Campos Filho (2001, p. 48) define especulação imobiliária, em termos gerais, como

[…] uma forma pela qual os proprietários de terra recebem uma renda transferida dos outros setores produtivos da economia, especialmente através de investimentos públicos na infra-estrutura e serviços urbanos[…].

A especulação imobiliária, portanto, caracteriza-se pela distribuição coletiva dos custos de melhoria das localizações, ao mesmo tempo em que há uma apropriação privada dos lucros provenientes dessas melhorias.

Terreno à espera de valorização em Campo Grande MS. À esquerda é possível ver sua localização central  (em amarelo estão destacadas as duas principais avenidas da cidade). Fonte: google Earth

A forma básica da especulação

Mas o que isso quer dizer? Como é possível “melhorar” uma localização se ela não pode ser mudada? Afinal de contas, um terreno é um bem imóvel. Essas melhorias que acabam valorizando os terrenos podem dar-se de muitas formas; as mais comuns referem-se à provisão de infra-estrutura (água, esgoto, energia), serviços urbanos (creches, escolas, grandes equipamentos urbanos) e às melhorias realizadas nas condições de acessibilidade (abertura de vias, pavimentação, sistema de transporte, etc.).

Esquema básico de funcionamento da especulação imobiliária. Elaboração: Renato Saboya.

Tais melhorias, quando realizadas no entorno de um terreno, acabam agregando-lhe maior valor. Terrenos com boa infra-estrutura são mais caros que terrenos sem nenhuma infra-estrutura. O mesmo vale para a pavimentação das vias. Outro caso relativamente comum é o de terrenos que não são muito bem localizados, até que uma nova avenida ou rua importante é aberta, melhorando suas condições de acessibilidade. Seu preço, por consequência, acaba aumentando quase que instantaneamente.

Outra forma de melhoria da localização acontece pelo simples acréscimo de novas edificações no seu entorno, o que por si só torna sua acessibilidade melhor em relação ao conjunto da cidade. Em outras palavras, a ocupação por atividades (residenciais, comerciais, etc.) ao redor de um terreno torna-o mais próximo – e portanto com maior acessibilidade – a uma nova gama de possibilidades de interação com o resto da cidade.Essa possibilidade de interação, por sua vez, é um aspecto valorizado pelas pessoas no momento de escolher um determinado local e, por isso, acaba também contribuindo para o aumento do preço do solo.

Por que a especulação imobiliária é injusta?

Como vimos, o que se chama de “melhoria” de uma localização é o processo através do qual a qualidade da localização de um terreno em relação à disponibilidade de infra-estrutura e a outros terrenos (e portanto a outras atividades e centros de interesse) é aumentada. Dessa forma, os terrenos chamados “de engorda” ficam vazios, à espera de que o desenvolvimento da cidade se encarregue de valorizá-los, sem que nenhum investimento tenha sido feito pelo proprietário (a não ser, é claro, o IPTU, que no entanto é irrisório comparado à valorização da terra). Todo o investimento foi feito pelo Poder Publico, principalmente no caso das infra-estruturas,  e por outros proprietários privados.

Para entender esse ponto de vista, é interessante fazer uma comparação: imagine um empreendedor qualquer, que queira ter lucro através da realização de uma determinada atividade. Para conseguir isso, ele tem que investir uma certa quantia de capital e correr um risco, proporcional à probabilidade de o negócio dar certo ou não. Os ganhos, por sua vez, também serão proporcionais ao risco corrido. Ele presta um serviço que, de uma maneira ou de outra, é útil à coletividade e, em troca desse serviço prestado, recebe sua compensação financeira. Nesse processo, ele gera empregos e movimenta a economia.

Por outro lado, o especulador imobiliário que investir a mesma quantia de capital em um terreno ocioso não está contribuindo em nada para a sociedade. Não gera empregos, não presta nenhum tipo de serviço, e pior: ainda traz inúmeros prejuízos para a coletividade, conforme será visto mais adiante. Ainda assim, por causa da valorização imobiliária conseguida através de investimentos feitos por outros setores da sociedade, alcança lucros muitas vezes bastante grandes.

A dispersão urbana e a especulação

Outra maneira de “melhorar” a localização de uma área é melhorar a qualidade dessa localização em relação ao resto das áreas disponíveis no mercado, através do acréscimo de novas áreas que sejam piores que elas. Assim, às vezes o preço de um determinado terreno sobe sem que haja nenhuma modificação no seu entorno. Isso acontece porque loteamentos são criados nas piores localizações, normalmente na periferia, isolados do tecido urbano e em condições precárias de infra-estrutura. Entretanto, mesmo esses loteamentos têm que, no mínimo, cobrir seus gastos de produção e conferir algum lucro ao empreendedor, definindo, portanto, os menores preços do mercado de terras.

Especulação imobiliária decorrente da “periferização”. Elaboração: Renato Saboya.

Com isso, o “ranking” de localizações é rearranjado, pela introdução, na sua base, de uma nova “pior” localização. As outras localizações, por consequência, passam a ser mais valorizadas, por estarem agora mais “distantes” da pior localização e mais próximas das áreas mais interessantes da cidade, ao menos em comparação com essas novas áreas que agora passaram a fazer parte do tecido urbano. Quando um terreno deixa de ser uma das piores localizações, pela adição de novas piores localizações, seu preço sobe automaticamente.

Na maioria das vezes, esse mecanismo está associado também à forma mais básica da especulação imobiliária, uma vez que deve ser feita provisão de infra-estrutura para atender a essas piores localizações, e que essa infra-estrutura acaba passando pelos terrenos mais bem localizados, valorizando-os ainda mais.

Os problemas urbanos gerados pela especulação imobiliária

Apesar de gerar lucro para alguns poucos investidores, a prática da especulação imobiliária é extremamente prejudicial para as cidades. Por causa dela, os tecidos urbanos tendem a ficar excessivamente rarefeitos em alguns locais e densificados em outros, gerando custos financeiros e sociais. A infra-estrutura, por exemplo, é sobrecarregada em algumas áreas e subutilizada em outras, tornando-se, em ambos os casos, mais cara em relação ao número de pessoas atendidas.

As dificuldades de deslocamento da população de mais baixa renda, especialmente nas grandes cidades, também é, em grande parte, decorrente dessa lógica especulativa, que aumenta as distâncias entre habitação e empregos. A urbanização de “piores” localizações empurra a ocupação para lugares cada vez mais distantes, e com isso as distâncias que os novos moradores têm que percorrer acabam aumentando.

Outra possível consequência da retenção especulativa de imóveis é a dificuldade de deslocamento gerada pela escassez de vias e de possíveis caminhos para quem se desloca. Isso acontece quando os terrenos ociosos são grandes, e impedem o surgimento de conexões entre áreas da cidade pelo fato de não estarem parcelados. Todo o fluxo, portanto, precisa desviar-se dessas glebas, causando estrangulamento em alguns pontos e concentração excessiva de tráfego em algumas poucas ruas.

Possíveis soluções

Diante da constatação desse problemas advindos da especulação imobiliária, alguns instrumentos urbanísticos vêm sendo utilizados para tentar coibi-la, com destaque especial para aqueles regulamentados pelo Estatuto da Cidade.

O IPTU progressivo no tempo, por exemplo, permite ao poder público sobretaxar aqueles imóveis que não estiverem cumprindo sua função social, isto é, que estiverem sendo subaproveitados em áreas que possuam infra-estrutura.

A outorga onerosa do direito de construir busca recuperar parte dos investimentos do poder público em infra-estrutura decorrentes do aumento de densidade acarretado por aquelas edificações cuja área ultrapasse a área do terreno (coeficiente 1).

A contribuição de melhoria permite que o poder público cobre dos proprietários beneficiados por obras de melhoria urbana o valor do investimento.

Entretanto, a aplicação de tais instrumentos nem sempre são implementadas, mesmo com a nova leva de planos diretores participativos, principalmente por causa de hábitos e crenças há muito tempo arraigados na cultura do brasileiro. Como explicar a alguém que sempre viu seus pais e avós segurando a venda de terras para esperar os melhores preços que agora ele não poderá mais fazer isso, sob pena de pagar mais impostos? Tarefa difícil, mas que deve ser levada a cabo paulatina e constantemente, para que seja possível modificar essa mentalidade e criar cidades mais justas para todos.

Referências bibliográficas

CAMPOS FILHO, Candido Malta. Cidades brasileiras: seu controle ou o caos. 4 ed. São Paulo: Studio Nobel, 2001.

Veja também:

• Especulação imobiliária virtual
• Outorga Onerosa do Direito de Construir
• Condomínios fechados

1. implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
2. preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural;
3. servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.

Um exemplo são aquelas áreas que, por imposição da necessidade de preservação ambiental ou do Patrimônio Histórico, devem ter seu potencial construtivo limitado. Nesses casos, a Transferência do Direito de Construir atua como um fator de amenização da pressão imobiliária nos terrenos, diminuindo a pressão pela sua ocupação.

Dessa forma, proprietários de imóveis tombados que estão localizados em zonas com potencial construtivo muito maior que o efetivamente utilizado poderão transferir a diferença para outro lote, minimizando ou mesmo anulando as perdas financeiras. A intenção é evitar que o proprietário deixe de fazer as manutenções necessárias à edificação e de dificultar o trabalho de preservação, por estar insatisfeito com as possibilidades de ganhos financeiros com o seu imóvel. Dessa forma, ele pode vender o potencial construtivo sobre o qual ele teria o direito, caso a edificação fosse comum, sem interesse histórico.

Um raciocínio semelhante vale para as áreas de interesse ambiental. No Plano Diretor de São José, por exemplo, além das áreas de preservação cultural, também as áreas sujeitas a inundações foram definidas como passíveis da Transferência do Direito de Construir. Dessa forma buscou-se minimizar a pressão da indústria imobiliária sobre a área e, ao mesmo tempo, incentivar a baixa densidade.

Caso o município considere adequado utilizar a Transferência do Direito de Construir, devem constar do Plano Diretor a definição das áreas nas quais os proprietários podem transferir o potencial construtivo e das áreas aptas a receber esse potencial.

É importante que essa transferência seja feita sob certos critérios. A Resolução 34 do Conselho das Cidades estabelece no seu artigo 1º, inciso IV, que os instrumentos do Estatuto da Cidade devem estar vinculados aos objetivos e estratégias do plano. Portanto, a aplicação do instrumento deve estar de acordo com as estratégias mais amplas definidas para a cidade e para o Município como um todo.

Além disso, é importante definir índices de equivalência entre os diversos setores da cidade, para evitar distorções. Senão, seria possível transferir inteiramente áreas baratas da periferia da cidade para áreas adensadas (e mais valorizadas) do centro, o que não seria um cenário desejável. É mais adequado que uma quantidade X de área transferida de uma zona menos valorizada seja convertida em uma quantidade Y (menor que X) de área a ser exercida em uma zona mais valorizada, para evitar o mal uso do instrumento.

Outra consideração que deve ser feita diz respeito à relação entre a Transferência e o instrumento da Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC). Visto que está última também diz respeito ao exercício de índices construtivos acima do coeficiente de aproveitamento básico, eles podem entrar em conflito se não forem bem administrados. Pelo que eu entendo, uma pessoa interessada em construir até o coeficiente de aproveitamento máximo teria essas duas alternativas: ou comprar o índice por transferência do direito de construir, ou via OODC. As leis do mercado definiriam os preços para a transferência, enquanto que o Executivo Municipal poderia regular os preços da OODC dependendo das condições. Se perceber que a especulação com a transferência está alta, pode reduzir os preços e forçar um alívio. Se perceber, por outro lado, que as transferências estão correndo bem, pode aumentar o preço da outorga porque, assim, consegue aliviar a pressão imobiliária de áreas que têm essa necessidade.

Esse debate, entretanto, ainda está em aberto. Essa relação ainda não foi bem resolvida, como bem observou Fernanda Furtado. Como já havia recomendado antes no post sobre a outorga, vale a pena ler o texto da Prof. Fernanda Furtado e, principalmente, ouvir a palestra disponível em áudio.

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• Taxa de ocupação e coeficiente de aproveitamento
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Funcionamento da outorga

A Outorga Onerosa do Direito de Construir, também conhecida como “solo criado”, refere-se à concessão emitida pelo Município para que o proprietário de um imóvel edifique acima do limite estabelecido pelo coeficiente de aproveitamento básico, mediante contrapartida financeira a ser prestada pelo beneficiário.

O Coeficiente de Aproveitamento Básico é um índice que indica o quanto pode ser construído no lote sem que a edificação implique numa sobrecarga de infra-estrutura para o Poder Público. Tipicamente, esse coeficiente é igual a 1, o que significa que o proprietário pode edificar uma área igual à área do lote que possui. Caso o proprietário deseje edificar uma área maior que a estabelecida pelo coeficiente básico, ele deve dar ao Poder Público uma contrapartida financeira, ou seja, ele deve “comprar” do município o direito de construir uma área maior.

Essa área construída, entretanto, deve estar abaixo da estipulada pelo coeficiente de aproveitamento máximo. Portanto, a área máxima a ser outorgada equivale à diferença entre o coeficiente máximo e o coeficiente básico estipulado para a área.

A Figura abaixo ilustra esquematicamente o funcionamento desse instrumento.

Critérios para a aplicação do instrumento

O objetivo da Outorga Onerosa, portanto, é recuperar parte dos investimentos a serem realizados pelo Poder Público para suprir as demandas geradas pelas altas densidades. Curiosamente, o Estatuto da Cidade veda a utilização dos recursos arrecadados com a Outorga em implantação de infra-estrutura, que seria a demanda mais diretamente ligada ao aumento da densidade. Os recursos podem ser utilizados para (art. 31 fazendo menção aos incisos I a IX do art. 26):

I – regularização fundiária;

II – execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;

III – constituição de reserva fundiária;

IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana;

V – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;

VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;

VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental;

VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico;

Além disso, a outorga, na sua origem, também tinha como objetivo “equalizar” os preços dos terrenos, evitando que os índices urbanísticos causassem supervalorização de algumas áreas (onde era possível verticalizar) e desvalorização de outras (onde não era possível verticalizar).

Por isso, é importante que os coeficientes estejam alinhados com os objetivos que o Município possui para cada área da cidade, ou seja, a Outorga deve ser destinada àquelas áreas onde é possível adensar. Nas áreas onde não é desejável ou possível adensar, deve-se manter o índice baixo (coeficiente máximo igual a 1 ou mesmo menor que isso).

O município pode também definir coeficientes diferenciados de acordo com as características de cada zona e com os objetivos definidos para elas (Estatuto da Cidade – Art. 28; §2º). Nesse sentido, ele deixa de ser um instrumento meramente arrecadador e passa a ser também uma forma de induzir o desenvolvimento urbano, dificultando ou facilitando o adensamento de áreas de acordo com os objetivos da política urbana. Uma forma de fazer isso é limitar os estoques de área construída a serem disponibilizados para o mercado, oferecendo-os apenas naquelas áreas cujo crescimento deve ser incentivado, e preservando áreas que não devem ser adensadas a curto prazo (tais como as áreas de expansão urbana, freqüentemente exploradas precocemente pelos loteadores por causa do seu baixo custo relativo).

Alteração de uso do solo

O EC permite também que o plano defina áreas onde será permitida mudança de uso do solo mediante contrapartida do beneficiário (art. 29). Essa diretriz me deixou desconfiado a princípio, já que imaginei que ele poderia dar margem a abusos na flexibilização das normas referentes ao uso do solo. Mas a palestra da Paula Santoro, na VII Conferência das Cidades, defendeu o uso dessa modalidade do instrumento nas franjas urbanas para evitar a especulação imobiliária com glebas distantes do tecido urbano consolidado, e auxiliar a diminuir o seu preço. De quebra, poderia ajudar a evitar o crescimento fragmentado, que transforma precocemente áreas rurais em loteamentos, para aproveitar os preços mais baixos em comparação com as glebas localizadas junto ao tecido urbano.

Integração com outros instrumentos

Um ponto complicado da implementação da Outorga é a interseção do instrumento com a Transferência do Direito de Construir (TDC). Teoricamente, um proprietário poderia comprar seu direito de construir do Poder Público, por meio da Outorga, ou de outro proprietário, por meio da TDC, o que tornaria os instrumentos concorrentes / complementares Até aí, tudo bem, contanto que a área edificada final não exceda o Coeficiente de Aproveitamento Máximo da zona.

Mas para quem está transferindo potencial construtivo, qual é a área que pode ser construída? Se o que está acima do CA básico deve ser comprado do Poder Público, então pela lógica o que cada proprietário tem como seu é apenas o CA básico, e é apenas esse coeficiente que pode ser vendido pela TDC. Essa questão ainda não está clara. O texto da Prof. Fernanda Furtado e, principalmente, a palestra disponível em áudio, tratam dessa questão. Vale a pena a leitura do texto, e é possível baixar a palestra para ouvir no ônibus, ou na academia.