uma cidade agradável para morar. Com isso, abre-se mão de uma visão integrada dos problemas urbanos, gerando um conjunto de intervenções fragmentadas que desperdiçam seu potencial de estruturar o espaço e atuar positivamente na dinâmica do sistema urbano. Essa prática, aliás, vai radicalmente contra a visão sistêmica da cidade defendida pelo próprio planejamento estratégico, conforme vimos acima.

A intenção de “vender” a cidade fica bem clara até mesmo na linguagem utilizada nos ensaios teóricos. Güell (1997, p. 133), por exemplo, diz que depois que um empresário escolhe uma cidade ele pode ou não recomendá-la para outras pessoas, e acrescenta: “por essa razão, o papel do vendedor do lugar não termina com a compra, e sim continua com o que se conhece como período pós-venda” (grifos nossos).

Em segundo lugar, Vainer critica a analogia entre cidade e empresa adotada pelo planejamento estratégico. Nessa abordagem os princípios mais importantes são “produtividade, competitividade e a subordinação dos fins à lógica do mercado” (VAINER, 1999, p. 8).

Assim, ver a cidade como empresa significa, essencialmente, concebê-la e instaurá-la como agente econômico que atua no contexto de um mercado e que encontra neste mercado a regra e o modelo do planejamento e execução de suas ações. (VAINER, 1999, p. 8).

Por último, a necessidade de consenso. Segundo Vainer, ele reduz os conflitos inerentes à complexidade da vida social urbana a níveis inaceitáveis, em nome de uma unanimidade necessária para se alcançar o desenvolvimento, baseado, como já foi dito, numa política de subserviência aos interesses do capital.

Com isso, o aspecto político do planejamento é negligenciado, visto que os princípios e os interesses estão definidos a priori. A participação dos atores, defendida pelo planejamento estratégico, acaba sendo feita basicamente por aqueles que detêm o poder econômico.

Conclusões

Tudo isso significa então que o planejamento estrátégico é uma arma diabólica criada pelo capital e que, portanto, temos que correr dela como o diabo foge da cruz?

Não é tão simples. Do meu ponto de vista, o planejamento estratégico tem muito a contribuir com a nossa prática, desde que feito dentro de certos limites e princípios. Mas isso fica para um próximo post.

Referências biliográficas

BRYSON, John. Strategic planning for public and nonprofit organizations: a guide to strengthening and sustaining organizational achievement. SanFrancisco: Jossey-Bass, 2004.

BRYSON, John; ROERING, William. Applying private-sector strategic planning in the public sector. In: STEIN, Jay. Classic readings in urban planning. Chicago: Planners Press, 2004. p. 202 – 220. (Artigo publicado originalmente em 1987).

GÜELL, José M. Fernandez. Planificación estratégica de ciudades. Barcelona: Editorial Gustavo Gili, 1997.

KAUFMAN, Jerome; JACOBS, Harvey. A public planning perspective on strategic planning. Journal of the American Planning Association, v. 53, p. 23 -33, 1987.

LACAZE, Jean-Paul. Os métodos do urbanismo. Campinas: Papirus, 1993.

VAINER, Carlos. Os liberais também fazem planejamento urbano? In: ARANTES, Otília; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermínia. A cidade do pensamento único: desmanchando consensos. Petrópolis: Vozes, 2000. p. 105 – 119.

VAINER, Carlos. Pátria, empresa e mercadoria: notas sobre a estratégia discursiva do planejamento estratégico urbano. In: VIII ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, 1999 Porto Alegre. Anais eletrônicos… Porto Alegre: PROPUR – UFRGS, 1999.