Um dos capítulos é meu em coautoria com Vinicius Netto e chama-se “A Urgência do Planejamento”. Trata-se de uma versão revisada e expandida de artigo homônimo publicado no periódico Arquitextos. O artigo discute a correspondência entre instrumentos de controle urbano e as complexidades da cidade brasileira, enfatizando as dificuldades que os instrumentos normativos enfrentam para capturar essas complexidades.

Sinto-me muito honrado em fazer parte dessa coletânea, que conta com tantos nomes tão reconhecidos no campo dos estudos urbanos no Brasil.

A obra é fruto de intensos debates realizados pelos coordenadores, professores convidados e bolsistas do grupo de pesquisa financiado pelo CNPq através do edital Universal/2009 e intitulado “A Justiça e a Pólis: análise interdisciplinar do conceito de justiça a partir de um estudo do estatuto da cidade”.

O Estatuto da Cidade é analisado a partir do que se entende por justiça e a partir do seu conceito de cidade justa. Isso significa entender as condições para a minimização da exclusão social e a ampliação das estratégias de inclusão, promovendo um desenvolvimento sustentável e contínuo da cidade. Para atingir a proposta de investigação, a pesquisa contou com a participação de uma equipe interdisciplinar formada por filósofos, sociólogos, gestores públicos, cientistas do Direito, da Arquitetura e Urbanismo a fim de contemplar diversos enfoques acerca dos desafios para a cidade justa. Destaca-se a participação dos alunos de Arquitetura e Urbanismo da Faculdade Meridional (IMED) no edital que escolheu a melhor arte para a capa do livro. A capa selecionada, de autoria do aluno José Carlos Arruda Pereira, ilustra o centro urbano cinza e mal iluminado, contrastando com a contracapa clara, intencionando a transição para uma cidade mais justa.

O livro está organizado em três partes: O direito à cidade justa, Instrumentos de efetivação da cidade justa, e Participação e gestão da cidade justa. A primeira parte: O direito à cidade justa, aborda definições, conceito e histórico do direito à cidade justa e sustentável no Brasil, a influência desta proposição contida na legislação do Estatuto da Cidade em cartas internacionais de direitos humanos e planejamento urbano, os deveres e direitos dos cidadãos e como estas responsabilidades são distribuídas na cidade e pactuadas, a contribuição do planejamento e da dinâmica urbana na configuração de uma cidade justa e/ou no aumento da segregação

urbana. A segunda parte: Instrumentos de efetivação da cidade justa explora os desafios de aplicabilidade dos instrumentos de indução ao desenvolvimento urbano e de regularização fundiária contidos no Estatuto da Cidade, apresenta uma metodologia de elaboração de planos locais de habitação de interesse social realizada em algumas cidades do Rio Grande do Sul, um panorama dos desafios da prática do planejamento urbano, etapas de regularização fundiária efetuada em Porto Alegre/RS e resgata a implicação da lei federal de parcelamento do solo e suas modificações no ordenamento territorial. A terceira parte: Participação e gestão da cidade justa apresenta a interpretação do Estatuto da Cidade nas políticas públicas, o grau de efetividade da participação dos diversos segmentos da sociedade na construção de uma cidade democrática e a diversidade cultural no espaço urbano.

Andréa Quadrado Mussi
Daniela Gomes
Vanderlei de Oliveira Farias

Organizadores da Obra
Coordenadores do Projeto de Pesquisa

O livro foi distribuído para as principais universidades e centros de pesquisa e pode ser solicitado, mediante análise de disponibilidade, pelo mail: arquitetura@imed.edu.br

Prefácio

Passados dez anos da aprovação do Estatuto da Cidade (EC), lei federal 10.257/2001, muita coisa aconteceu no campo do desenvolvimento, planejamento e gestão urbanos. Inúmeros municípios fizeram seus planos diretores, com maior ou menor fidelidade aos princípios e diretrizes do EC, maior ou menor quantidade de conflitos, e com maior ou menor interesse e envolvimento por parte da população em geral. Os resultados, obviamente, foram os mais diversos possíveis. Este livro propõe-se a discutir, analisar e avaliar criticamente os avanços trazidos pelo Estatuto da Cidade, bem como os aspectos que se mostraram inadequados, ineficientes ou insuficientes. Vem em boa hora.

Após dez anos fica claro, por exemplo, que a promessa de participação popular promovida pela lei não se concretizou como o esperado. Ainda perduram muitas distorções nos processos participativos: manipulações, pressões de todos os tipos, intimidações, atropelos e imperícias. Juntamente com iniciativas que podem ser consideradas bem sucedidas, há muitos outros exemplos em que a participação foi utilizada mais como um instrumento para legitimar interesses específicos do que como uma forma de efetivamente democratizar a tomada de decisões, no sentido de incorporar os valores de uma maior parcela da população na definição de caminhos e de prioridades. Em outros casos, ficou claro que a participação, por si só, não garante qualidade nas decisões. A postura de “lavar as mãos”, adotada por vários técnicos em nome de uma suposta primazia da participação popular, revelou-se tão prejudicial quanto seu oposto, o tecnicismo exagerado. Diante de um novo contexto, e frente a desafios muito diferentes que aqueles aos quais estavam acostumados (e ainda por cima vítimas de uma certa “demonização” do papel da técnica no planejamento, nas críticas muitas vezes exageradas sobre seu desempenho no passado), muitos técnicos em planejamento urbano optaram por limitar sua atuação ao papel de organizadores do processo, ao invés de atores legítimos e atuantes nas decisões envolvendo questões coletivas, e que possuíam uma contribuição real a fazer derivada de seu domínio sobre um campo específico do conhecimento. A importância da participação popular, enfatizada pelo EC, demandou uma redefinição do papel do técnico, redefinição esta que ainda não foi concretizada e parece estar longe de chegar a um amadurecimento satisfatório.

Outro grande obstáculo é o quadro institucional dentro do qual as ações de planejamento acontecem. Na grande maioria dos casos esse quadro é resultado de uma herança que nos legou prefeituras com corpo técnico insuficiente frente às demandas existentes, com pouca oportunidade para continuar aperfeiçoando seu conhecimento e com bases de dados incompletas, imprecisas e desestruturadas, inviabilizando análises minimamente complexas. Cada nova empreitada requer quase um começo do zero, reunindo dados, editando e gerando mapas básicos, e lidando com erros e incoerências das mais diversas naturezas. Tal situação é mais um fator a induzir o distanciamento das questões técnicas das decisões, empurrando-as cada vez mais na direção de interesses exclusivamente políticos.

Ainda no que diz respeito aos aspectos institucionais, enfrentamos dificuldades também no sistema jurídico, que em grande parte ainda tem dificuldades para aceitar ou entender os aspectos mais progressistas do EC. O próprio Ministério Público, por exemplo, ainda demonstra resistência em fazer valer os princípios e diretrizes da lei federal, dificultando iniciativas de controle social derivadas da insatisfação com relação a práticas consideradas inadequadas ou injustas pela população. O mesmo acontece com as instâncias finais de decisão, que ainda não estão em sintonia com os novos princípios (como por exemplo o de função social da propriedade).

Outra grande dificuldade enfrentada na implementação do EC é um dispositivo que parece ainda “não ter pegado”: a exigência de vinculação dos orçamentos municipais às diretrizes e prioridades contidas no plano diretor municipal, constante no artigo 40. Sem essa ligação entre plano e implementação é provável que, na melhor das hipóteses, apenas os aspectos normativos do plano (especialmente o zoneamento de uso e ocupação do solo) tenham alguma influência sobre o desenvolvimento urbano. Entretanto, tal influência é claramente insuficiente uma vez que atua apenas sobre as iniciativas individuais e falha em orientar as ações do Poder Público, que são determinantes para as condições do sistema urbano sob as quais os demais agentes operam. A implementação desigual de infraestrutura pelo território, por exemplo, especialmente mas não apenas a viária, beneficia ou penaliza de forma também desigual as diferentes partes da cidade e setores da população. Por isso, é essencial que a discussão sobre a melhor forma de fazer essa distribuição seja feita de maneira democrática e participativa, e também com bom apoio do conhecimento técnico com relação às consequências (positivas ou negativas) de cada uma das alternativas consideradas. Entretanto, de nada adianta realizar complexas e desgastantes sessões de discussão e busca de consenso se, depois de aprovado o plano, não houver o comprometimento dos responsáveis pela efetiva implementação das diretrizes nele contidas, e isso só é possível com a destinação dos recursos necessários. Esse vínculo é essencial, e deve ser objeto de pressões políticas e sociais nessa era “pós aprovação dos PDs”.

Outro aspecto crucial que ficou à margem dos avanços trazidos pelo Estatuto da Cidade diz respeito ao parcelamento do solo, atualmente em discussão na forma do PL 3057/2000. Os dispositivos constantes na atual lei de parcelamento são claramente insuficientes para lidar com a complexidade dos processos contemporâneos de desenvolvimento urbano, vide o caso dos condomínios fechados. Além disso, os critérios de desenho espacial, diretamente ligados às formas de parcelar o solo e conceber o sistema viário, não são contemplados pela lei 6766/99, salvo raras exceções pontuais que, entretanto, são dispositivos que não costumam ser obedecidos. A importância de aspectos de desenho não deve ser menosprezada, uma vez que possui influência direta em aspectos de mobilidade, acessibilidade, integração e segregação socioespacial e impactos sobre o meio ambiente. A forma e tamanho dos lotes condicionam as tipologias edilícias que ali podem ser construídas, assim como a forma, tamanho e posicionamento das áreas verdes e institucionais têm impacto direto sobre a utilização e acessibilidade dessas áreas pela população. Nesse sentido, o Estatuto da Cidade também mostrou-se deficiente,visto que seus instrumentos de indução do crescimento e desenvolvimento urbanos mantêm-se ao nível das generalizações quantitativas, e não avançam em critérios de desenho mais adequados do que os existentes atualmente.

Por outro lado, é inegável que o “espírito” do planejamento urbano sofreu modificações importantes após a promulgação do Estatuto. Reconhecer suas limitações não pode nem deve levar-nos a desprezar o que foi alcançado, especialmente em termos de mobilização em torno de ideais de democratização e busca por cidades mais justas e inclusivas. Muitos cursos de capacitação (de técnicos e da população em geral) foram realizados, assim como muitas audiências públicas, encontros de mobilização, livros, artigos, congressos, etc. O desenvolvimento urbano atraiu atenções como há muito tempo não acontecia, e o simples compartilhamento de informações e de conhecimentos gerados já pode ser considerado um resultado positivo.

É necessário, além disso, reconhecer que a mera promulgação da lei pode ser um instrumento valioso de pressão e de negociação em muitos contextos, apesar daqueles que (corretamente) advertem que a lei por si só não trará maior justiça social nem os avanços necessários para um tipo de desenvolvimento urbano mais adequado, menos predatório e mais inclusivo. Apesar de ser notória no Brasil a noção de que “há leis que pegam e que não pegam”, a capacidade de pressão de uma lei como o Estatuto da Cidade não deve ser desprezada, ainda que muitos de seus dispositivos mantenham-se em um nível de generalidade que permita grandes margens para interpretação, o que em muitos casos tem um efeito prejudicial. Prova disso são os vários planos com problemas relativos à participação popular em seu processo de elaboração que foram contestados, com êxito, na justiça. Isso demonstra que, ainda que de forma lenta, há a perspectiva de uma mudança na foma de lidar com esses problemas, e de que o Estatuto tem um papel importante nesse sentido.

O certo é que mudanças culturais e institucionais levam tempo para acontecer, especialmente em questões com essa abrangência, importância e nível de complexidade. Se considerarmos esses dez anos como os primeiros passos na direção de maior democratização das decisões relativas ao desenvolvimento urbano, e não como um período em que todos os problemas deveriam estar resolvidos, vemos que há motivo para comemoração. Obras como esta coletânea, longe de celebrar os avanços acriticamente, contribuem para fomentar o debate, levantando questões, expondo contradições, apontando erros e possíveis caminhos, de forma a consolidar cada vez mais o aprimoramento dos processos decisórios, técnicos e políticos.

O leitor mais atento terá percebido, a esta altura, que vários termos utilizados neste prefácio mantêm um tom vago: “em muitos casos”, “parece estar longe”, “de maneira geral”. Tais imprecisões precisam ser diminuídas, se quisermos avançar em nossa cultura de desenvolvimento urbano e promover cidades mais justas, agradáveis e com menos impactos ao meio ambiente. É necessário tornar mais nítidas as nuances dos problemas, aprofundar suas consequências, identificar suas raízes, descobrir pontos em comum. Nesse sentido, o presente livro tem um importante papel a cumprir, e o faz com grande desenvoltura tendo em vista a qualidade dos artigos e, particularmente, a diversidade de pontos de vista sob os quais esses assuntos são analisados. Essa diversidade de olhares promove uma visão mais integrada sobre os problemas e aumenta as chances de que encontremos soluções que incorporem uma maior gama e variedade de valores. Afinal, este é o espírito da democratização que almejamos.

Prof. Dr. Renato T. de Saboya
Curso de Arquitetura e Urbanismo
Universidade Federal de Santa Catarina

O que queremos para nossas cidades? Será que as normas de uso e ocupação do solo refletem nossos desejos? Aparentemente não, uma vez que são cada vez mais comuns espaços configurados por fachadas cegas e praticamente nenhuma interação entre espaços abertos públicos e os espaços edificados.

Esquema ilustrativo das possíveis tipologias resultantes da aplicação de um mesmo conjunto de parâmetros do zoneamento. A ocupação máxima permitida está indicada pelo volume translúcido. (Fonte: NETTO; SABOYA, 2010)

Um pequeno trecho:

Os instrumentos de controle urbano definidos por nossos Planos Diretores têm sido duramente postos à prova – alguns diriam, com imensas dificuldades – face a desafios urbanos […] Este artigo aponta algumas limitações dos instrumentos usuais de controle da ocupação urbana. Em seguida, argumenta pela possibilidade de inovação em direção a instrumentos capazes de definir diretrizes baseadas em análises mais rigorosas das condições materiais das ações dos atores no espaço urbano e de questões de desempenho urbano […]. Os objetivos sugeridos por tais proposições incluem (i) a redução da imprecisão dos zoneamentos e outras prescrições excessivamente homogeneas, e (ii) o alinhamento entre instrumentos normativos e o entendimento das condições das transformações das cidades. Nossa intenção certamente não é reduzir o planejamento à aplicação de zoneamentos, mas enfatizar a necessidade de sofisticar a visão e aplicação de instrumentos de controle de ocupação urbana como um dos principais recursos do planejamento.

Referência bibliográfica:

NETTO, Vinicius de Moraes; SABOYA, Renato. A urgência do planejamento: a revisão dos instrumentos normativos de ocupação urbana. Arquitextos – Vitruvius, n. 125.02, 2010. ISSN 1809-6298.

A causa? Importamos um padrão de urbanização dos nossos colonizadores ibéricos que é inviável no Brasil, onde a chuva anual varia de 1.000mm a 1.600mm. Em áreas populosas e urbanizadas, como o Sudeste brasileiro (80 milhões de habitantes), a chuva se concentra no verão, período em que chega a cair 300mm por mês e não é incomum 100mm em um único dia. Na região de Angra dos Reis, litoral fluminense, choveu mais de 400mm nos dois últimos dias de dezembro e no primeiro dia de janeiro. No entanto, nosso modelo de construção vem de lugares onde chove muito menos, e de forma regular: 400mm por ano em Madri; 500mm por ano em Lisboa. Aqueles terraços pavimentados de Sevilha ou de Lisboa são lindos e adequados para 50mm por mês, nunca para um lugar onde chove esta cota por hora.

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O porquê das enchentes

Nesse sentido, este texto tenta contribuir para minimizar os estragos causados por uma condução equivocada do processo, que teve início em 2006 e cujo principal símbolo foi o desmantelamento unilateral do núcleo gestor levado a cabo pela prefeitura no início do 2o mandato do prefeito reeleito. A partir de então, a tentativa de um processo participativo foi definitivamente deixada de lado, e as audiências públicas passaram a ser meramente informativas e, no melhor dos casos, consultiva. Nada de deliberação por aqui, pelo menos para a sociedade civil.

As oficinas, da mesma forma, não previram momentos de deliberação. O discurso foi mais ou menos assim: “nós apresentamos nossa proposta, vocês fazem as devidas considerações, e então nós as analisaremos e decidiremos se são pertinentes ou não”. Como se houvesse uma “neutralidade” técnica capaz de separar os fatos e dados, dos valores e objetivos. Falácia bastante comum e que já deveria estar superada há muito tempo.

De qualquer forma, optamos por contribuir no debate para tentar minimizar a possibilidade de manipulação das pessoas, e para tentar fazer aumentar, ainda que um pouquinho, o nível de consciência dos participantes sobre o que está sendo discutido.

Neste texto, vamos nos referir muitas vezes a “gabaritos”. Com isso, estaremos nos referindo ao número máximo de pavimentos permitido pelo zoneamento para uma determinada área. Se você tem dúvidas sobre o significado de outros índices urbanísticos, tais como coeficiente de aproveitamento e taxa de ocupação, não deixe de ler estes posts:

• Zoneamento e planos diretores;
• Taxa de ocupação e coeficiente de aproveitamento.

Gabaritos x densidades

Qual a relação entre gabaritos e densidade populacional? Existe uma relação absoluta e direta, de forma que maior verticalização equivale necessariamente a maior densidade e menor verticalização equivale e menor densidade? Certamente que não. É possível ter densidades iguais com edifícios de alturas diferentes, contanto que as áreas liberadas nos terrenos sejam diferentes. É possível ter prédios mais altos e finos em uma área e prédios mais robustos e baixos em outras, e a densidade final ser a mesma. A figura abaixo demonstra isso claramente. À esquerda vemos prédios mais altos com maior área liberada no terreno; à direita temos prédios mais baixos com menos área liberada no terreno. Ainda assim, as densidades são equivalentes.

Configurações distintas com mesma densidade final. Fonte: Newman (1996)

A imagem seguinte também mostra o mesmo fenômeno. O mesmo volume poderia ser posicionado de formas diferentes sobre o terreno, resultando em ocupações distintas porém equivalentes em termos de número de metros quadrados construídos.

Configuração possível (mas não provável) de um mesmo volume construído com diferentes números de pavimentos: para isso acontecer, o coeficiente de aproveitamento deve ser mantido constante.

Entretanto, não é isso o que acontece na imensa maioria dos casos. O que podemos perceber nas cidades brasileiras é que o índice de aproveitamento tende a acompanhar o incremento no número de pavimentos, e a diminuição da taxa de ocupação raramente é suficiente para compensar esse aumento. Sendo assim, o que vemos é que há sim uma correlação bastante relevante entre verticalização e densidade populacional, ou seja, na maioria dos casos é verdadeira a afirmação de que maior verticalização equivale a maior densidade e menor verticalização equivale a menor densidade.

Por que isso ocorre? Vamos analisar, como exemplo, a tabela de zonas do Plano Diretor de Florianópolis (Lei Municipal 001/97). Nela vemos que, para 12 andares, o índice de aproveitamento é de 3, ou seja, é possível construir um total de metros quadrados equivalente a 3 vezes a área do terreno.

Via de regra, a gabaritos maiores correspondem índices de aproveitamento maiores. Fonte: Plano Diretor de Florianópolis (Lei 001/1997)

Já para o gabarito de 4 pavimentos, o índice de aproveitamento é de 1,3, ou seja, menos da metade. Ora, fica claro, portanto, que na zona de 12 pavimentos a densidade construtiva será maior e, por consequência, é muito provável que a densidade populacional também será maior. Afinal, onde cabe maior número de unidades residenciais, cabe maior número de pessoas.

A taxa de ocupação pouco influenciou na densidade, uma vez que, mesmo diminuindo de 33% no caso de 4 pavimentos para 25% no caso de 12 pavimentos, ainda assim a densidade aumentou. Para inverter essa lógica, é necessário que o coeficiente de aproveitamento não varie juntamente com o aumento do número máximo de pavimentos. Voltaremos a esse assunto mais adiante.

Gabaritos x especulação imobiliária x valor do solo

Um dos principais problemas na definição do número máximo de pavimentos é que ele não afeta apenas os aspectos urbanísticos, mas também os aspectos financeiros da produção da cidade. Nesse sentido, é óbvio que, do ponto de vista de um empreendedor imobiliário, é mais vantajoso que o seu lote ou gleba possua permissão para construir um maior número de metros quadrados, distribuídos em muitos pavimentos, do que possuir limitação a poucos andares. Quanto mais puder ser construído, maior é a possibilidade de tirar lucro daquele terreno.

O mesmo vale para os proprietários de imóveis que pretendem vendê-los para os empreendedores imobiliários.

Por isso, os processos de definição do número máximo de pavimentos costumam sofrer pressões por parte desses atores, interessados em aumentar suas expectativas de lucros através da maximização do número de pavimentos e do coeficiente de aproveitamento do lote que, em conjunto, serão os índices que mais influenciarão a quantidade total de metros quadrados a serem construídos e, como consequência, a densidade construtiva.

Não é à toa que grande parte dos financiadores de campanhas dos vereadores são de empresas ligadas ao ramo imobiliário.

Como resultado, muitas vezes uma alteração de zoneamento feita pelos vereadores, sem a devida discussão e participação popular, bem como sem critérios técnicos, acaba aumentando substancialmente o patrimônio de alguns poucos beneficiados, enquanto que toda a cidade paga pelo aumento indevido na densidade de certas áreas.

Como discutir e definir os gabaritos?

Diante disso, consideramos que um caminho menos arbitrário e mais democrático para a discussão sobre o número máximo de pavimentos deve partir de uma estimativa da quantidade de população a ser alocada em uma determinada área nos próximos vinte anos (BERKE et al, 2006), e da densidade prevista em função dessa quantidade.

A estimativa pode ser feita de várias maneiras, dependendo das condições específicas do local. A primeira providência deve ser estimar o crescimento demográfico “puro”, ou seja, a quantidade de crescimento decorrente das taxas de nascimento e mortalidade, somadas aos fluxos migratórios. Assim, há áreas com altas taxas de crescimento e áreas com baixa taxa de crescimento, ou até mesmo com diminuição da população.

Em um segundo momento pode ser necessário rever a estimativa demográfica tendo em vista limitações da infra-estrutura disponível, tais como água, luz, esgoto, etc. Se, por exemplo, sabe-se que a água disponível atualmente é suficiente para abastecer somente uma população X, não adianta prever uma quantidade 2X de pessoas para uma determinada área. O mesmo deve valer para o sistema de transporte, apesar de que, nesse caso, a determinação da quantidade máxima de pessoas que o sistema pode suportar é muito mais complexa e sujeita a polêmicas. O correto seria contratar uma equipe especialista em modelagem de transportes para realizar um estudo com base em uma perspectiva coerente sobre a quantidade de recursos que poderiam ser investidos nesse tipo de infra-estrutura e, por consequência, em qual seria a capacidade de suporte em um determinado horizonte de tempo.

Sobre essa quantidade preliminar de pessoas a serem alocadas, Berke et al (2006) recomendam adicionar um percentual de 20% a 100% para chegar a uma quantidade oficial estimada para a área. Segundo eles, isso é necessário porque, caso a definição de densidades ( e consequentemente o espaço disponível para ser ocupados pelas pessoas) seja feita exatamente sobre a população provável, o preço da terra tende a ser forçado para cima, por causa da relativa escassez de espaço urbanizável. Calculando com base em um número um pouco maior, garante-se que haverá espaço suficiente para todos sem haver valorização excessiva e artificial do solo urbano.
Tendo a quantidade total de pessoas a ser alocada na área, divide-se este número pela área urbanizável (em hectares), ou seja, pela área que é passível de ser urbanizada (excluindo, portanto, os morros, áreas de proteção ambiental, áreas já consolidadas sem possibilidade de adensamento, etc.). Com isso, temos a densidade prevista para a área. A partir desse número, é possível distribuir os índices (número máximo de pavimentos e coeficiente de aproveitamento, entre outros) pela área, intensificando a densidade em áreas mais acessíveis e diminuindo-a em áreas menos acessíveis ou mais frágeis do ponto de vista ambiental e/ou cultural.
Mossoró, no Rio Grande do Norte, tem uma experiência interessante: lá o coeficiente de aproveitamento foi definido em função da capacidade de suporte do abastecimento de água. Vale a pena conhecer a experiência, que está no banco de experiências do Ministério das Cidades:

Calculo do coeficiente de aproveitamento maximo a partir da capacidade de suporte da infraestrutura de abastecimento de agua e esgotamento sanitario

Os perigos de distorções sutis (ou nem tão sutis)

Em toda discussão sobre os gabaritos máximos, sempre há aqueles que defendem a idéia de aumentar os gabaritos para liberar maior quantidade de áreas verdes e/ou permeáveis no terreno. Apesar dessa idéia ter lógica, o grande risco de aceitá-la é abrir a porta para alterações posteriores no plano diretor que venham a deturpar esse intenção inicial. Modificar Taxa de Ocupação e Índice de Aproveitamente é muito mais fácil do que alterar gabaritos, uma vez que os primeiros são índices abstratos de de visualização mais difícil por parte da população. Já os gabaritos são mais concretos, e por isso as pessoas associam com facilidade gabaritos mais altos com densificação. Dessa forma, podem cobrar explicações técnicas para a alteração e até mesmo reclamar na justiça seus direitos.

Por isso, não recomendo, neste momento da nossa história, que se caia na argumentação de que os gabaritos serão aumentados para liberar área no terreno. Pela minha experiência, não é isso que costuma ocorrer.

A promessa de aumentar os gabaritos para liberar mais área no terreno raramente é cumprida.

Os riscos de uma definição incorreta dos gabaritos

Se aceitarmos que os gabaritos, na grande maioria dos casos, têm correlação direta com a densidade de uma área, ou que ao menos têm uma correlação potencial, devemos entender também que uma definição incorreta do número máximo de pavimentos pode trazer os malefícios de uma definição incorreta das densidades.

Sendo assim, teríamos as seguintes possibilidades:

Para densidades e gabaritos subdimensionados:

• Espalhamento excessivo da cidade, uma vez que menores densidades demandam mais área para acomodar um mesmo número de pessoas;
• Aumento artificial do preço da terra, que se torna escassa e por isso encarece;
• Possível “expulsão” de comunidades tradicionais e/ou de baixa renda, por causa da valorização do preço da terra;
• Conversão desnecessária de áreas rurais em áreas urbanas;
• Possível destruição de áreas verdes para transformação em área urbanizada;
• Imposição de maiores distâncias aos deslocamentos;
• Possível inviabilização de uma série de equipamentos comunitários, uma vez que a quantidade de pessoas talvez não seja suficiente para viabilizar o investimento necessário. O mesmo vale para as linhas de ônibus, que por causa da baixa densidade provavelmente terão que deixar grandes porções do território não atendidas.

Para densidades e gabaritos superdimensionados:

• Sobrecarga na infraestrutura, especialmente aquelas ligadas ao tratamento dos efluentes (esgoto) e ao tráfego (engarrafamentos, vias sem capacidade de escoar o tráfego, etc.), com consequente poluição ambiental (hídrica, do ar, sonora, etc.);
• Comprometimento das condições de salubridade (pouca insolação e ventilação nos apartamentos);
• Comprometimento de aspectos da paisagem;
• Desigualdade na ocupação do território: por haver muito espaço para edificar, e pouca demanda, algumas áreas tendem a ficar verticalizadas enquanto outras ficam vazias, esperando valorização (processo também conhecido como especulação imobiliária);
• Possível destruição de modos de vida tradicionais;
• Possível exclusão de pequenas empresas e construtoras, em favor de grandes conglomerados e empreiteiras.

Referências bibliográficas

BERKE, Philip; GODSCHALK, David R.; KAISER, Edward J.; RODRIGUEZ, Daniel. Urban land use planning. 5th edition. Urbana: University of Illinois Press, 2006.

2/24/2009
O Lincoln Institute of Land Policy realiza diversas atividades educativas na América Latina, incluindo cursos de capacitação e formação profissional em temas de políticas e mercados do solo urbano.
Nesta ocasião anunciamos o Curso Financiamento do Desenvolvimento Urbano no Brasil e Recuperação de Mais-Valias Fundiárias: Subsídios para Implementação do Estatuto da Cidade que será promovido em colaboração com o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), em Belém, Brasil, de 14 a 17 de abril de 2009. O evento conta com apoio do Ministério das Cidades, por meio do Programa Nacional de Capacitação das Cidades.

O curso é dirigido especialmente para gestores e técnicos municipais, tendo como objetivo disseminar o debate sobre os temas do financiamento do desenvolvimento urbano, implementação do Estatuto da Cidade e recuperação de mais-valias fundiárias. Espera-se, ao final do curso, que os participantes tenham ampliado seus conhecimentos sobre o tema, bem como suas capacidades para conduzir a política urbana comprometida com a implementação do Estatuto da Cidade em seus municípios. O curso tem uma orientação multidisciplinar e abordará o seguinte conteúdo básico:

• Noções gerais sobre formação dos preços da terra e mercado do solo urbano.
• Valor da terra, valorização e recuperação pública.
• Fundamentos jurídicos sobre direito de propriedade, propriedade imobiliária e direito de construir.
• Estatuto da Cidade e novos instrumentos da política urbana, especialmente: outorga onerosa do direito de construir; transferência do direito de construir; operação urbana consorciada.
• Estatuto da Cidade, novos Planos Diretores e legislação urbanística tradicional.
• Informalidade, regularização e mais-valias fundiárias.

A data limite para postulação inscrição é 16 de março de 2009. Para obtenção de mais informações, visite as página do curso através do seguinte link:

http://www.lincolninst.edu/education/education-coursedetail.asp?id=604

Nesta página se encontrará o documento chamado Convocatória e Informação, o qual explica os objetivos e os temas a serem abordados, assim como as informações básicas em relação aos termos de postulação e participação.

Adicionalmente, para outras informações sobre o curso e instruções postular, se pode acessar www.ibam.org.br/cursolincoln ou seminario@ibam.org.br. (A ficha de postulação de inscrição deve ser preenchida integralmente e enviada para o e-mail: seminario@ibam.org.br)

Esperamos que este curso seja de seu interesse e que nos faça o favor de difundir esta informação entre seus colegas e instituições afins.

O que é macrozoneamento?

O macrozoneamento é o primeiro nível de definição das diretrizes espaciais do Plano Diretor, estabelecendo “um referencial espacial para o uso e a ocupação do solo na cidade, em concordância com as estratégias de política urbana” (BRASIL, 2002, p. 41). Ele é um referencial geral para o Município, conferindo uma coerência para sua lógica de desenvolvimento. Por esse motivo, é um instrumento utilizado para superar o caráter de “colcha de retalhos” presente em grande parte dos zoneamentos tradicionais, nos quais era difícil, senão impossível, deduzir a lógica por trás dos índices e demais diretrizes atribuídos a cada uma das zonas.

Funcionamento

O macrozoneamento, assim como outros instrumentos do plano diretor, deve atuar como orientador das ações do Poder Público relacionadas ao desenvolvimento urbano. Portanto, ele tem a possibilidade de extrapolar o caráter estritamente normativo dos zoneamentos tradicionais para atuar como balizador das decisões pontuais feitas ao longo do tempo. Em outras palavras, ele não apenas traz limitações aos indivíduos (tais como o número de pavimentos máximo permitido), mas também atua como uma base para diretrizes espaciais a serem obedecidas pelo Poder Público à medida que o plano vai sendo implementado.

Por isso, é importante que cada macrozona traga explicitamente e de maneira clara os critérios utilizados para sua definição e os objetivos desejados para ela. Os critérios de definição conferem robustez ao macrozoneamento, tornando mais difíceis modificações que venham a distorcer ou prejudicar o funcionamento das diretrizes e dos instrumentos do plano. Os objetivos, por sua vez, funcionam como base para a escolha dos demais instrumentos e como elementos de orientação para as decisões tomadas no processo de gestão (onde construir uma nova via? onde construir um novo parque?).

Além disso, uma definição clara dos critérios de delimitação e dos objetivos de cada macrozona conferem aos cidadãos uma base legal para contestar, na Justiça, ações e obras públicas que estejam em desacordo com os objetivos pretendidos, facilitando o controle social. Por exemplo, se uma área tem como diretriz o controle do crescimento e a manutenção da baixa densidade, qualquer tentativa de modificação para aumentar o índice de aproveitamento poderia ser contestada.

Mais importante ainda, entretanto, é o fato de que o macrozoneamento deve ser utilizado como base espacial para os demais instrumentos do plano. Dessa forma, uma vez definidos e explicitados os objetivos específicos de cada área através do macrozoneamento, todos os demais instrumentos e diretrizes devem estar em harmonia como esses objetivos. Isso inclui os instrumentos legais oferecidos pelo Estatuto da Cidade (outorga onerosa, transferência do diretito de construir, IPTU progressivo, etc.), que devem estar em harmonia com o macrozoneamento, mesmo que possuam seus próprios mapas e definições espaciais.

Além disso, o macrozoneamento deve incorporar e servir de base espacial para diretrizes de natureza mais estratégica, tais como definição de prioridades, horizontes de tempo, programas, ações, etc., e não apenas para as normas de uso e ocupação do solo.
Sob essa ótica, o macrozoneamento atua como um grande organizador das diretrizes e dos instrumentos do plano, trabalhando no sentido de garantir que todos eles estejam em harmonia entre si e atuando em conjunto para alcançar os objetivos definidos.

Requisitos para o macrozoneamento

O Macrozoneamento deve, conforme já dissemos acima, incluir toda a área do Município, já que o Estatuto da Cidade instituiu essa exigência. Por esse motivo, deve também contemplar a diferenciação entre área urbana e rural, ou seja, entre as porções do território que podem ser parceladas e utilizadas para fins urbanos, e aquelas onde isso não é possível.

Dessa forma, o macrozoneamento deve ser composto por:

• Definição do perímetro urbano, incluindo delimitação da área urbana, de expansão urbana (se houver, com essa denominação) e rural;
• Definição das Macrozonas, entendidas como grandes zonas que estabelecem um referencial para o uso e a ocupação do solo, e para a aplicação dos programas contidos nas estratégias. Para conferir a coerência pretendida para a lógica do desenvolvimento urbano, é importante que o macrozoneamento tenha um número limitado de macrozonas diferentes. Dessa forma, sua leitura e entendimento não ficam prejudicados (recomendamos um número não maior que 8, se possível). A divisão das macrozonas tem sido feita de maneiras diversas pelos Municípios, assim como a nomenclatura usada.
• Descrição das macrozonas, assim como dos princípios e critérios utilizados para defini-las e seus objetivos específicos. Essa descrição pode ser feita em uma tabela em que as zonas ocupam as linhas e suas características e objetivos ocupam as colunas.

É importante também que os nomes das macrozonas sejam escolhidos de forma a indicar o mais claramente possível suas características e/ou as intenções para ela, conforme já abordamos no post Legibilidade do plano diretor.

Alguns exemplos

O macrozoneamento proposto para São José dividiu o Município em 3 macrozonas e 7 grandes zonas:

 
Macrozoneamento proposto para São José – SC – detalhe da tabela de Zonas e Macrozonas (versões em resolução mais alta podem ser encontradas aqui).

Por esse mapa é possível perceber a lógica pretendida para o Município: quais áreas devem ser adensadas, e em que ordem de prioridade, e quais áreas devem permanecer pouco densas. Os instrumentos também se adequam ao macrozoneamento: a transferência do direito de construir, por exemplo, aplica-se à Zona de Ocupação Controlada, porque nessa zona pretende-se limitar a ocupação, então qualquer transferência de potencial construtivo para outra zona mais apta a recebê-lo, melhor.

O macrozoneamento de Porto Alegre, apesar de ser bem anterior ao Estatuto da Cidade, dá uma boa idéia sobre os modelos de cidade presentes no plano diretor, e sobre as intenções e diretrizes para cada parte da cidade.

Macrozoneamento de Porto Alegre – RS (1993)

O macrozoneamento de Piracicaba já foi analisado em outro post aqui no Urbanidades, e também é um bom exemplo de macrozonas pensadas de forma a tornar clara a lógica de desenvolvimento do Município.

 
Plano Diretor de Piracicaba – SP

Outros exemplos de macrozoneamentos podem ser vistos abaixo. Note que nem todos possibilitam o entendimento da lógica de desenvolvimento, nem necessariamente são fáceis de serem lidos e compreendidos.

Referência Bibliográfica

BRASIL. Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadãos. 2 ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2002.

Recebi as informações abaixo pela Newsletter do Instituto:

El Lincoln Institute of Land Policy realiza diversas actividades de educación en América Latina, incluyendo cursos a distancia (gratuitos) por Internet. En esta ocasión anunciamos los próximos cursos que serán ofrecidos del 23 de marzo al 17 de mayo del 2009. El plazo para postular cerrará el 1 de marzo del 2009. Para obtener mayor información, por favor visite los enlaces (links) listados a continuación:

Multipurpose Cadastres in Defining Urban Land Policies
Aplicaciones del Catastro Multifinalitario en la Definición de Políticas de Suelo Urbano

Geographic Information Systems (GIS) Applications for Urban Studies
Sistemas de Información Geográfica (SIG) Aplicados a Estudios Urbanos

Property Taxes
Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria

Urban Land Markets in Latin American Cities
Mercados de Suelo Urbano en Ciudades Latinoamericanas

Financing Latin American Cities with Urban Land
Financiamiento de Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano

Access to Urban Land by/for the Poor in Latin America
Acceso y Gestión de Suelo Urbano por/para los Pobres en América Latina

Legal Dimensions of Land Policies
Dimensiones Jurídicas de las Políticas de Suelo

Real Estate Property Assessment Techniques
Técnicas de Valuación de Inmuebles

Cada uno de estos enlaces (links) incluye una breve descripción del curso, la vía para postular al mismo y un documento llamado Programa del Curso, en el cual se describe el objetivo, método de trabajo, contenido y cronología del curso, así como los términos de postulación y participación.

Esperamos que este curso sea de su interés y que nos haga el favor de difundir esta información entre sus colegas e instituciones afines.

Para consultas y mayor información, por favor dirigirse a:

Miguel Aguila (laconline@lincolninst.edu) para los cursos de:

• Aplicaciones del catastro multifinalitario en la definición de políticas de suelo urbano
• Sistemas de información geográfica aplicados a estudios urbanos
• Impuestos a la propiedad inmobiliaria
• Dimensiones jurídicas de las políticas de suelo
• Técnicas de valuación de inmuebles
• Instrumentos de gestión de la tierra para análisis de mercados de tierra

Rosario Casanova (rosario.casanova@gmail.com) para los cursos de:

• Acceso y gestión de suelo urbano para pobres en América Latina
• Financiamiento de las ciudades latinoamericanas con suelo urbano

Mercados de suelo urbano en América Latina

Conforme também já vimos em outro post, o zoneamento divide a cidade (normalmente apenas a área urbana) em zonas teoricamente homogêneas dentro das quais as mesmas diretrizes espaciais são aplicadas. Essas diretrizes limitam-se, normalmente, a estipular índices máximos relativos à taxa de ocupação, índice de aproveitamento máximo do lote, número máximo de pavimentos e afastamentos frontais e laterais, assim como os usos permitidos em cada uma das zonas. Muitas vezes esse mapa de zoneamento é o único mapa a integrar a lei do plano.

Zoneamento do plano diretor de São Paulo – 1952. Fonte: aqui.

Outra característica dos plano diretores tradicionais é o seu caráter tecnocrático, visto que esses planos costumavam ser elaborados exclusivamente por técnicos que se mantinham distantes da população e ditavam os rumos que a cidade deveria seguir, assim como os meios necessários para chegar lá. Assim, os técnicos acreditavam não apenas dominar o instrumental necessário para intervir sobre o sistema urbano e corrigir seus rumos, como também acreditavam saber quais seriam esses rumos.

Villaça (1999) acrescenta ainda que os planos tradicionais costumavam abranger não apenas os aspectos físico-territoriais, mas também aspectos econômicos, sociais, etc. Segundo o autor, isso era mais uma estratégia das classes dominantes para desmoralizar o plano diretor, que por tentar abranger tudo acabava não funcionando para nada. Esse ponto, entretanto, é polêmico. Muitos autores defendem a necessidade de que o plano não se limite aos aspectos físico-territoriais, para que as possibilidades de intervenção na realidade não fiquem prejudicadas (ver, por exemplo, SOUZA, 2003).

Entretanto, parece haver consenso no fato de que os planos não eram seguido pelos gestores públicos. Villaça (1999) atribui isso à incapacidade das classes dominantes, após um certo período, de impor suas “soluções” para as cidades. Assim, os planos serviam como respostas de fachada, explícitas, enquanto que os investimentos e as obras públicas seguiam outra direção, implícita, esta sim alinhada com os seus interesses. Mas além disso os planos possuíam outras características que aumentavam as probabilidades de serem engavetados e nunca mais utilizados.

Uma delas era o não reconhecimento dos conflitos inerentes à convivência em sociedade, especialmente em uma sociedade tão desigual como a nossa. Os objetivos eram definidos como se fossem valores universais e incontestáveis, e como se não precisassem ser exaustivamente discutidos para que as diferentes visões pudessem se manifestar e chegar a um mínimo de consenso.

Sintetizando:

Em síntese, portanto, os planos diretores tradicionais:

1. classificavam o solo urbano segundo usos e padrões de ocupação;
2. eram elaborados de forma tecnocrática;
3. impunham normas predominantemente aos agentes privados;
4. regulavam o uso do solo e formas de crescimento urbano através do zoneamento;
5. eram de alta complexidade por conta da visão tecnocrática;
6. tratavam a cidade como objeto puramente técnico, onde a prioridade era apenas estabelecer padrões de qualidade para seu funcionamento;
7. não reconheciam as dimensões dos conflitos espaciais, sociais e econômicos;
8. não reconheciam a desigualdade das condições de renda e seus reflexos na formação do tecido urbano e do mercado imobiliário;
9. idealizavam um projeto ideal de cidade a ser concretizado num horizonte de tempo incerto;
10. possuíam normas urbanísticas e de uso de solo excessivamente rígidas;
11. por ignorarem a cidade “Ilegal”, acabavam acentuando a separação entre esta e a cidade “legal”;
12. davam pouca consideração aos aspectos financeiros de implementação do plano.

Veja também:

• O que é plano diretor?
• Planos Diretores contestados
• Instrumentos urbanísticos
• Estatuto da Cidade – breve histórico
• Banco de Experiências em PDP do Ministério das Cidades

Referências bibliográficas

SOUZA, Marcelo Lopes. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão urbanos. 2 ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003.

VILLAÇA, Flávio. Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil. In: DEÁK, Csaba; SCHIFFER, Sueli Ramos (org.) O processo de urbanização no Brasil. São Paulo: EdUSP, 1999. p. 169 – 243.